CC - A297A-2020

Auto 297A/20 SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Competencia de la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Son medios idóneos y eficaces para exigir el cumplimiento de las sentencias de tutela

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE

DESACATO-Diferencias (i) el cumplimiento es obligatorio en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; (ii) la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; (iii) el cumplimiento es de oficio -aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público-, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada; y (iv) el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento, puesto que son dos mecanismos procesales distintos, ya que puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato. CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Competencia de juez de primera instancia y por excepción de la Corte Constitucional FALLO DE TUTELA-Diferencia entre órdenes simples y complejas ORDENES COMPLEJAS Y ORDENES ESTRUCTURALESCaracterísticas SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTADActuaciones adelantadas con ocasión de la solicitud de cumplimiento de la sentencia T-282/14 SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTADVerificación del grado de cumplimiento a las órdenes dictadas en la sentencia T-282/14 SEGUIMIENTO AL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Improcedencia de continuar el trámite de verificación de la Sentencia T-282 de 2014

Referencia: improcedencia de continuar con el trámite de verificación del cumplimiento de la Sentencia T-282 de 2014

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veinte (2020) La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, el magistrado Alejandro Linares Cantillo y la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside,1 en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el siguiente: AUTO

I. Antecedentes y actuaciones adelantadas por la Corte Constitucional

1. En la sentencia T-282 de 20142 la Sala Novena de Revisión,3 concedió el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida digna, al acceso al agua potable y a la salud, de los internos recluidos en el Establecimiento

Penitenciario y Carcelario de Mediana y Alta Seguridad de Valledupar “La Tramacua”.4 En esa oportunidad, esta Corporación revocó los fallos proferidos por 1 La magistrada Diana Fajardo Rivera reemplazó al magistrado Luis Ernesto Vargas Silva quien fue ponente de la Sentencia T-282 del 14 de mayo de 2014 y del Auto-191 de 2 de mayo de 2016. 2 Sentencia T-282 del 14 de mayo de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 3 Conformada por la magistrada María Victoria Calle Correa y los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Luis Ernesto Vargas Silva. 4 Asunto correspondiente al expediente T-3.415.624, en el que los ciudadanos José Luis Quintero Macías y otros instauraron una acción de tutela contra el Ministerio del Interior y de Justicia (hoy Ministerio de Justicia y del Derecho) y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC. Los accionantes, privados de la libertad en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar –EPAMSCAS Valledupar–, interpusieron acción de tutela ante el Tribunal Administrativo del Cesar con el objetivo de proteger sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a no recibir torturas ni tratos crueles, inhumanos o degradantes, a un ambiente sano, a la familia, a la protesta, y a los demás derechos fundamentales de la población privada de la libertad. De manera general, los accionantes describieron las condiciones de reclusión en el establecimiento mencionado e hicieron énfasis, particularmente, en que el acceso a agua potable era insuficiente e intermitente, lo

que afectaba sus actividades de higiene e hidratación, condiciones recrudecidas por la temperatura del municipio en el que se ubica ese establecimiento pues, a pesar de las altas temperaturas, no se permite el uso de ventiladores. También se refirieron a la falencia en los servicios médicos ofrecidos en el penal, y al régimen represivo implementado en comparación con los demás centros de reclusión del país, esto porque, según informaron, muchos reclusos permanecen encerrados individualmente por largo tiempo en la Unidad de Tratamiento Especial, en sus propias celdas o en otros lugares similares, sin ver luz natural o socializar con sus compañeros. Igualmente, denunciaron el uso de gases lacrimógenos en sus celdas a altas horas de la noche y castigos consistentes en el Tribunal Administrativo del Cesar en primera instancia y, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta, en segunda instancia.5 En su lugar, ordenó al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (en adelante INPEC), entre otras cosas, suspender la entrada de nuevos internos al establecimiento penitenciario, hasta que se dispusiera todo lo necesario para asegurar el suministro y acceso al agua potable de los accionantes y de todos los internos.6

