CC - A373-2016

Auto 373/16 PAUTAS Y CRITERIOS PARA EL LEVANTAMIENTO DEL ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Seguimiento a los autos 008/09, 385/10 y 219/11 DESPLAZAMIENTO INTERNO-Seguimiento de las medidas adoptadas para superar el estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025/04 DESPLAZAMIENTO FORZADO-Estado de cosas inconstitucional declarado en sentencia T-025/04 El ECI declarado en la sentencia T-025 de 2004 respondió a la vulneración de un número elevado de derechos constitucionales, tanto de los actores que interpusieron las acciones que la Corte resolvió en esa ocasión, como de la población desplazada por la violencia en general. Lo anterior, como expresión de dos situaciones que, de acuerdo con esta Corporación, se conjuraron simultáneamente: “las condiciones de vulnerabilidad extrema en las cuales se encuentra la población desplazada así como la omisión reiterada de brindarle una protección oportuna y efectiva por parte de las distintas autoridades encargadas de su atención”. DERECHOS DE LOS DESPLAZADOS-Acciones que las entidades responsables a nivel nacional como territorial deben adoptar para superar el estado de cosas inconstitucional AUTO DE SALA DE REVISION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Seguimiento de medidas adoptadas para superar el estado de cosas inconstitucional respecto de las falencias de los sistemas de registro y caracterización de la población desplazada AUTO DE SALA DE REVISION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Seguimiento de medidas adoptadas para superar

el estado de cosas inconstitucional en materia de ayuda humanitaria AUTO DE SALA DE REVISION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Seguimiento de medidas adoptadas para superar el estado de cosas inconstitucional en materia de retornos y reubicaciones SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Gobierno solicita a la Corte que declare formalmente que superó las falencias por las cuales se declaró el ECI en el componente de restitución de tierras Gobierno “solicita a la Corte Constitucional que declare formalmente que ha desarrollado esfuerzos para lograr la superación de las falencias por las cuales se declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en el componente de 1 protección de tierras. Se superará el Estado de Cosas Inconstitucional en este cuando una medición comparable evidencie los avances en la garantía de este derecho y que un alto porcentaje de personas en situación de desplazamiento goza del mismo.” PROGRAMA DE VIVIENDA GRATUITA-Permite concretar soluciones de vivienda para las personas beneficiarias DERECHO A LA VIDA Y SEGURIDAD PERSONAL DE LA POBLACION DESPLAZADA DESPLAZAMIENTO FORZADO-Ejes de la superación del estado de cosas inconstitucional Referencia: evaluación de los avances, rezagos y retrocesos en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado mediante la sentencia T-025 de 2004, en el marco del seguimiento a los autos 008 de 2009, 385 de 2010 y 219 de 2011.

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil dieciséis (2016).

La Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-025 del 2004, integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortíz Delgado y Luis Ernesto Vargas Silva, quien la preside, adopta la presente providencia con fundamento en los siguientes ANTECEDENTES Mediante la sentencia T-025 de 2004 la Corte Constitucional declaró que la población desplazada por la violencia se encuentra afectada por un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI), una vez verificada la falta de correspondencia entre, de una parte, los esfuerzos y las capacidades presupuestales e institucionales dispuestas por el Estado colombiano para atender a esta población y, de la otra, la situación grave, masiva y sistemática de vulneración de sus derechos fundamentales. De conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, “el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o 2 eliminadas las causas de la amenaza.”1 En desarrollo de esta norma, la Corte Constitucional ha proferido, además de la sentencia T-025 de 2004, numerosos autos de seguimiento respecto de las medidas adoptadas para la superación del ECI, así como para garantizar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada. En los autos de seguimiento 176, 177 y 178 del 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa); 218 del 2006 (M.P. Manuel José Cepeda); 008 del 2009 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y 219 del 2011 (M.P. Luis Ernesto

