CC - A405-2024

A405-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-405/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre cobros de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 405 DE 2024

Referencia: expediente CJU-4854.

Conflicto de jurisdicciones entre elJuzgado Doce Laboral del Circuito de Caliy el Juzgado Dieciséis Administrativo Oraldel Circuito de Cali.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

AUTO.

I. ANTECEDENTES

1. La administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones presentódemanda verbal sumaria de mínima cuantía, derivada del enriquecimiento sincausa, acción in rem verso, en contra del señor Iván Flórez. Esto con el fin deque se declare que el demandado es civil, patrimonial yextracontractualmente responsable por enriquecerse sin justa causa en lasuma de dos millones seiscientos noventa y ocho mil ciento treinta y seispesos ($2.698.136) correspondientes al doble pago que se hizo de unacondena judicial que profirió el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Calien el marco de un proceso en el que se pretendió el incremento del 14% delas mesadas pensionales y que derivó en la expedición de la resolución

GNER 301729 del 30 de septiembre del 2015[1].

2. Inicialmente el asunto se repartió al Juzgado Veinte Civil Municipal deCali quien, en auto del 31 de julio de 2023, rechazó la demanda y la envió alJuzgado Tercero Laboral de Cali, por cuanto, a su juicio, la pretensión de laparte demandante es que se revise una decisión judicial que fue proferida poresta última autoridad judicial. 3. Mediante auto del 24 de agosto de 2023 el Juzgado Tercero Laboral delCircuito de Cali no asumió el conocimiento del asunto porque el procesolaboral que cursó en ese despacho no tiene los mismos hechos y pretensionesde la demanda que ahora presenta Colpensiones. Por lo anterior, remitió lademanda para que fuera sometida a reparto entre los juzgados laborales deCali.4. Repartido nuevamente el asunto, mediante auto del 28 de agosto de 2023,el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Cali declaró su falta de jurisdicciónpara conocer de la demanda presentada por Colpensiones y ordenó remitir elexpediente a los jueces contencioso administrativos. El Juzgado explicó quede acuerdo con el auto 612 de 2021 de la Corte Constitucional elconocimiento del asunto escapa de la competencia de la jurisdicciónordinaria por cuanto se trata de una acción en la que una entidad encargadadel reconocimiento de pensiones pretende que se revoque un acto propio.

5. El Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali, medianteauto de 10 de octubre de 2023, declaró su falta de jurisdicción y propuso unconflicto negativo de jurisdicciones. A su juicio, el Juzgado Veinte CivilMunicipal de Oralidad de Cali es competente para decidir sobre la demandapresentada por Colpensiones. Al respecto explicó que se trata de unademanda de enriquecimiento sin justa causa promovida por una entidad denaturaleza pública contra una persona natural, por lo que, a pesar de que enprincipio sería competente esa jurisdicción para conocer el asunto, lo ciertoes que al tratarse de una acción que solo corresponde a la jurisdicciónordinaria civil, debe ser adelantada por un juez ordinario civil. Para sustentarsu posición citó el artículo 2313 del Código Civil y el artículo 15 del CódigoGeneral del Proceso. Adicionalmente, señaló que la acción in rem verso enmateria de responsabilidad estatal solo aplica como pretensión restitutoria enciertos casos en los que sin mediar un contrato estatal se realizan obras,prestan servicios o suministran bienes a favor del Estado produciendo unenriquecimiento de la autoridad y un empobrecimiento correlativo para el contratista de hecho[2].

5. El 20 de octubre de 2023, el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral deCali, remitió a la Corte Constitucional el expediente para que esta proceda aresolver el conflicto de jurisdicciones. 6. En sesión virtual del 24 de octubre de 2023 la Sala Plena repartió elexpediente a la magistrada ponente. El 26 de octubre siguiente, el expedientefue entregado al despacho.

II. CONSIDERACIONES

Competencia7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del

II. CONSIDERACIONES

Competencia7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[3]. Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones

8. Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o másautoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones sedisputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que aninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[4].