2. Mediante Auto-191 de 20167 la Sala Novena de Revisión asumió la competencia excepcional para vigilar el cumplimiento de las órdenes impartidas en la Sentencia T-282 de 2014, luego de advertir la constante vulneración de los derechos de los internos recluidos en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana y Alta Seguridad de Valledupar “La Tramacua” por parte de las autoridades

administrativas correspondientes.8 En consecuencia, declaró el incumplimiento parcial por parte del INPEC y de la Dirección del Establecimiento Carcelario de Mediana y Alta Seguridad de Valledupar de las órdenes impartidas en la Sentencia T-282 de 2014 y solicitó, entre otros, sendos informes a la Defensoría del Pueblo y a la Secretaría de Salud de la Gobernación del Cesar. También ordenó a las entidades correspondientes, (i) establecer cronogramas donde se detallen las acciones encaminadas a hacer efectivo el plan de choque, las gestiones y el plan de agresiones físicas y fuertes golpizas. 5 El Tribunal Administrativo del Cesar negó la solicitud de amparo, después de practicar una inspección judicial en el establecimiento de reclusión y considerar que no se habían demostrado los hechos relatados por los demandantes. En segunda instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidió confirmar en su integridad la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cesar. 6 Entre otras, ordenó al INPEC llevar a cabo las acciones necesarias para garantizar el suministro y acceso a agua potable, remplazar los recipientes que usan los reclusos para el almacenamiento del líquido, construir un plan de choque orientado a mejorar el sistema hidráulico del penal, garantizar una adecuada distribución y entrega del agua potable a todos los internos, crear un protocolo para el manejo de las huelgas de hambre, brindar apoyo jurídico a los reclusos para revisar, principalmente, los casos de malos tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes, y mejorar la atención en salud de la población privada de

la libertad en el establecimiento. 7Auto-191 de 2 de mayo de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Decisión mediante la cual la Corte declaró un incumplimiento parcial de las órdenes de la Sentencia T-282 de 2014, en tanto constató la continuidad en la vulneración de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad del EPAMSCAS Valledupar, evidenciada en el maltrato por parte de la guardia, la insuficiencia en el acceso al agua potable, la limitación en los servicios de salud, y la persistencia del hacinamiento carcelario. A su vez, decidió “asumir su competencia excepcional para vigilar el cumplimiento de las órdenes impartidas” en esa decisión judicial. Lo anterior, luego de considerar que el Tribunal Administrativo del Cesar, autoridad de primera instancia encargada de vigilar el cumplimiento del fallo, “no adoptó medidas concretas para asegurar el cumplimiento efectivo de la decisión”. 8 El 16 de febrero de 2016, los señores Juan Carlos Palomeque, Javier Pico Rivero y José Marbel Zamora Pérez, recluidos en el EPAMSCAS Valledupar, elevaron ante la Corte Constitucional una solicitud de cumplimiento de lo ordenado en la Sentencia T-282 de 2014. Mediante autos del 22 de febrero y 4 de abril de 2016, el Magistrado sustanciador requirió al Tribunal Administrativo del Cesar, a la Defensoría del Pueblo, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al INPEC, a la USPEC, a la Dirección del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana y Alta Seguridad de Valledupar y a la Empresa de Servicios Públicos de Valledupar EMDUPAR S.A.-E.S.P., para que

informaran sobre el cumplimiento de las órdenes emitidas por la Corte Constitucional en aquella providencia. En respuesta a lo anterior, las autoridades públicas mencionadas remitieron sus respuestas a la Corte Constitucional, en las que se advirtió el cumplimiento de algunas medidas y las falencias por el incumplimiento de otras. trabajo a corto y mediano plazo, tendientes a la realización de las obras correspondientes al nuevo diseño hidráulico en todo el establecimiento carcelario; (ii) diseñar alternativas para mitigar el problema de agua; (iii) establecer un procedimiento expedito para la investigación de las conductas de la guardia del plantel, que puedan ser catalogadas como tortura o penas y tratos crueles inhumanos y degradantes; y (iv) establecer un protocolo a seguir en los casos en los que se lleven a cabo huelgas de hambre, específico para la Cárcel de Valledupar.

