CC - A2808-2023

A2808-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-2808/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas relativas a la devolución de aportes parafiscales del sistema de seguridad social en salud y pensiones

(...) Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso, la competencia radica en la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (...)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

AUTO 2808 de 2023

Expediente: CJU-4450

Conflicto de jurisdicciones entre el JuzgadoQuince Administrativo de Cali, Valle del Caucay el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipalde la misma ciudad.

Magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas.Bogotá D. C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La administradora Colombiana de Pensiones – Colpensionespresentó demanda

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La administradora Colombiana de Pensiones – Colpensionespresentó demanda declarativa civil, acción in rem verso[1], en contra de la señora Irene BastidasMoran. Solicitó que i) se declare que la demandada es responsable civilpatrimonial y extracontractualmente de enriquecerse sin justa causa en la suma de$ 3.696.000 pesos, correspondientes a un doble pago, en virtud del procesoejecutivo 2013-603 en donde se efectuaron pagos por concepto de pensión de vejeze intereses de mora en el periodo comprendido entre el 01 de marzo y 30 de juliode 2014, desconociendo que mediante la Resolución 70764 del 3 de marzo de 2014en cumplimiento de un fallo judicial se había reconocido el beneficio; ii) se ordeneel reintegro de la cifra en mención; iii) se ordene la actualización de la liquidaciónde las sumas de dinero que se reconozcan en el proceso y; iv) ordenar el pago delos intereses corrientes. 2. El asunto se asignó al Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de Cali, Valle del Cauca. Autoridad que mediante auto del 29 de mayo de 2023[2] declaró sufalta de competencia argumentando que “el asunto corresponde a la jurisdiccióncontencioso administrativo en atención al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”. Enese sentido, ordenó la remisión del proceso a los juzgados administrativos (reparto)de Cali, Valle del Cauca.

3. El 13 de junio de 2023[3] el proceso se asignó al Juzgado QuinceAdministrativo de Cali, Valle del Cauca, autoridad que mediante providencia del

3. El 13 de junio de 2023[3] el proceso se asignó al Juzgado QuinceAdministrativo de Cali, Valle del Cauca, autoridad que mediante providencia del 30 de junio de 2023[4] declaró su falta de competencia y propuso conflictonegativo de jurisdicciones destacando que “por el hecho de que la demandante seauna entidad pública no necesariamente se sigue que la competencia corresponda alos juzgados administrativos, pues esta jurisdicción solo conoce de controversias ylitigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos alderecho administrativo, en los que estén involucrados autoridades públicas y a laactio in rem verso se acude excepcionalmente, para reclamar los valores norecibidos en caso de prestación de servicios en el margen de un contrato estatal(…) por tratarse de un asunto de naturaleza civil la competencia radica en lajurisdicción ordinaria civil”. En virtud de lo anterior, dispuso el envío del proceso a esta Corporación para dirimir el conflicto[5].

4. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 16 de agosto de 2023 y remitido al despacho el 18 del mismo mes y año[6].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

5. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la CorteConstitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entrejurisdicciones.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto dejurisdicciones, es necesario que se estructuren los presupuestos subjetivos, objetivoy normativo, definidos de manera reiterada por este tribunal. En el asunto de lareferencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

Presupuesto

Presupuesto subjetivo El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción Civil (Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de Cali, Valle del Cauca) y otra de la jurisdicción Contencioso Administrativo (Juzgado Quince Administrativo de Cali, Valle del Cauca). Presupuesto objetivo Existe una controversia respecto del conocimiento de la demanda instaurada por Colpensiones en contra de Irene Bastidas Moran.

Presupuesto normativo Las autoridades enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto. Por un lado, el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de Cali, Valle del Cauca indicó que la competencia radica en el juez administrativo en virtud del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.A su turno, el Juzgado Quince Administrativo de Cali, Valle del Cauca argumentó que “por el hecho de que la demandante sea una entidad pública no necesariamente se sigue que la competencia corresponda a los juzgados administrativos, pues esta jurisdicción solo conoce de controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucrados autoridades públicas y a la actio in rem verso se acude excepcionalmente, para reclamar los valores no recibidos en caso de prestación de servicios en el margen de un contrato estatal (…) por tratarse de un asunto de naturaleza civil la competencia radica en la jurisdicción ordinaria civil”.

La actio in rem verso

reclamar los valores no recibidos en caso de prestación de servicios en el margen de un contrato estatal (…) por tratarse de un asunto de naturaleza civil la competencia radica en la jurisdicción ordinaria civil”.