Vargas Silva), esta Corporación evaluó la persistencia o la superación del ECI y concluyó que, a pesar de las acciones implementadas por las autoridades responsables, tal estado de cosas aún persistía en materia de desplazamiento forzado. En los autos 008 de 2009 y 219 de 2011, esta Corporación, además de sustentar su valoración en la información aportada por el Gobierno Nacional, los Organismos de Control y los distintos acompañantes al proceso de seguimiento, se basó en las encuestas de verificación del goce efectivo de derechos de la población desplazada (2008 y 2010), elaborados y aportadas por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF).2 Lo anterior, con el objetivo de evaluar, de manera concreta, el grado de superación del Estado de Cosas Inconstitucional atendiendo a la medición de los Indicadores de Goce Efectivo de Derechos (IGED) construidos a lo largo del proceso de seguimiento.3 A comienzos del 2015 fueron allegadas a esta Sala Especial las nuevas mediciones del Goce Efectivo de los Derechos de la población desplazada, por parte de la Unidad para las Víctimas y de la Contraloría General de la República.4 Estos resultados fueron presentados, analizados y debatidos en el marco de la audiencia pública realizada en septiembre del 2015.5 En consecuencia, en este pronunciamiento se va a desarrollar una nueva valoración de la persistencia o de la superación del ECI y, además, se harán explícitos cuáles son los aspectos precisos de la política pública y los ejes analíticos a partir de los cuales se realizará, en adelante, el seguimiento a la

sentencia T-025 del 2004. 1 Sobre la competencia de la Corte Constitucional para dictar autos que aseguren que el cumplimiento de lo ordenado en una sentencia de tutela, siempre que ello sea necesario, ver, entre otros, los autos 010 y 045 de 2004, MP: Rodrigo Escobar Gil. Ver también la sentencia T-086 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. 2 Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPDF) y Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia (CID-UN). II Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada. Julio – agosto 2008. // CSPPDF y CID-UN. III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada. Julio-agosto 2010. 3 Adoptados mediante los autos 233 de 2007 y 116 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 4 Contraloría General de la República. Primera encuesta nacional de víctimas. Construcción de la línea base para el seguimiento y el monitoreo al cumplimiento de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras en Colombia. Bogotá, 16 de enero de 2015. Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Informe del Gobierno Nacional sobre la medición de la encuesta de goce efectivo de derechos de la población desplazada. Respuesta a los autos del 11 de marzo de 2014, 256 y 362 de 2014. Bogotá, 14 de diciembre de 2014. 5 Auto del 28 de febrero del 2014. Convocatoria a audiencia pública dentro de la cual la UARIV y la

Contraloría General de la República presentarán los resultados de los ejercicios de medición efectuados en torno al goce efectivo de los derechos de la población desplazada, en el marco del seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 y fijación de metodología. 3 Es importante precisar que en este auto no se va a describir con mayor detalle y profundidad el estado actual de la política pública, salvo los aspectos considerados relevantes para los propósitos del seguimiento. La elaboración de un diagnóstico más detallado de cada componente quedó recogida en los autos de solicitud de información proferidos a lo largo del 2015.6 A partir de estos pronunciamientos se levantó la documentación definitiva para consolidar las temáticas principales sobre las cuales se va a ocupar esta Corporación en esta oportunidad. Este ejercicio presupuso la triangulación y el traslado de todos los documentos presentados por el Gobierno Nacional, los Organismos de Control y los otros acompañantes del proceso entre sí, de tal forma que todos los involucrados contaron con la información suministrada por los demás actores, para así presentar sus observaciones en respuesta a las preguntas y problemáticas identificadas por esta Corte en esos pronunciamientos. Sumado a lo anterior, gracias al acompañamiento del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y la Defensoría del Pueblo, los funcionarios del equipo de seguimiento realizaron, a mediados del año 2015, una serie de visitas a terreno para observar el estado de algunas de las problemáticas que afectan a la población desplazada en Antioquia, Bolívar, Chocó, Córdoba y Norte de Santander.7 Así las cosas, en la Parte General de esta providencia, esta Corporación va a

manifestarse sobre la solicitud elevada por el Gobierno Nacional, en el informe de agosto del 2015,8 relacionada con la superación del estado de cosas contrario a la Constitución y con el modelo de seguimiento que se ha implementado hasta el momento (sección 1.1.). Sumado a lo anterior, en esta parte se van a recordar cuáles son las pautas y los criterios para el levantamiento del ECI definidos a lo largo del proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 (sección 1.2.), de una parte y, de la otra, se van a precisar cuáles son los umbrales que deben satisfacer las autoridades para levantar este ECI en cada componente de la política pública (sección 1.3.). A su vez, esta Sala Especial va a definir cuáles son los criterios que es necesario tener en cuenta para entender por superadas las condiciones que dan lugar a la intervención excepcional del juez constitucional en esta política pública (sección 1.4.), toda vez que unos y otros parámetros no coinciden necesariamente. Finalmente, en esta Parte General, la Sala Especial de Seguimiento va a evaluar dos temas que repercuten en toda la política pública dirigida a la población desplazada, esto es, la coordinación Nación-territorio entre las autoridades responsables (sección 1.5.) y el presupuesto definido y proyectado para financiar la política (sección 1.6.). En la Parte Específica, atendiendo al ejercicio de recopilación y triangulación de información que se realizó durante el 2015, esta Sala sólo va a exponer de manera sintética las áreas relevantes de cada componente de la política, dando