9. La Sala Plena de esta corporación ha precisado que deben concurrir tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones[5]: (i)el presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitadaentre, por lo menos, dos autoridades que administren justicia, quepertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto[6]; (ii) el presupuesto objetivo, según elcual debe existir una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, esdecir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[7]; y (iii) el presupuesto

normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisiónhayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones deíndole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[8]. 10. En el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, elconflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintasjurisdicciones: el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Cali quepertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el JuzgadoDoce Laboral del Circuito de Cali que pertenece a la jurisdicción ordinaria.En segundo lugar, el conflicto versa sobre el conocimiento de un proceso enel que se solicita la declaratoria de enriquecimiento sin justa causa por elpago de lo no debido entre Colpensiones y el señor Iván Flórez, el cual sedebe decidir en un trámite judicial.11. En tercer lugar, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaronrazonablemente fundamentos de índole constitucional y legal en los quesoportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia.Específicamente, el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral de Cali hizoreferencia a los artículos 2313 del Código Civil y 15 del Código General delProceso para proponer que la competencia para conocer de este tipo deacciones es de los jueces civiles. Además, reseñó la jurisprudencia delConsejo de Estado acerca de la excepcionalidad de la acción in rem verso enresponsabilidad estatal. Por su parte, el Juzgado Doce Laboral del Circuito deCali decidió no asumir la competencia con fundamento en el auto 612 de2021 emitido por la Corte Constitucional, al considerar que, en ese caso,Colpensiones estaba solicitando la revocatoria de un acto propio.

Acción in rem verso. Reiteración de jurisprudencia[9]

12. En el auto 2808 de 2023, reiterado en el 2996 del mismo año, la SalaPlena explicó que la acción in rem verso en materia civil y comercial es unaacción para reclamar la compensación o restitución derivada de la aplicaciónde la fuente de obligaciones denominada enriquecimiento sin justa causa oinjustificado. Este enriquecimiento ocurre cuando se acrecienta el patrimoniode una persona, a expensas del detrimento del patrimonio de otra, sin queexista causa jurídica o justificación.

13. Los elementos que configuran el enriquecimiento sin justa causa según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[10] son: (i) queexista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido unaventaja patrimonial, la cual puede ser positiva o negativa. Esto es, no sólo enel sentido de adición de algo sino también en el de evitar el menoscabo de unpatrimonio; (ii) que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significaque la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido,o sea que a expensas de éste se haya efectuado el enriquecimiento; (iii) paraque el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia delenriquecimiento del demandado, sea injusto, se requiere que el desequilibrioentre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica; (iv) para quesea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que eldemandante, a fin de recuperar el bien, carezca de cualquiera otra acciónoriginada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o delas que brotan de los derechos absolutos y; (v) la acción de in rem verso noprocede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa dela ley.

Cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo

14. El artículo 104 del CPACA establece los asuntos que son deconocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estesentido señala que dicha jurisdicción tendrá competencia para tramitar “lascontroversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones yoperaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradaslas entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan funciónadministrativa”. En consonancia con lo anterior, el parágrafo de este artículodispone lo que debe entenderse como entidad pública para los efectos de esecódigo:

[T]odo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de sudenominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga unaparticipación igual o superior al 50% de su capital; y los entes conaportes o participación estatal igual o superior al 50%.

15. Por su parte, el artículo 105 del mismo código establece cuatroexcepciones a la regla general del artículo 104, es decir, enlista las materias cuyo conocimiento les compete a jurisdicciones distintas[11].

16. Para armonizar las anteriores normas, la jurisprudencia vigente delConsejo de Estado ha establecido que en aquellos casos en que la ley no seaclara sobre los asuntos que deben conocer las jurisdicciones ordinaria o de locontencioso administrativo, debe aplicarse la cláusula general decompetencia de esta última jurisdicción contenida en el CPACA, la cual tienepor objetivo cubrir las lagunas interpretativas sobre la jurisdicción

competente[12]. Concretamente, esa corporación ha dicho que[S]i el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situacionesen que la ley no sea clara sobre el conocimiento de la Jurisdicción de loContencioso Administrativo o la jurisdicción Ordinaria, debensolucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general decompetencias de la primera, ya que esta existe, entre otras, para cubrireste tipo de lagunas interpretativas. En virtud de esto, de la aplicación dela cláusula general de competencias de la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo, puede resultar que la controversia sea de suconocimiento y, en caso contrario, se deberá acudir a la JurisdicciónOrdinaria que es la regla general de conocimiento en los distintos órdenes jurisdiccionales que existen en Colombia[13].

17. Así, ante la ausencia de una regla expresa acerca de la jurisdicciónque debe conocer un asunto, se deberá acudir a la cláusula general decompetencia contenida en el artículo 104 del CPACA, según la cual lajurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias ylitigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones queestén sujetos al derecho administrativos y en los que estén involucradasentidades públicas.