3. Posteriormente esta Corporación adelantó las actuaciones que se relacionan a

continuación: FECHA ASUNTO 25 de mayo de El magistrado Luis Ernesto Vargas Silva dio respuesta al 2016 recluso Juan Carlos Palomeque, en atención al escrito presentado el 26 de abril del mismo año, mediante el cual solicitó “se le ‘coadyuve’ en su solicitud de traslado a otra penitenciaría, con ocasión de los hechos que enmarcaron el cambio de lugar de reclusión de la Cárcel de Valledupar a la Penitenciaría de Alta Seguridad de Combita”, informando que no se encuentra entre las competencias legales de esta Corporación, coadyuvar las solicitudes de traslado de reclusos a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y CarcelarioINPEC, pues esto corresponde, en su autonomía y de acuerdo al ordenamiento, a dicho ente gubernamental. No obstante, afirmó que en razón a que el solicitante se encontraba recluido en la Cárcel de Valledupar e hizo parte de los accionantes en la Sentencia T-282 de 2014, de la cual la Sala Novena de Revisión mediante Auto Nº 191 de mayo 02 de 2016 asumió su competencia excepcional para hacer el seguimiento a su cumplimiento, informó que, en dicha providencia, “en razón a las circunstancias en las cuales se dio su traslado, la Sala dispuso… SOLICITAR a la Procuraduría General de la Nación adelantar si es del caso, las investigaciones que estime pertinentes con ocasión del traslado de los reclusos Juan Carlos Palomeque García y José Marbel Zamora Pérez.” 18 de julio de El magistrado Luis Ernesto Vargas Silva remitió a la 2016 Dirección del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana y Alta Seguridad de Valledupar, copia de diferentes escritos presentados por reclusos para que diera trámite a las denuncias expuestas por tratos crueles, inhumanos y degradantes de los cuales han sido víctimas por parte del personal de guardia del centro penitenciario. 26 de julio de La Sala Novena de Revisión ordenó remitir a la Dirección del 2016 Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana y Alta Seguridad de Valledupar, copia de un escrito allegado por los reclusos, para que se diera trámite a las denuncias expuestas

por la supuesta retención de la documentación en el área jurídica y se evaluara la prioridad en la prestación del servicio de salud del interno Wilfrido Rafael de la Cruz Zambrano (T.D. 5808). Asimismo, remitió copia de tal comunicación a la Defensoría del Pueblo Regional Valledupar, para lo de su competencia. 27 de octubre de El magistrado Luis Ernesto Vargas Silva solicitó a la 2016 Dirección del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana y Alta Seguridad de Valledupar, realizar informe sobre las condiciones en las que se encontraban los internos de la correspondiente institución penitenciaria y carcelaria en ese momento. 18 de enero de La magistrada María Victoria Calle Correa, dio respuesta a la 2017 consulta efectuada por la Coordinación de Procuradores Judiciales Penales y Apoyo a Víctimas del Conflicto Armado de Valledupar, el Procurador 401 Judicial I Penal, el Director General del Inpec y la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho, relacionada con que “se estudie la viabilidad de permitir el ingreso de la población privada de la libertad, al Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar, en 308 cupos disponibles, sin afectar la regla de equilibrio ordenada por la Corte Constitucional, teniendo en cuenta que el hacinamiento en otros establecimientos carcelarios especialmente en la Cárcel judicial, en la permanente de la policía y en la URI, inclusive en los comandos de policía de otros municipios del Cesar van en contra de los derechos fundamentales de los internos.” En

dicha contestación se señaló que el cumplimiento de las providencias judiciales es un deber de las autoridades, el cual es menester acatar acorde con sus facultades y competencias constitucionales, legales y reglamentarias. Así, en cada caso concreto le corresponde a la autoridad obligada con una decisión judicial, valorar la manera más adecuada de hacerla efectiva. En relación con la Sentencia T-388 de 2013, adujo que en tal providencia, se determinó tutelar los derechos a la dignidad humana, al agua, a la integridad personal, a la salud y a un ambiente sano de 71 accionantes y de las demás personas recluidas en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar, comúnmente conocido como “‘La Tramacua’, sentido en el que se impartieron órdenes específicas, además de las otras disposiciones con carácter general, entre las cuales se destaca “ordenar a la Dirección de la Cárcel La Tramacua que no supere la capacidad máxima de cupos dispuestos. Para tal efecto, no se podrá trasladar personas de otros centros de reclusión, por ejemplo, si la capacidad máxima ya fue alcanzada” y ordenó aplicar la regla de equilibrio para impedir que el establecimiento carcelario supere su capacidad permitida. Por lo tanto, consideró que le correspondía a la Dirección de la Cárcel “La Tramacua” garantizar que los problemas generales de hacimiento no afecten al establecimiento penitenciario y carcelario, lo cual supone evitar que se supere la capacidad máxima de cupos disponibles. En ese orden, señaló que una vez logrado lo anterior, cualquier decisión

