CC - A260-2012

Auto 260/12 SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y LA VIDA-Seguimiento al cumplimiento de la orden vigésima de la sentencia T-760/2008 SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y LA VIDA-Parámetros para la elaboración del ranking de EPS e IPS que de manera frecuente vulneran el derecho a la salud de los usuarios del sistema Referencia: seguimiento al cumplimiento de la orden vigésima de la sentencia T-760 de 2008.

Asunto: Reiteración de parámetros para la elaboración del ranking de EPS e IPS que de manera frecuente vulneran el derecho a la salud de los usuarios del sistema.

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Bogotá D. C., dieciséis (16) noviembre de dos mil doce (2012) La Sala Especial de la Corte Constitucional, conformada por la Sala Plena en sesión del 1° de abril de 2009 para efectuar el seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-760 de 2008, integrada por los magistrados Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a dictar el presente Auto, con base en los siguientes

I. ANTECEDENTES

1. En la sentencia T-760 de 2008 esta Corporación tomó una serie de decisiones dirigidas a las autoridades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, con el fin de que se adoptaran las medidas necesarias para corregir

las fallas de regulación identificadas a partir del análisis de los casos concretos acumulados en dicha providencia.

2. Del estudio de tales asuntos se infirieron diversos problemas generales que contextualizan, identifican y concretan las fallas que dan origen al conjunto de mandatos de naturaleza o tendencia correctiva. Particularmente, teniendo en cuenta que a la fecha de expedición de la sentencia T-760 de 2008 no existía un adecuado recaudo y flujo de información en materia de salud, especialmente de aquella que le permitiera a las personas ejercer su libertad de escogencia, la Corte consideró lo siguiente: “(…) la libertad de escogencia es fundamental en el Sistema de Salud vigente, por cuanto permite a las personas desvincularse de aquellas entidades que no garantizan adecuadamente el goce efectivo de su derecho a la salud, a la vez que le permiten afiliarse a aquellas que demuestren que están prestando los servicios de salud con idoneidad, oportunidad y calidad (...) Sin embargo, para que la libertad de escogencia de las entidades de salud por parte de las personas tenga el efecto de promover las buenas entidades y desincentivar a las malas, es preciso que la información sobre las mismas exista y pueda ser conocida por las personas en el momento de escoger la entidad en cuestión.” En virtud de esta problemática, en el ordinal vigésimo de la parte resolutiva de la citada sentencia, se dispuso: “Ordenar al Ministerio de la Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud que adopten las medidas para identificar las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios que con mayor frecuencia se niegan a autorizar oportunamente servicios de salud incluidos en el POS o que se

requieran con necesidad. Con este fin, el Ministerio y la Superintendencia deberán informar a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación y a la Corte Constitucional (i) cuáles son las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios que con mayor frecuencia incurren en prácticas violatorias del derecho a la salud de las personas; (ii) cuáles son las medidas concretas y específicas con relación a éstas entidades que se adoptaron en el pasado y las que se adelantan actualmente, en caso de haberlas adoptado; y (iii) cuáles son las medidas concretas y específicas que se han tomado para garantizar el goce efectivo del 2 derecho a la salud, de las personas que se encuentran afiliadas a las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios identificadas. El informe a cargo de la Superintendencia y el Ministerio deberá ser presentado antes de octubre 31 de 2008.”.

3. En cumplimiento de la orden aludida, la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de la Protección Social, remitieron a esta Sala de Revisión los respectivos informes el 27 y el 30 de octubre de 2008. 3.1. En su oficio, la Superintendencia Nacional de Salud divulgó un listado de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios -EAPB-1 que se negaron a autorizar oportunamente servicios de salud a sus afiliados entre los años 2003 a 2008, utilizando como referente 707 casos conocidos por la Oficina Jurídica de dicha entidad. Del mismo modo, relacionó el número de multas impuestas a las EAPB y a las Instituciones Prestadoras de ServiciosIPS-2, discriminando entidad por entidad.