La actio in rem verso

7. En materia civil y comercial, la actio in rem verso es conocida como laacción o garantía judicial conducente para reclamar la compensación o restituciónque se deriva de la aplicación de la fuente de obligaciones, o sí se quiere, delprincipio del derecho conocido doctrinalmente como enriquecimiento sin causa oinjustificado. 8. El enriquecimiento sin causa se configura en todos aquellos eventos en losque se acrecienta el patrimonio de una persona, a expensas del detrimento delpatrimonio de otra, sin que medie para este desplazamiento patrimonial una causajurídica o justificación alguna. Así las cosas, la configuración del enriquecimientosin causa presupone la existencia de dos patrimonios diferentes, uno que se debeempobrecer y otro que se enriquece a costa de dicho empobrecimiento. 9. El fundamento jurídico de la prohibición de enriquecimiento injustificadose encuentra en el artículo 831 del Código de Comercio y en el artículo 8 de la ley153 de 1887, en virtud de la cual “cuando no hay ley exactamente aplicable al casocontrovertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y ensu defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho”. De otrolado, el artículo 95 de la Constitución establece “respetar los derechos ajenos y noabusar de los propios”, en virtud del cual se puede apoyar el principio deenriquecimiento sin justa causa.

10. De acuerdo con lo anotado, la Corte Suprema de Justicia[7] ha referido loselementos que configuran el enriquecimiento sin causa así: i) Que exista unenriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial,la cual puede ser positiva o negativa. Esto es, no sólo en el sentido de adición dealgo sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio; ii) que haya unempobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por elenriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de éste sehaya efectuado el enriquecimiento; iii) Para que el empobrecimiento sufrido por eldemandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto,se requiere que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sincausa jurídica; iv) para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, serequiere que el demandante a fin de recuperar el bien, carezca de cualquiera otraacción originada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o delas que brotan de los derechos absolutos y; v) La acción de in rem verso noprocede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.

La cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa

11. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) fija cuáles son los asuntoscuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo. Así, como cláusula general, señala que a esta jurisdicción se leasigna la competencia para tramitar “las controversias y litigios originados enactos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derechoadministrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o losparticulares cuando ejerzan función administrativa”. Por su parte, el parágrafo delcitado artículo precisa que se concibe por entidad pública, “todo órgano,organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; lassociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual osuperior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igualo superior al 50%”. Por último, el artículo 105 del CPACA establece cuatroexcepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,de suerte que se trata de materias cuyo conocimiento les compete a autoridadesjudiciales distintas. 12. En cuanto a la armonización de los preceptos previamente señalados,el Consejo de Estado ha considerado que la cláusula general de competencia sirvecomo parámetro para solucionar los vacíos normativos frente al conocimiento deun asunto por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de lajurisdicción ordinaria, precisando que, en el supuesto de que la controversia noencuadre dentro de dicha

cláusula, deberá acudirse a esta última. Al respecto, se hadicho que: “Finalmente, y esta se entiende como la posición vigente, se construyóuna tesis que encuentra fundamento en una solución de derecho positivo: si elproblema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones en que la ley nosea clara sobre el conocimiento de la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo o la jurisdicción Ordinaria, deben solucionarse de la mano de lanorma contentiva de la cláusula general de competencias de la primera, ya queesta existe, entre otras, para cubrir este tipo de lagunas interpretativas. En virtudde esto, de la aplicación de la cláusula general de competencias de la Jurisdicciónde lo Contencioso Administrativo, puede resultar que la controversia sea de suconocimiento y, en caso contrario, se deberá acudir a la Jurisdicción Ordinariaque es la regla general de conocimiento en los distintos órdenes jurisdiccionales

que existen en Colombia”[8]. 13. En tal sentido, ante la ausencia de determinación expresa de la jurisdicciónque debe conocer el asunto, debe aplicarse la cláusula general de competencia de lajurisdicción contencioso-administrativa en los términos del artículo 104 delCPACA. Conforme a lo expuesto, esa jurisdicción conoce de las controversias ylitigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que: i)estén sujetos al derecho administrativo; y, ii) en los que se encuentren involucradaslas entidades públicas. 14. Regla de decisión: Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte deuna entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y,se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso, lacompetencia radica en la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de lacláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Caso concreto 15. La Sala Plena considera que el conocimiento del proceso de la referenciacorresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa de conformidad con elartículo 104 del CPACA. Lo anterior, con base en los siguientes fundamentos: 16. El objeto de la demanda no tiene regulación expresa sobre la jurisdicción quedebe conocer el asunto. En este punto, la Sala advierte que no calificarájudicialmente la acción presentada por Colpensiones por tratarse de un asunto que