6 Corte Constitucional. Autos 10 y 321 (prevención y protección), 94 y 252 (protección y restitución de tierras), 96 (participación), 97 (educación), 160 y 162 (vivienda urbana y rural), 201, 202, 253 y 394 (retornos y reubicaciones), 205 (ayuda humanitaria) y 395 (generación de ingresos). 7 Corte Constitucional. Auto. 248 de 2015. Autorización de visitas a terreno dentro del proceso de seguimiento a la implementación de la sentencia T-025 de 2004 y sus autos complementarios. 8 Gobierno de Colombia. Informe al auto 298 de 2015, agosto de 2015. 4 aplicación a los parámetros mencionados en el párrafo anterior. Por lo tanto, se va a recapitular para cada caso cuál fue la orden impartida al Gobierno Nacional, la respuesta que las autoridades han desplegado al respecto, y se va a pronunciar sobre la solicitud elevada por la Unidad para las Víctimas relacionada con la superación o permanencia del ECI, de una parte y, de la otra, con el reconocimiento del nivel de avance en la superación de las falencias identificadas, en cada componente.9 En consecuencia, a partir de los umbrales definidos para cada aspecto de la política, esta Sala evaluará la superación o permanencia de esa figura en cada caso y, atendiendo a los distintos niveles de cumplimiento a una orden compleja (alto, medio, bajo, incumplimiento), se pronunciará sobre los avances expuestos por parte las autoridades responsables. Con ello, esta Sala Especial va a definir cuáles son los aspectos precisos de la política sobre los que mantendrá el seguimiento,

definiendo así las acciones que las autoridades tienen que realizar para continuar avanzando en la superación del ECI. Como resultado de esta evaluación, esta Sala Especial encuentra que en los componentes de participación y de registro las autoridades acreditaron un nivel de cumplimiento alto a la orden de realizar ajustes importantes para avanzar en el Goce Efectivo de los Derechos de la población desplazada. Con ello, esta Corporación va a declarar la superación del Estado de Cosas Inconstitucional en relación con ambos componentes, en la medida en la que cumplen con los estándares constitucionales definidos para cada uno de ellos. Si bien los demás componentes no logran satisfacer los requisitos para hacer una declaratoria semejante, toda vez que no alcanzan los umbrales establecidos en la Parte General de este pronunciamiento, esta Sala encuentra los siguientes niveles de cumplimiento a las principales órdenes dictadas a lo largo del proceso de seguimiento. En relación con aquellos componentes de la política cuya reformulación total fue ordenada en el 2009 (tierras, vivienda y generación de ingresos) (sección 2.1.), los resultados alcanzados fueron los siguientes. La política de tierras presenta un nivel de cumplimiento dispar: mientras el Gobierno Nacional ha demostrado un nivel de cumplimiento alto en materia de restitución de tierras, en lo concerniente a su protección se ha presentado un evidente nivel de incumplimiento; en materia de vivienda urbana y rural las autoridades han demostrado un nivel de cumplimiento medio y bajo, respectivamente y, en generación de ingresos, se registró un incumplimiento a la orden de reformular completamente esta política. Por su parte, los componentes cuya complementación fue ordenada para así

articularse y superar los vacíos protuberantes que los afectaban (prevención y protección, y los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición) (sección 2.2.), arrojaron un nivel de cumplimiento bajo. 9 El informe anual allegado por la UARIV el pasado 5 de agosto no fue tenido en cuenta en la evaluación efectuada en este auto, pues en la fecha ya se había dado la discusión y aprobación del proyecto con la información con la que se contaba en ese momento y el auto se encontraba en proceso de recolección de firmas. 5 Finalmente, en lo atinente a los demás componentes que requieren importantes avances para lograr el Goce Efectivo de los Derechos de las personas desplazadas (sección 2.3.), los resultados fueron los siguientes: en ayuda humanitaria las autoridades acreditaron un cumplimiento medio; en retornos y reubicaciones el cumplimiento es bajo y en educación el cumplimiento es medio. En la Parte Específica de la presente providencia esta Sala Especial expondrá el análisis que sustenta tales conclusiones, al igual que los aspectos puntuales de estos componentes que ameritan la adopción de una serie de medidas para impulsarlos. Sobre estos temas concretos y las respectivas órdenes que se emitirán en este pronunciamiento, se concentrará, de aquí en adelante, el seguimiento que esta Sala Especial va a realizar a la sentencia T-025 de 2004 y sus autos complementarios. El presente auto, por lo tanto, representa un corte de cuentas frente a las medidas ordenadas, y a las acciones adelantadas por las autoridades responsables, a lo largo de los más de diez años que ha