En cuanto a las medidas concretas que se adoptaron manifestó, que profirió varias “resoluciones sancionatorias” en contra de aquellas EPS e IPS que no prestaron los servicios de salud o que al hacerlo no cumplieron con los principios de calidad, eficiencia y oportunidad. Expresó que: “Las sanciones impuestas corresponden entre otros [sic], a una multa pecuniaria, la revocatoria del funcionamiento y/o la habilitación, la revocatoria de la autorización para administrar y operar los recursos del Régimen Subsidiado, Contributivo o Medicina Prepagada, así como las sanciones impuestas a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud por negar o incumplir el servicio de salud.”. Además mencionó que como medida específica para garantizar el goce efectivo del derecho a la salud de las personas afiliadas impartió, mediante Circular Externa No. 051 del 17 de octubre de 2008, varias instrucciones a las 1 Según el informe de la Superintendencia Nacional de Salud, dentro de las denominadas Entidades Administradoras de Planes de Beneficios -EAPBse encuentran inmersas las Entidades Promotoras de Salud -EPSy otras entidades que, sin tener el carácter de EPS, fungen como aseguradoras respecto de cierta población. 2 Según el informe, entre los años 2003 a 2008, se impusieron 415 multas a las EAPB y 187 a las IPS. 3 EPS e IPS para que cumplieran con lo dispuesto en la sentencia T-760 de 2008. 3.2. Por su parte, el Ministerio de la Protección Social remitió informe con

destino a la Corte Constitucional, a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo en el que reconoció que para dar cumplimiento a la orden era necesario desarrollar mecanismos claros de flujo de información.

Señaló lo siguiente: “(…) se observan los siguientes aspectos que arrojan alarmas en el sistema respecto de una EPS e IPS como rasgos indiciarios de un mal funcionamiento: - Las quejas que se formulan en su contra. Generalmente, las mismas son presentadas ante la Superintendencia Nacional de Salud o remitidas a ella así como la gravedad de las mismas. Obviamente, una queja que se formule no necesariamente es sinónimo de que la EPS o IPS sobre la cual el ciudadano realiza el cuestionamiento esté actuando arbitrariamente. No obstante, si es un indicador que, indudablemente, debe ser tenido en cuenta. - Las acciones de tutela que se interponen por negación de servicios que en su mayoría corresponden a las entidades promotoras de salud del régimen contributivo, en menor medida las del régimen subsidiado y las entidades territoriales. (…) - Las sanciones impuestas por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.” Simultáneamente declaró que: “(…) existen formas alternas para tal identificación que están asociadas a la utilización de la acción de tutela y cuya información reposa en las bases de datos administradas por el Encargo Fiduciario Fidufosyga 2005 asociada, [sic] básicamente a las radicaciones de recobros por parte de las EPS, especialmente aquellas que son glosadas por cuanto se pretende recobrar medicamentos y procedimientos que están previstos en el POS. Por lo tanto, el informe de este Ministerio se

centrará en tales solicitudes de recobros realizados por la EPS por medicamentos y procedimientos no POS y aquellas cuyos recobros 4 presentan mayor volumen de glosa por medicamentos y procedimientos contenidos en el POS (…)”

4. Mediante Auto del 9 de diciembre de 2008, la Sala accedió a la petición de varias entidades privadas que expresaron su interés por acompañar el seguimiento a la sentencia T-760 de 2008 y solicitaron su reconocimiento como grupos de apoyo. Así mismo ordenó correr traslado de los informes reseñados a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina IntegralACEMIy al Proyecto Así Vamos en Salud, para que se pronunciaran sobre su contenido. 4.1. En respuesta a ello, el 18 de diciembre de 2008, ACEMI señaló en cuanto al informe de la Superintendencia Nacional de Salud, que esta entidad sí había realizado actividades de inspección, vigilancia y control, tanto investigativas como sancionatorias, pese a la falta de presencia regional y de claridad en las normas respecto de los plazos dentro de los cuales las EPS deben brindar los servicios previstos en la cobertura. Respecto a la apertura de investigaciones y sanciones indicó que “cada una de las EPS y EPSS, se encuentran verificando la precisión de la información para comunicar directamente a la Superintendencia Nacional de Salud sobre las diferencias que eventualmente puedan encontrarse.” Anotó que existe la posibilidad de que algunos actos administrativos a través de los cuales se impusieron sanciones estén siendo objeto de discusión en la vía gubernativa o ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