debe resolver el juez del caso[9]. Esta labor le corresponde, entonces a la autoridadjurisdiccional que asumirá su conocimiento. Lo anterior, con base en la garantía delos principios de acceso a la administración de justicia, juez natural, independencia y autonomía judicial[10]. 17. Sin embargo, la Corte advierte que es relevante tener en cuenta el instrumentoprocesal que la entidad demandante escogió para resolver su controversia, de ahíque al resolver el conflicto de jurisdicción o competencias el juez no debemodificar el alcance ni cambiar la literalidad con la que el demandante acude a lajusticia para someter una controversia a resolución judicial. Por tal razón, la Salatomará como referente objetivo para dirimir este conflicto, la acción in remverso planteada en la demanda. Esta Corporación insiste en que esta aproximaciónno implica, de ninguna manera, la calificación judicial de la demanda en términosde adecuación bien sea como acción autónoma o como un medio de controlespecífico ejercido ante la jurisdicción contencioso-administrativa, con los efectossustanciales y procedimentales que tal actuación generaría para la parte interesada.En todo caso, esta situación debe ser analizada por el juez natural en el marco desus competencias constitucionales y legales y, de los principios de acceso a la administración de justicia, autonomía e independencia judicial[11]. 18. En el caso que se analiza debe tenerse en cuenta que i) se trata de una demandaincoada por una entidad pública – Colpensiones-; ii) el asunto está sujeto alderecho administrativo, pues se pretende la devolución de unos dineros

parafiscales[12], dado que los mismos son de carácter pensional administrados porla demandante y, iii) los dineros cancelados a la señora Bastidas Moran derivan delcumplimiento de una orden judicial, lo que ameritó la expedición de la Resolución70764 del 3 de marzo de 2014, acto administrativo que puede controvertirsemediante las disposiciones normativas previstas en el CPACA. Lo anterior, encajacon lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el JuzgadoQuince Administrativo de Cali, Valle del Cauca y el Juzgado Treinta y Cuatro CivilMunicipal de la misma ciudad y DECLARAR que corresponde al Juzgado QuinceAdministrativo de Cali, Valle del Cauca el conocimiento del proceso promovidopor Colpensiones en contra de Irene Bastidas Moran.

SegundoREMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación, elexpediente CJU-4450 al Juzgado Quince Administrativo de Cali, Valle del Caucapara lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al JuzgadoTreinta y Cuatro Civil Municipal de la misma ciudad y a los sujetos procesales einteresados.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.DIANA FAJARDO RIVERA Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

MagistradoPAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA AL AUTO 2808/23Referencia: expediente CJU 4450

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quince Administrativo de Cali, Valle del Cauca y el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de la misma ciudad.

Magistrado ponente: José Fernando Reyes Cuartas

1. Con el acostumbrado respeto por las providencias adoptadas por esta Corporación, a continuación, presento las razones que me condujeron a aclarar el voto en el Auto 2808 de 2023.

2. En esta providencia se estudió un conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quince Administrativo de Cali, Valle del Cauca, y el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de la misma ciudad, en virtud de una demanda declarativa civil, actio in rem verso, presentada por Colpensiones en

contra de la señora Irene Bastidas Moran. Colpensiones pretendió que se declarara que la accionada es responsable civil patrimonial y extracontractualmente de enriquecerse sin justa causa en la suma de $ 3.696.000 pesos, correspondientes a un doble pago derivado del proceso ejecutivo 2013-603, pese a que esta suma ya se la había cancelado a través de un acto administrativo previo.

3. Una vez revisado el caso, la Sala Plena remitió este asunto al Juzgado Quince Administrativo de Cali, Valle del Cauca, con base en los siguientes argumentos: (i) se trata de una demanda incoada por una entidad públicaColpensiones-; (ii) el asunto está sujeto al derecho administrativo, pues se pretende la devolución de unos dineros parafiscales, dado que los mismos son de carácter pensional administrados por la demandante y, (iii) los dineros cancelados a la señora Bastidas Moran derivan del cumplimiento de una orden judicial, lo que ameritó la expedición de la Resolución 70764 del 3 de marzo de 2014, acto administrativo que puede controvertirse mediante las disposiciones normativas previstas en el CPACA.

4. Apoyé la decisión mayoritaria en tanto, en mi criterio y con base en los elementos expuestos en los antecedentes, la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la idónea para resolver el asunto de fondo. Con todo, decidí aclarar el voto en atención a que no comparto parte del análisis realizado en la parte considerativa en torno a la definición y alcances de la actio in rem verso.5. En efecto, aunque coincido con el hecho de que, al adoptar decisiones en el

marco de conflictos entre jurisdicciones, la Corte no debe recalificar o renombrar la acción o demanda interpuesta por los accionantes, no comparto que, con base en este argumento, se desnaturalicen los medios de acción ya definidos por las respectivas jurisdicciones. En otras palabras, de la premisa de que la Corte no debe modificar el nombre de las acciones interpuestas, no puede seguirse que, de manera irrestricta la Corte replique las imprecisiones de los accionantes, pues ello conllevaría a una confusión en la jurisprudencia.