durado este proceso, haciendo la salvedad de los enfoques diferenciales, sobre los cuales se va realizar un pronunciamiento específico.

CONSIDERACIONES

1. PARTE GENERAL 1.1. Pronunciamiento sobre la solicitud elevada por el Gobierno Nacional en el informe de agosto del 2015

En respuesta al auto 298 de 2015,10 el Gobierno Nacional le formuló a esta Sala Especial “un modelo de seguimiento de superación del ECI ligado sólo a lo estructural, a partir de informes anuales, donde el modelo de reporte de avances se dé a partir de criterios objetivos en función del goce efectivo de derechos (…) Se propone que la Corte se pronuncie anualmente con superaciones parciales del ECI, lo que permitirá el cierre progresivo de los aspectos estructurales que dieron sustento a la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional”.11 Para el Gobierno Nacional el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 debe encausarse al “carácter estructural que inspiró la declaratoria del ECI” debido a que, a su parecer, con el transcurso de los años, este proceso se ha venido complejizando. Lo anterior, porque el seguimiento se ha encontrado acompañado de un aumento progresivo de la identificación de falencias y “ha llevado su interés a casos de poblaciones específicas de desplazados”, alejándose así “cada vez más del tenor estructural del ECI”.12 Con el direccionamiento del seguimiento a estas fallas estructurales, al parecer del Gobierno, se renovarían “los términos bajo los cuales se hace seguimiento al 10 Por medio del cual se realizó la convocatoria a la audiencia pública dentro de la cual se expusieron los resultados de los análisis comparativo e histórico evolutivo, respecto de los ejercicios de medición

adelantados por la Unidad para las Víctimas y la Contraloría General de la República, y se hicieron las observaciones que se consideraron pertinentes frente a la superación o no del Estado de Cosas Inconstitucional. 11Gobierno de Colombia. Informe al auto 298 de 2015, agosto de 2015, págs. 72, 74 12 Gobierno de Colombia. Informe al auto 298 de 2015, agosto de 2015, págs.74. 6 cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004, [lo cual] permitiría reafirmar la legitimidad y la utilidad de dicho seguimiento”.13 No es la primera vez que el Gobierno Nacional le sugiere a esta Sala Especial que con el transcurso de los años el proceso de seguimiento ha desbordado las falencias estructurales identificadas en la sentencia T-025 del 2004, que motivaron la declaratoria del ECI. Ya en el año 2010, la extinta Acción Social había formulado objeciones semejantes relacionadas con la ampliación de la figura del ECI y, en consecuencia, con la legitimidad de la intervención del juez constitucional en la política pública de atención a la población desplazada.14 A pesar de que esta Corporación ya se pronunció sobre los argumentos proferidos por el Gobierno Nacional al evaluar el informe del 01 de julio de 2010, mediante el auto 385 del mismo año, esta Sala Especial considera pertinente hacer unas reflexiones adicionales a las que se esbozaron en esa ocasión, las cuales se mantienen plenamente vigentes en la actualidad. La necesidad de estas consideraciones radica en la semejanza que se presenta entre los argumentos planteados por la Unidad para las Víctimas en esta