De igual forma, respecto al informe del Ministerio de la Protección Social, manifestó que este documento no tiene en cuenta el tamaño de las EPS en lo referente al número de afiliados, la presencia regional de la entidad, el nivel socioeconómico de sus afiliados, entre otros. Por ello afirmó que resultan apresurados los señalamientos del mencionado organismo en contra de ocho EPS, ya que ello indicaría que las mismas han adelantado prácticas tendientes a obtener inapropiadamente recursos del sistema. Así mismo, indicó que no se presenta discriminada la denominada “zona gris” y coligió que sería conveniente que se aclarara el POS y que se definieran alternativas de solución para dicha zona. 4.2. El 13 de enero de 2009, el Proyecto Así Vamos en Salud presentó un estudio en el que recomendó que para identificar las EPS e IPS que con mayor frecuencia incurren en prácticas violatorias del derecho a la salud de las personas, se debe tener en cuenta: i) las tablas con información estadística 5 deben presentar con claridad el lapso de tiempo al que corresponden los datos y la fuente de la que provienen (Vg. quejas, fallos de tutela, solicitudes de recobro, resoluciones sancionatorias); ii) para obtener información que pueda ser utilizada con fines preventivos es necesario caracterizar las principales y más recurrentes causas de quejas, fallos de tutela, solicitudes de recobro y sanciones, que permitan evidenciar cuáles son los principales motivos por los que se incurren en estas prácticas violatorias y así poder tomar medidas preventivas a futuro; y iii) en caso de que la orden recaiga sobre el Ministerio

de Salud y la Supersalud sería de gran valor la construcción de un informe unificado. Así mismo, insistió en que se debe hacer seguimiento específico a cada una de las medidas adoptadas con base en indicadores representativos del impacto esperado.

5. Adicionalmente, a través del Auto del 18 de diciembre de 2008, esta Sala requirió a la Superintendencia Nacional de Salud para que la presentación de los informes de cumplimiento se orientara a mostrar los avances en el goce efectivo del derecho a la salud. En tal sentido con dichos informes se debería: “a. Identificar de forma precisa las fechas de los hechos a los que se haga referencia.

b. Identificar los problemas que dieron lugar a la reacción de la entidad. c. Relacionar la identificación de los problemas con las reacciones específicas a los mismos. Mostrar de qué manera se ha dado respuesta a cada uno de los problemas identificados. d. Valorar los hechos y las actuaciones que se relacionan, ponerlas en contexto. Los informes no pueden limitarse a enunciarlos, salvo que ello sea lo que corresponda. e. Explicar cómo la gestión de la entidad resultó en algo positivo para el goce efectivo del derecho a la salud. Las actuaciones y los resultados que sean presentados o analizados, deberán ser valorados teniendo en cuenta (1) las metas trazadas inicialmente, (2) el grado de cumplimiento de las mismas y (3) la tendencia en la cual se avanza actualmente, esto es, si el progreso en los resultados se mantiene, aumenta o disminuye. f. Identificar cuáles son las principales dificultades que aún persisten y

las razones por las que aún no han podido ser superadas. g. Indicar de forma adecuada y específica las fuentes de información utilizadas.” 6

6. Luego la Sala profirió el Auto del 15 de enero de 2009 en el cual ordenó correr traslado de los documentos allegados por los grupos de seguimiento a la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de la Protección Social. 6.1. En respuesta al mencionado auto, mediante documento radicado el 26 de enero de 2009, el Ministerio de la Protección Social anotó que cumplió cabalmente todas las órdenes que fueron sometidas a la consideración de los grupos de seguimiento admitidos por la Corte. De esta forma, respecto a la negación de servicios manifestó que este Tribunal sólo señaló la necesidad de establecer qué entidades estaban involucradas en procesos de tutelas y nada dijo sobre cuáles criterios debían aplicarse a ese dato o si el mismo debería verse reducido o incrementado por aspectos ajenos al hecho mismo de la acción de tutela. Indicó, además, que no puede afirmarse un eventual incumplimiento por parte de ese Ministerio bajo el argumento de que la presentación de los informes no se ajustó a algunos criterios que, al no haber sido ordenados por la Corte, simplemente no pueden ser tenidos en cuenta, ya que ello implicaría modificar la sentencia T-760 de 2008. 6.2. Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud afirmó que si bien es cierto que está centralizada en Bogotá y no tiene regionales, para cumplir sus funciones realizó alianzas estratégicas con varias entidades del orden nacional e internacional como la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría

General de la República, la Federación Colombiana de Consumidores, USAID, entre otras, mediante la suscripción de convenios interadministrativos para fortalecer las funciones de inspección, vigilancia y control; así mismo, señaló que desarrolló estrategias de comunicación externa para la divulgación y conocimiento de la normatividad en el ámbito territorial. Por último, respecto a los obstáculos en la adecuada función de inspección, vigilancia y control, precisó que la Supersalud ha sido respetuosa y conocedora no sólo de las normas que regulan el sector salud, sino de la jurisprudencia constitucional en el cumplimiento de las competencias que legalmente le han sido asignadas. Sin embargo, aclaró que entre sus funciones no está la de definir qué medicamentos conforman el POS y cuáles están por fuera del mismo. Respecto a las recomendaciones planteadas por el Proyecto Así Vamos es Salud, explicó que para dar respuesta a las EPS e IPS que con mayor frecuencia quebrantan el derecho a la salud de las personas, partió de la base de datos de tutela radicadas en la oficina jurídica de Superintendencia 7 Nacional de Salud y que las tutelas que han sido puestas en conocimiento de dicha entidad durante los años 2007 y 2008 fueron consolidadas y clasificadas con el objeto de realizar la acumulación de procesos e iniciar los trámites administrativos correspondientes.

7. Por Auto del 29 de enero de 2009, la Corte ordenó correr traslado de las respuestas suministradas por el Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud a los grupos de seguimiento con el fin de que presentaran los comentarios pertinentes.

7.1. A través de escrito radicado el 10 de febrero de 2009, la EPS Salud Total replicó la respuesta proferida por el Ministerio de Protección Social al Auto del 15 de enero de 2009, al afirmar que “una lectura desprevenida de quien no conoce el día a día del sistema, conllevaría a concluir que el Ministerio ha dado cumplimiento impecable a las ordenes que fueron dadas en el mencionado fallo.” Indicó que el Ministerio olvidó hacer un análisis más profundo, ya que no solo se trataba de entregar un número de tutelas, sino de verificar la mayor frecuencia con la que las EPS se niegan a autorizar servicios de salud incluidos en el POS o que se requieran con necesidad. Con base en ello afirmó que en la mencionada entidad no existen mediciones serias. 7.2. En la misma fecha, Asocajas, Acemi, Gestarsalud y la Asociación Colombiana de Sociedades Científicas allegaron documento en el que reiteraron que abordar el tema de la negación del servicios de salud requiere que se deba tener en consideración elementos de juicio que tengan en cuenta las diferencias existentes entre las entidades aseguradoras desde el punto de vista del número y el nivel socio-económico de sus afiliados, y su presencia regional. También indicaron que la necesidad de mantener un equilibrio entre el POS y la UPC ha sido reconocida no sólo en la Ley 100 de 1993, sino también por la jurisprudencia de esta Corte. En tal sentido señalaron que se requiere mantener el equilibrio financiero en la relación POS y UPC, así como la definición de mecanismos excepcionales que permitan el otorgamiento de beneficios

incluidos en el plan que serán financiados con cargo a otras fuentes. 7.3. Por su parte, la Defensoría del Pueblo en oficio del 25 de junio de 2009, expuso sobre los informes allegados por la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de la Protección Social y las EPS de ambos regimenes, que más del 90% de las negaciones la practican las EPS del régimen contributivo. También consideró que el mecanismo utilizado por el Ministerio del ramo para medir las negaciones debe adecuarse, toda vez que no todas se ven reflejadas en tutelas. Adujo que la Superintendencia Nacional de Salud se limitó a informar que sancionó algunas entidades sin hacer referencia a las acciones específicas que adoptó con el fin de evitar que reincidieran en dicha 8 práctica. Por ello recomendó al Ministerio diseñar mecanismos de medición más efectivos que respondan al requerimiento de la sentencia. En ese sentido, indicó que pese a la expedición de normas para garantizar el goce efectivo del derecho a la salud, éstas no son suficientes en lo que se refiere a la accesibilidad y oportunidad en la prestación de los servicios, ni en la participación ciudadana.

8. Posteriormente, a través de Auto fechado el 13 de julio de 2009, la Sala negó la solicitud de certificación presentada por el Ministerio de la Protección Social sobre el cumplimiento de las órdenes dadas en la sentencia T-760 de

2008.

9. En Auto de la misma fecha, la Sala solicitó a la Procuraduría General de la Nación que indicara los resultados obtenidos como consecuencia de los informes entregados por el Ministerio de la Protección Social y la