sobre traslado interno de personas privadas de la libertad será competencia exclusiva de las autoridades penitenciarias y carcelarias respectivas. 23 de febrero de El magistrado Luis Ernesto Vargas Silva con fundamento en 2017 peticiones presentadas por los internos, solicitó, a la Procuraduría General de la Nación, informar las actuaciones desplegadas con el fin de dar cumplimiento a la solicitud realizada por la Corte respecto las investigaciones adelantadas con ocasión del traslado de los reclusos Juan Carlos Palomeque García y José Marbel Zamora Pérez. 23 de febrero de La Sala Novena de Revisión solicitó a la Defensoría del 2017 Pueblo del Cesar, (i) disponer lo necesario para realizar una visita al Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Valledupar, informando detalladamente a la Corte, sobre las actuales condiciones del suministro de agua a la población reclusa, el estado de las placas que soportan los tanques de almacenamiento de agua en la torre Nº 8, como la infraestructura de las celdas de la torre Nº 3 y 9, información soportada con registro fotográfico; (ii) verificar la atención médica respecto a las enfermedades de las personas recluidas 9 en el centro penitenciario; y (iii) entregar el informe trimestral referente al estado actual de las obras y verificar si hay internos de mediana seguridad que se encuentran ubicados en 9 Los internos Benito Torrejano Cogollo, Jailer Enrique Romero Solano, Wilfredo de la Cruz Zambrano, Toni Pabuena Royero, Uriel Bayona Bayona, Luis José Suárez Meneses, José Jiménez Hoyos, Juan Carlos Cantillo,

Jaiber lván Sepúlveda, Wilmar Andrés Ortega, Darwin Enas Lora, Yair Macías Palencia, Jhonatan Trujillo, Luis Alberto Londoño Osorio, David Prado Quintero, Joaquín Arsuaga Pimienta, Manuel Martín Gutiérrez, Yeison Londoño Durán, Roberto Mosquera Acosta, Jhon Arboleda Rojas, Efraín Zambrano, Carlos Amaya Rodríguez y Anuar Goes Martínez. pabellones destinados a aquellos clasificados en alta seguridad. En la misma providencia se solicitó a la Dirección del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana y Alta Seguridad de Valledupar, informar si “el Dragoneante Gómez Betancourt” presenta denuncias reiteradas por violación de Derechos Humanos de la población reclusa y el estado de las investigaciones que se han adelantado al respecto. Asimismo, informar si algunos de los internos se encuentran clasificados 10 en mediana seguridad y si la torre a la cual estan asignados corresponde a dicho nivel de seguridad.

4. Mediante Auto del 13 de marzo de 2019, la Magistrada sustanciadora en atención a que en la Sentencia T282 de 2014 y posteriormente en el Auto 191 de 2016, se adoptaron decisiones que atañen directamente al Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar “La Tramacua”, centro de reclusión que se encuentra específicamente incluido en la estrategia actual de seguimiento de las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015 que declararon y reiteraron el estado de cosas inconstitucional. Remitió a la Sala Especial de

Seguimiento en materia penitenciaria y carcelaria, los documentos e informes que se relacionan en el cuadro anexo, para que, su conocimiento se subsuma en las medidas pertinentes que operen en función de la superación del estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria.

5. En Auto 337 de 201911, la Sala Especial de Seguimiento precisó que su competencia no se extiende a la verificación del cumplimiento de las órdenes particulares y concretas proferidas en las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, declarativas del estado de cosas inconstitucional, y tampoco a la valoración del cumplimiento de otras providencias de esta Corporación en materia penitenciaria y carcelaria. Lo cual obedece a que la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional presupone una situación masiva y generalizada de desconocimiento de derechos que trasciende los casos concretos, involucra las competencias de autoridades de distintos órdenes y exige la adopción de medidas de distinta naturaleza. Por tal razón, sostuvo que el seguimiento que lleva a cabo la Sala Especial no sustituye las funciones asignadas por el ordenamiento jurídico a los jueces de tutela. En particular, la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional no altera la competencia que tienen los jueces constitucionales para constatar el cumplimiento de sus fallos y para adoptar las medidas necesarias que busquen remediar la situación de vulneración de derechos fundamentales en los casos bajo su conocimiento. Ello, aplica incluso, cuando se trata de sentencias de revisión de la Corte Constitucional, tanto en los casos en los cuales la competencia permanece en el juez de primera instancia, como en

10 Roni Harman, Luis Gabriel Alvarado, Tedi Bossio Martínez, José Luis Martínez Mena y Walberto Polo Romero. 11Auto-337 de 25 de junio de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. aquellos en los que esta Corporación decide conservar o reasumir tal competencia de manera excepcional.