oportunidad, y aquellas razones expuestas por la extinta Acción Social en el 2010, en el marco de un ejercicio similar al que se está realizando en la actualidad, concerniente al análisis de la superación del ECI. Es necesario, por lo tanto, volver a los principales argumentos que expuso la Corte Constitucional en la sentencia T-025 y así esclarecer en qué consiste la claridad conceptual y el tenor estructural del ECI declarado en esa ocasión, así como los criterios para determinar su levantamiento. El ECI declarado en la sentencia T-025 de 2004 respondió a la vulneración de un número elevado de derechos constitucionales, tanto de los actores que interpusieron las acciones que la Corte resolvió en esa ocasión, como de la población desplazada por la violencia en general.15 Lo anterior, como expresión de dos situaciones que, de acuerdo con esta Corporación, se conjuraron simultáneamente: “las condiciones de vulnerabilidad extrema en las cuales se encuentra la población desplazada así como la omisión reiterada 13 Gobierno de Colombia. Informe al auto 298 de 2015, agosto de 2015, pág. 75. 14 De acuerdo con lo afirmado por Acción Social en ese entonces, “el objetivo del ECI constatado y declarado mediante la Sentencia T-025 de 2004, se refería a la adaptación inicial de la figura a la solución de los fallos estructurales en materia de asignación de presupuesto y capacidad institucional, con el componente adicional de garantizar el respeto y satisfacción mínima del núcleo esencial de derechos fundamentales de la población en situación de desplazamiento (…) A través del desarrollo del proceso, dicha claridad conceptual en materia del alcance del ECI definida por la misma Sentencia T-025 de 2004, fue cambiando con las decisiones

contenidas en los Autos de seguimiento que se transformaron en instrumentos para proferir más órdenes precedidas de nuevas constataciones y por lo mismo, en la práctica, de nuevas declaraciones de estados de cosas inconstitucionales”. Sistema Nacional de Atención Integral a La Población Desplazada –SNAIPD-. Informe del Gobierno Nacional a la Corte constitucional sobre la Superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado Mediante la sentencia T-025 de 2004. Bogotá, 01 de julio de 2010, pág. 59. 15 “1. El derecho a la vida en condiciones de dignidad (…); 2. Los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, los discapacitados y las personas de tercera edad, y de otros grupos especialmente protegidos (…); 3. El derecho a escoger su lugar de domicilio (…); 4. Los derechos al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de expresión y de asociación (…); 5. (…) Los derechos económicos, sociales y culturales fuertemente afectados; 6. (…) El derecho a la unidad familiar y a la protección integral de la familia; 7. El derecho a la salud, en conexidad con el derecho a la vida (…); 8. El derecho a la integridad personal (…); 9. El derecho a la seguridad personal; 10. La libertad de circulación por el territorio nacional y el derecho a permanecer en el sitio escogido para vivir (…); 11. El derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio (…); 12. El derecho a una alimentación mínima (…); 13. El derecho a la educación (…);

14. El derecho a una vivienda digna (…); 15. El derecho a la paz (…); 16. El derecho a la personalidad

jurídica (…); 17. El derecho a la igualdad.”. 7 de brindarle una protección oportuna y efectiva por parte de las distintas autoridades encargadas de su atención”.16 La Corte encontró que esta vulneración masiva de derechos de la población desplazada era de carácter prolongado, reiterado y que respondía a razones estructurales, es decir, que se explicaba no por dificultades que fueran imputables a una única autoridad, sino que eran la expresión de un problema estructural que afectaba a todos los componentes de la política diseñada por el Estado, cuya solución requería de la intervención articulada de distintas entidades. Esto presupone que, en primera instancia, sí había una política pública diseñada y en ejecución para atender a esa población, que para el caso de la población desplazada se encontraba recogida en distintos instrumentos legales (i.e. L. 387/1997), administrativos (i.e. D. 2560/2000), y de política pública (i.e. documentos CONPES 2804 de 1995, 2929 de 1997, 3057 de 1999 y 3115 de 2001). Sin embargo, esta política pública adolecía de dos factores que explicaban la naturaleza estructural del Estado de Cosas Inconstitucional: “(i) la insuficiencia de recursos destinados a financiar dicha política y (ii) la precaria capacidad institucional para implementarla”.17 Desde el 2004 la Corte utilizó dos criterios distintos para constatar la existencia de tales factores estructurales que contribuyeron de manera significativa al desconocimiento de los derechos constitucionales de la población desplazada: las falencias de la política pública (análisis de proceso)