6. Además, el tratamiento confuso dado a la actio in rem verso en el Auto 2808 de 2023 puede conllevar a que se malinterprete el entendimiento de la Corte sobre esta acción. En esta oportunidad, tanto en la regla de decisión como en la parte considerativa del Auto respecto del cual suscribo este voto particular se hace referencia a la actio in rem verso como si fuese una acción que permitiese el recobro de pagos dobles o pagos en exceso, cuando –como lo señaló el juez Administrativo de instancia al que le correspondió el conflicto– esta acción solo procede frente a demandas en las que se reclama un “hecho cumplido” derivado de la prestación de servicios al Estado, sin que previamente se haya suscrito un contrato estatal.

7. Esto ha sido reiterado en múltiples providencias del Consejo de Estado, en las que se ha advertido, de manera expresa, que “la actio in rem verso (…) tiene un carácter autónomo e independiente, atendiendo el hecho de que en ausencia de un contrato debidamente perfeccionado no es posible acceder a la Administración de

Justicia mediante la acción de controversias contractuales, pero que también resultaría improcedente incoar la acción de reparación directa por considerar que ésta última es de carácter estrictamente indemnizatorio, lo que pugnaría con la finalidad compensatoria de la pretensión derivada del enriquecimiento sin justa causa.[13]” Así las cosas, esta acción se ha usado frente a “eventos de ejecución material de un trabajo o servicio sin contrato escrito”[14] y con el fin de que declarar la ocurrencia de otra figura propia del derecho administrativo contractual, conocida como “hecho cumplido”.

8. En consecuencia, reitero que, a diferencia de lo expuesto, en el caso objeto de análisis en el Auto 2808 de 2023 no se está frente a ninguna relación contractual o frente a la presunta prestación de un servicio a favor de Colpensiones. Por el contrario, la razón que motivó el proceso interpuesto por Colpensiones reside en un pago doble que esta entidad realizó a un particular. Por consiguiente, en mi criterio no sería apropiado encajar esta hipótesis dentro de la actio in rem verso; lo cual, insisto, en todo caso no modifica el hecho que, en mi criterio y en línea conla posición mayoritaria, la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es quien debe conocer de esta demanda.

9. En los anteriores términos, manifiesto las razones por las que aclaro el voto frente al Auto 2808 de 2023.

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada[1] Expediente digital, 8_760013333015202300174008radicacionoae20230614080814.pdf. [2] Expediente digital, 5_760013333015202300174005radicacionoae20230614080813.pdf . [3] Expediente digital, 2_760013333015202300174002radicacionoae20230614080812.pdf. [4] Expediente digital, 11_11_760013333015202300174001autoremitepor20230705145515.pdf. [5] Expediente digital, 02CJU-4450 Correo Remisorio.pdf. [6] Expediente digital 03CJU-4450 Constancia de Reparto.pdf. [7] Corte Suprema de Juscia, Sala de Casación Civil del 19 de diciembre de 2012. Exp. 1999-00280-01. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administravo, Sección Tercera, sentencia del 19 de junio de 2019, expediente 398000. [9] Sobre la acción in rem verso ver: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administravo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 14de sepembre de 2016, Rad. 15001-23-31-000-2001-01218-01(45448).

[10] Un análisis similar efectuó la Corte Constucional en el Auto 283 de 2021. [11] Ibidem. [12] Sentencia C-378 de 1998. "Los aportes que administra el Instuto, así como sus rendimientos, en razón a su naturaleza parafiscal no puedenreputarse de propiedad ni del ente administrador ni del Estado. Corolario de lo anterior, es que la definición según la cual, en el régimen solidario conprestación definida "Los aportes de los afiliados y sus rendimientos, constuyen un fondo común de naturaleza pública" no puede entenderse en elsendo que lo hace el actor. Pues esa caracterísca, por la naturaleza misma de los aportes que lo integran, en ningún momento, puede implicar quela Nación pueda apropiarse de estos recursos ni mucho menos, que puedan recibir el tratamiento que se da a los ingresos ordinarios del Estado. LaCorte enende que la definición que el inciso acusado hace del fondo común en el régimen de prestación media con prestación definida como denaturaleza pública, es para denotar su contraposición con el régimen de ahorro individual, donde cada afiliado posee su cuenta de ahorro individual ycomo tal, su aporte no es ulizado para garanzar las pensiones de otros afiliados. A diferencia de lo que sucede con el régimen de prima media conprestación definida, en el cual, los aportes entran a formar parte de un fondo común que pertenece a todos los afiliados". Ver también Arculo 32Ley 100 de 1993.

[13] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado No. 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897).Fecha: 19 de noviembre de 2012. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [14] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado No. 4 7001-23-31-000-2000-10277-01(37492).M.P. Martha Nubia Velásquez Rico.