Superintendencia Nacional de Salud. De igual modo, requirió a dicha entidad para que señalara si la información allegada es suficiente, con la finalidad de hacer un balance acerca de la problemática y las fallas presentadas en la orden vigésima de la sentencia T-760 de 2008. En similar sentido, requirió a la Defensoría del Pueblo para que, teniendo en cuenta el informe presentado el 25 de junio de 2009, precisara qué apartes del mismo deberían adecuarse, expresando los mecanismos que podrían utilizarse para el cumplimiento de la sentencia. Aclaró que teniendo en cuenta su naturaleza constitucional, sus estudios debían descubrir anomalías y plantear soluciones con fundamento en los derechos fundamentales. Por último, solicitó al Ministerio de la Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud que señalaran si habían creado o eliminado alguna de las variables para establecer el goce efectivo del derecho a la salud y en especial para darle cumplimiento a esta orden, así como si requirió alguna información adicional a las EPS, EPS-S e IPS o se ha establecido algún tipo de conducto con el fin de que los usuarios participen. 9.1. En observancia a la providencia citada, el 30 de julio de 2009, el Ministerio de la Protección Social señaló que suministró la información requerida por la Corte y que la Supersalud informó las medidas concretas adoptadas en el caso. Manifestó que no le correspondía adoptar una nueva infraestructura, como tampoco crear indicadores. Precisó que no ha dispuesto de infraestructura humana, organizativa y material distinta a la existente en la entidad, dado que la restructuración de las entidades estatales, así como los

procesos de contratación, requieren de estudios técnicos y de viabilidad 9 presupuestal previa, por lo que consideró que con la infraestructura existente y los contratos suscritos era más que suficiente. Agregó que el Ministerio evaluará la posibilidad de adoptar cambios estructurales o de contratación de personas o materiales adicionales. Por otro lado, señaló que no ha modificado, creado o suprimido los procedimientos, criterios o indicadores para medir el goce efectivo del derecho a la salud y que tampoco ha requerido información adicional o definido canales de participación a los usuarios diferentes a aquellos que se les brindan a través de los mecanismos de atención al usuario definidos en la ley. Por último, insistió en que la información relevante sobre negación de servicios es la que consta en el sistema de información del Sistema General de Seguridad Social en Salud y la que resulte de la aplicación del Decreto 4747 de 2007 “Por medio del cual se regulan algunos aspectos de las relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo, y se dictan otras disposiciones.” 9.2. Así mismo, el 30 de julio de 2009, la Procuraduría General de la Nación remitió un informe acerca de las actividades de “vigilancia preventiva y de control de gestión” realizadas al Ministerio de la Protección Social, al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, a la Comisión de Regulación en Salud y a la Superintendencia Nacional en Salud. Sin embargo, no presentó ningún tipo de respuesta acerca de los mecanismos utilizados por estas

entidades para identificar a las EPS e IPS que con mayor frecuencia vulneran el derecho a la salud, ya que sólo se limitó a resumir las actuaciones de las mismas. 9.3. Por su parte, el 3 de agosto de 2009, la Defensoría del Pueblo indicó que el informe del Ministerio de la Protección Social debe centrarse en la frecuencia de las negaciones por tipo de entidad más que en el valor del recobro, por cuanto éste no es un reflejo fidedigno de negaciones reiteradas de bajo impacto económico. En cuanto a qué mecanismos o alternativas se deben adoptar para cumplir con los objetivos de la sentencia, señaló que el Ministerio de la Protección Social debería utilizar para medir las negaciones de servicios, en primer lugar, la base de datos de tutela de la Corte Constitucional, ya que todas ellas son negaciones y solo una parte de las mismas van a recobro ante el fosyga y, por otra parte, el número de negaciones medido a través del formato de negación de servicios establecido por la Supersalud en la Circular 021 de 2005.

10. Posteriormente, mediante Auto 317 del 28 de septiembre de 2010, la Sala invitó a las instituciones universitarias y a los grupos de investigación 10 especializados y grupos de seguimiento para que se pronunciaran respecto a las variables aplicadas por el Ministerio de la Protección Social y por la Superintendencia Nacional de Salud para la construcción del ranking.

Fundamentalmente preguntó si esos criterios cumplían los requisitos mínimos para identificar las EPS e IPS que incurrían en prácticas violatorias del derecho a la salud de las personas y de no ser así cuáles eran las variables adecuadas para la construcción de ese ranking.