6. En consecuencia, la Sala Especial de Seguimiento determinó que, en tanto a través del Auto 191 de 2016, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte asumió la competencia excepcional para verificar el cumplimiento de las órdenes proferidas por la Sentencia T-282 de 2014, es preciso que esa misma Sala decida sobre su competencia para continuar con la labor de verificación del cumplimiento de ese fallo o si, por el contrario, devuelve tal competencia al juez de primera instancia, en este caso, el Tribunal Administrativo del Cesar.

II. Pronunciamientos de la Corte Constitucional frente a la crisis penitenciaria y carcelaria que afronta nuestro país

7. Mediante Sentencia T-153 de 1998, la Corte Constitucional declaró por primera vez el estado de cosas inconstitucional (en adelante ECI) ante la crisis penitenciaria que ya para entonces estaba ligada a los elevados índices de hacinamiento. Los esfuerzos de superación del ECI se concentraron en la construcción de nuevos cupos y establecimientos penitenciarios.12

8. Aunque la situación había sido parcialmente superada, debido al nuevo aumento de la violación masiva y generalizada de los derechos de las personas privadas de la libertad, esta Corte, a través de Sentencia T-388 de 2013, declaró un nuevo ECI en

materia penitenciaria y carcelaria.13 En esa ocasión se revisaron nueve expedientes de acción de tutela, referentes a las violaciones de los derechos a la dignidad humana, a la vida en condiciones dignas, a la integridad personal, a la salud y a la reintegración social de personas privadas de la libertad en seis (6) centros de reclusión del país,14 los cuales correspondían a los Centros Penitenciarios y Carcelarios de Cúcuta, la Modelo de Bogotá, Bellavista de Medellín, la Tramacúa de Valledupar, San Isidro de Popayán y Barrancabermeja.

9. Posteriormente, mediante Sentencia T-762 de 201515 se efectuó un recuento de lo establecido en la providencia T-153 de 199816 y se reiteró la decisión T-388 de 2013, donde se recapitularon los factores y elementos que deben concurrir para que el estado de cosas inconstitucional pueda ser declarado a través de una sentencia.17 12 En esa oportunidad esta Corporación señaló: “Los reclusos deben ser alojados en condiciones dignas. Como se sabe, la capacidad actual de los centros carcelarios no lo permite. Por lo tanto, es imperiosa la construcción de nuevos establecimientos. Al mismo tiempo, los penales existentes deben ser refaccionados, para que puedan cumplir con los requisitos mínimos para ofrecer una vida digna a los reclusos.” Sentencia T-153 de 1998. M.P. Eduardo

Cifuentes Muñoz, Fundamento jurídico 56. 13 Sentencia T-388 de 28 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa. 14 Cárceles de Cúcuta, La Tramacua de Valledupar, la Modelo de Bogotá, Bellavista de Medellín, San Isidro de

Popayán, y la de Barrancabermeja 15Sentencia T-762 de 16 de diciembre de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 16 En aquella oportunidad la Corte Constitucional abordó el análisis de dos acciones de tutela distintas, que denunciaban situaciones violatorias de los derechos humanos en las Cárceles de Bellavista en Medellín y Nacional Modelo de Bogotá. Para garantizar el cumplimiento de lo ordenado, la Corte estableció estrategias de seguimiento con participación de los órganos de control y del Gobierno nacional.18

10. Con el propósito de hacer más efectiva la valoración y la intervención de la Corte Constitucional en la superación del referido ECI, en sesión del catorce (14) de junio de 2017, la Sala Plena designó una Sala Especial para asumir el conocimiento del asunto, unificar los seguimientos diseñados y dar solución a la problemática carcelaria que se afronta actualmente.