y los escasos resultados que ha alcanzado (análisis de resultado). La Corte consideró en la sentencia T-025, así, que la capacidad institucional era precaria atendiendo, de una parte, a sus resultados, esto es, la cobertura de cada uno de los componentes de atención (ayuda humanitaria, generación de ingresos, vivienda, tierras, entre otros), así como al “grado de satisfacción de los derechos de la población desplazada”18. La Corte resaltó en esa ocasión la mayor situación de vulnerabilidad que enfrentaban algunos segmentos al interior de la población desplazada, incorporando desde entonces un análisis sensible al enfoque diferencial.19 16 Más adelante, la Corte reitera que la vulneración de derechos de la población desplazada responde a la incapacidad de “las políticas públicas para contrarrestar el grave deterioro de las condiciones de vulnerabilidad de esa población, asegurar el goce efectivo de sus derechos constitucionales y favorecer la superación de las condiciones que ocasionan la violación de tales derechos”. 17 Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004. Consideración 6.2.1 18 “Si se tienen en cuenta los resultados concernientes, no a la cobertura, sino al nivel de éxito de los programas de estabilización socioeconómica, se constata que los resultados son más que insuficiente (...) Las viviendas construidas no cumplen con las condiciones mínimas de acceso a servicios públicos domiciliarios, ubicación, calidad de los materiales y distribución de los espacios.// Existe un alto grado de insatisfacción con los resultados de las políticas. Primero, los documentos analizados por la Corte son prueba de un amplio y generalizado descontento de los organismos, tanto públicos como privados, que evalúan la respuesta

institucional. Segundo, lo mismo puede decirse de las comunidades desplazadas, lo cual se hace evidente con la interposición de un número bastante elevado de acciones de tutela, a través de las cuales dichas personas intentan acceder a la oferta institucional, la cual es inalcanzable por medio de los programas estatales ordinarios.” Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004. Consideraciones 6.2.1. y 6.2.2. 19 Entre los derechos constitucionales fundamentales que resultan amenazados o vulnerados por las situaciones de desplazamiento forzoso, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado los siguientes: (…) Los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, los discapacitados y las personas de tercera edad, y de otros grupos especialmente protegidos en razón de las precarias condiciones que deben afronta”. Corte 8 De la otra, esta corporación consideró que la capacidad institucional era insuficiente examinando algunas de las falencias de proceso más evidentes. La Corte analizó así cada componente tomando como hilo conductor los momentos básicos de toda política pública, a saber: (i) el diseño y el desarrollo reglamentario de la política pública dirigida a responder al desplazamiento forzado; (ii) la implementación de la política, y (iii), el seguimiento y la evaluación de la gestión realizada en la ejecución de la política.20 Como parte de estas falencias de proceso, en la Sentencia T-025 esta Corporación señaló la ausencia de un marco reglamentario que fuera, de una parte, sensible al enfoque diferencial que debe inspirar la política pública a favor de la población desplazada, reconociendo con ello los mayores riesgos y afectaciones que enfrentan determinados grupos al interior de esa población,21

y, de la otra, que definiera las responsabilidades de las entidades territoriales ateniendo a sus capacidades administrativas, institucionales y financieras.22 A partir de ambos criterios, de resultado y de proceso, la Corte concluyó que la capacidad institucional es uno de los factores estructurales que explica el ECI: “la respuesta del Estado sufre de graves deficiencias en cuanto a su capacidad institucional, que abarcan todos los niveles y componentes de la política, y por lo tanto, que impiden, de manera sistemática, la protección integral de los derechos de la población desplazada”.23 La Corte consideró, por su parte, que la insuficiencia de recursos destinados a nivel nacional y territorial explicaba las falencias institucionales de la política y los bajos resultados alcanzados y, con ello, la no satisfacción de los derechos de la población desplazada.24 Para llegar a esta conclusión la sentencia T-025 incorporó un análisis que se puede considerar relacional o comparativo entre, de un lado, los compromisos previstos en los instrumentos legales, Constitucional. Sentencia T-025. Consideración. 5.2. 20 6.3.1.1. En cuanto al diseño y el desarrollo reglamentario de la política, se evidencian los siguientes problemas (…) (vi) El diseño de la atención humanitaria de emergencia (...); (vii) No es clara la adjudicación de funciones con los proyectos productivos urbanos, (...); 6.3.1.2. En cuanto a la implementación de la política de atención a la población desplazada, (…) (c) La atención humanitaria de emergencia se presta en forma demorada y en grados de cobertura muy bajos. (e) Los programas de estabilización socioeconómica y

adjudicación de tierras y vivienda se facilitan a un número mínimo de desplazados (…) 6.3.1.3. En cuanto al seguimiento y la evaluación de la política, se observa los siguiente: (d) Los sistemas de registro no incluyen información acerca de las tierras abandonadas por los desplazados. (e) La información sobre cada desplazado disponible no está encaminada a identificar sus posibilidades de generación autónoma de ingresos en la zona de recepción, lo cual entraba la implementación de las políticas de estabilización socioeconómica (…).” Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004. Consideración 6.3.1. 21“ (…) (f) No han sido reglamentadas las políticas que faciliten el acceso a la oferta institucional a los grupos de