10.1. Al respecto, en escrito del 29 de octubre de 2010, la Universidad CES expresó que para definir qué EPS e IPS vulneran con mayor frecuencia el derecho a la salud, “[s]e debe tener dos tipos de “ranking”: uno para las que vulneran el derecho a los servicios para la enfermedad, y otro para las que incentivan el uso indebido de tecnologías e insumos costosos, girando el SGSSS no solo hacia lo asistencial, sino también hacia los niveles tecnología [sic] de complejidad alta.” De igual manera, precisó que las variables pueden ser: a) incumplimiento de indicadores de oportunidad de la atención, b) número de tutelas por servicios POS, c) fortalecimiento o no de las alianzas de usuarios, d) número de autorizaciones de servicios POS negadas sin fundamento legal o médico, e) número de contratos cancelados de manera unilateral desde la IPS hacia la EPS por mala calidad del acuerdo de voluntades, no pago de servicios y negación de servicios POS. Además, anotó que un mecanismo que se debe implementar en la normatividad actual y que asegure el acceso efectivo a los servicios de salud es el montaje de una estrategia que evalúe el autocuidado y delegue cierta responsabilidad en el mismo paciente, por ejemplo, la participación activa de los pacientes en programas de promoción y prevención. 10.2. La Comisión de Seguimiento a la sentencia T-760 de 2008 y de Reforma del Sistema de Seguridad Social en Salud -CSRseñaló, en cuanto al informe presentado por el entonces Ministerio de la Protección Social que la única variable utilizada por dicha entidad correspondía a información sobre los recobros de las EPS por concepto de suministros POS. Al respecto concluyó lo

siguiente: - “La variable utilizada por el Ministerio considera sólo un segmento poblacional, con lo cual desde la perspectiva demográfica, estaría dejando por fuera al resto de la población. 11 - Las tutelas falladas corresponden en primera instancia a asuntos que estaban en su mayoría incluidos en el POS, es decir, que lo que estarían rankeando es la ilegalidad de las EPS que no cumplen su obligación. - No se incorporan las tutelas falladas y que no cumplen los requisitos totales del recobro: recibos incompletos, por ejemplo. Tampoco el universo de pacientes que desisten de la tutela a medio camino, los pacientes a quienes se les niega y, mucho menos a los pacientes que jamás interponen el amparo. - No se incorporan los desistimientos de los pacientes que abandonan el tratamiento por alguna razón, en especial por el gasto de bolsillo que les representa volver por una cita, desplazarse desde el punto de atención hasta otro distinto donde debería reclamar los medicamentos, etc., de éste último caso no quedan registros ni en las EPS ni en las IPS.” Igualmente respecto al informe de la Supersalud, aseveró que el universo de las personas a quienes se les vulnera el derecho no corresponde a quienes interponen una queja ante la Superintendencia Nacional de Salud. En tal sentido consideró que las variables utilizadas tanto por el Ministerio de la Protección Social como por la Superintendencia Nacional de Salud no reflejan integralmente la vulneración del derecho a la salud. Con base en lo anterior recomendó definir unos estándares que constituyan el punto de referencia para garantizar el derecho a la salud a partir de los cuales se puedan formular indicadores específicos, tales como: i) disponibilidad, ii)

accesibilidad iii) aceptabilidad y iv) calidad. 10.3. Por su parte, ACEMI manifestó que para hacer un análisis completo de los derechos de los usuarios y demás actores del sistema, debían elaborarse indicadores frente al ejercicio, efectividad o acceso. Explicó que si bien las variables utilizadas por el Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud suministran información que puede ser procesada con el propósito de definir las entidades que con mayor frecuencia vulneran el derecho a la salud, éstas no son suficientes al no permitir de manera concluyente realizar el ranking propuesto con la efectividad y garantía del derecho. En tal sentido precisó que las quejas no son un criterio adecuado para medir las causas que generan la violación del derecho a la salud por parte de las EPS, 12 puesto que si bien puede ser una herramienta útil no puede definirse simplemente como un indicador de medición. Indicó que el número de acciones de tutela interpuestas en contra de las EPS por negación de servicio no es suficiente para establecer la violación al derecho a la salud, puesto que: “a) debe considerarse el número de afiliados que tiene cada EPS y la proporción de tutelas en relación con dicha población, b) Existen otros factores que pueden incidir en que los afiliados acudan a la tutela como mecanismo de protección, como el nivel educativo y socioeconómico de los afiliados, que determinan que esta variable no sea la adecuada, c)Existen regiones en donde se otorgan beneficios que no son estrictamente de salud sino de protección social, que deben ser financiados por otros sectores, d) Existen servicios o prestaciones respecto de las cuales la

inclusión en el POS es objeto de controversia entre el Ministerio de la Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otras entidades, en tal caso esta medida no es adecuada para medir el desempeño de una EPS a través de la acción de tutela cuando existe un problema grave de regulación que comporta la indefinición de las prestaciones a cargo de la aseguradora.” Concluyó que si bien es un esfuerzo importante el realizado tanto por el Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, esto es insuficiente para medir cuales son las entidades que vulneran los derechos de los usuarios, p