11. El 10 de agosto de 2017, la Sala Especial de Seguimiento solicitó a todas las entidades involucradas, información sobre el proceso de seguimiento ligado a las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015 que declararon y reiteraron el ECI. En él, enfatizó que el propósito era la identificación de los avances, rezagos y retos de la estrategia aplicada.

12. Finalmente, en Auto 121 del 22 de febrero de 2018,19 se efectuó el análisis y reorientación de la estrategia de seguimiento al estado de cosas inconstitucional

(ECI) en materia penitenciaria y carcelaria, ello para aumentar los niveles de

contraste de información y para concretar los roles, tanto del Gobierno nacional y de los entes de control, como de la Corte Constitucional. En ese orden, se distinguió entre el cumplimiento a las órdenes de la Sentencia y el seguimiento a la estrategia diseñada para superarlo: (i) recordó la naturaleza del ECI y los tipos de seguimiento que la Corte Constitucional ha desplegado en otros casos, para precisar que el seguimiento a la situación en materia carcelaria se hará bajo la modalidad de la búsqueda de mínimos constitucionalmente asegurables para la población. (ii) Definió tales mínimos en materia de: resocialización, infraestructura, salud, alimentación, servicios públicos domiciliarios y derecho de petición, a partir de: a) su contenido normativo y jurisprudencial, b) los deberes del Estado con relación a cada aspecto en particular y c) las limitaciones que ha tenido la estrategia de seguimiento respecto a cada tema. (iii) Se refirió a las limitaciones del seguimiento al ECI en materia penitenciaria y carcelaria que se derivan de los reportes radicados hasta el momento en esta Corporación, y de las respuestas al Auto de petición de información del 10 de agosto de 2017, esto con el propósito de identificar los retos del seguimiento. 17 La Sentencia T-388 de 2013, fundamento (4.1.5.), dice al respecto: “(…) la Corte identificó los principales seis (6) ‘factores’ que han sido valorados para establecer que una determinada situación fáctica constituye un estado de cosas inconstitucional, así: […] (i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; || (ii) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de

sus obligaciones para garantizar los derechos; || (iii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; || (iv) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos. || (v) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; || (vi) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial.” 18 Sentencia T-762 de 2015 “delegó el seguimiento del ECI a un Grupo Líder, conformado por la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de la Presidencia de la República (hoy Departamento Administrativo de la Presidencia –DAPRE–).” 19 Seguimiento unificado a las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015.

13. El 25 de octubre de 2018, la Corte Constitucional llevó a cabo una audiencia pública sobre el ECI y la crisis del Sistema Penitenciario y Carcelario, que constituyó un aporte relevante en la etapa de seguimiento a la superación del ECI, y donde se propició un espacio de diálogo entre diferentes actores de la política criminal con relación a logros, estancamientos o retrocesos en la efectiva protección de las personas privadas de la libertad. Tal audiencia se llevó a cabo

alrededor de cuatro ejes temáticos: (i) estado actual de la vida en reclusión en Colombia; (ii) medidas contingentes o de choque para la garantía de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad; (iii) estado de los cuatro bastiones del seguimiento; y (iv) coherencia en la política criminal.

III. El trámite de cumplimiento de los fallos de tutela y el incidente de desacato

14. De acuerdo con los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991,20 ante el incumplimiento de una decisión proferida en un fallo de tutela, el beneficiario puede acudir ante las autoridades judiciales competentes en aras de asegurar su debida observancia. Para tal efecto, el régimen procesal del juicio de amparo consagra el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato. Se trata de un conjunto de instrumentos que pueden operar de forma simultánea o sucesiva, los cuales tienen fundamento en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los fallos que satisfacen el goce pleno de los derechos fundamentales (Art. 2 de la CP), como expresión del derecho de acceso a la administración de justicia o derecho a la tutela judicial efectiva (Art. 229 de la CP), el cual comprende -como mínimo- (i) el acceso efectivo al sistema judicial, (ii) el desarrollo de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales en un plazo razonable, y (iii) la ejecución material del fallo.21

15. El trámite de cumplimiento es obligatorio y debe ser iniciado de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público. Su propósito es

(i) analizar objetivamente si la orden de amparo se ha cumplido -lo cual no implica la determinación de la responsabilidad subjetiva del obligadoy, en caso de que no sea