18. En línea con dicha cláusula general de competencia, en los autos 2808y 2996 de 2023 la Corte fijó la siguiente regla de decisión: Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidadpública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, serequiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in remverso, la competencia radica en la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104de la Ley 1437 de 2011.

Caso concreto

Caso concreto

19. Colpensiones presentó demanda verbal sumaria de mínima cuantíapor el enriquecimiento sin justa causa en contra del señor Iván Flórez, por eldoble pago de una condena judicial, en una suma de dos millones seiscientosnoventa y ocho mil ciento treinta y seis pesos ($ 2.698.136). Para resolver elcaso es preciso advertir que no existe norma expresa que señale cuál es lajurisdicción competente para conocer de este tipo de acciones.Adicionalmente, en cumplimiento de los principios de (i) acceso a laadministración de justicia, (ii) juez natural, y (iii) autonomía e independenciajudicial, no le compete a la Sala calificar judicialmente la acción que presentóColpensiones porque se trata de un asunto de fondo que le corresponde

resolver al juez competente[14]. Sin embargo, es relevante tener en cuentaque Colpensiones usó la acción in rem verso para acudir a la justicia ysometer a evaluación su pretensión, por lo que esta se tomará como referenteobjetivo para dirimir el conflicto. Al respecto la Sala insiste, como lo hahecho en otras oportunidades, que esta aproximación no califica la demandaen términos de adecuación como acción autónoma o como medio de controlespecifico ante el juez contencioso, ya que esa situación debe ser analizadapor el juez natural en el marco de sus competencias legales. 20. Dicho esto, para la Sala la jurisdicción competente para conocer delproceso judicial que suscitó el conflicto es la de lo contenciosoadministrativo por las siguientes razones: (i) la demanda se presentó por unaentidad pública, en este caso, Colpensiones; (ii) el asunto está sujeto aderecho administrativo ya que se pretende la devolución de unos dinerosparafiscales que son de carácter pensional y que son administrados por laadministradora de pensiones Colpensiones y (iii) la suma cancelada al señorIván Flórez tuvo como causa el cumplimiento de una orden judicial, lo quederivó en la expedición de la resolución GNER 301729 del 30 de septiembredel 2015, acto administrativo que puede controvertirse mediante lasdisposiciones normativas previstas en el CPACA. Esto encuadra en lodispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Regla de decisión. Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de unaentidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y,se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in remverso, la competencia radica en la jurisdicción contencioso-administrativa envirtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[15].

2011[15].

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado DoceLaboral del Circuito de Cali y el Juzgado Dieciséis Administrativo Oral delCircuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado DieciséisAdministrativo Oral del Circuito de Cali, es la autoridad competente paraconocer del proceso promovido por Colpensiones en contra del señor IvánFlórez.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedienteCJU-4854 al Juzgado Dieciséis Administrativo Oral del Circuito de Cali paraque proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión alJuzgado Doce Laboral del Circuito de Cali y a los interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

MagistradoDIANA FAJARDO RIVERA Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

MagistradaANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER MagistradaANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 1 ] La endad verificó que exisó un pago de lo no debido al haber expedido el tulo judicial No. 469030002082960 del 20 de diciembre de2017 y la resolución GNER 301729 del 30 de sepembre del 2015. Expediente digital. Demanda, p. 4. [ 2 ] Sobre este punto, citó la sentencia del Consejo de Estado Sala Contencioso Administrava, Sección 3a, Rad.73001-23-31-000-2000-03075-01(24897). Sección 3ª. Rad. 25000-23-26-000-2000-02011-01(24969) [ 3 ] “Arculo 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisostérminos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las disntas jurisdicciones”. [ 4 ] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, 041 de 2021. [ 5 ] Auto 155 de 2019.

las disntas jurisdicciones”. [ 4 ] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, 041 de 2021. [ 5 ] Auto 155 de 2019. [ 6 ] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) ambas autoridades pertenezcan a la mismajurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr.arculos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). [ 7 ] En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, yafinalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (arculo 116 de laConstución). [ 8 ] Así pues, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellasno ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no ene, al menos aparentemente, fundamento normavo alguno al sustentarse únicamente en argumentos demera conveniencia. [ 9 ] Autos 2808 y 2996 de 2023. [ 1 0 ] Corte Suprema de Juscia, Sala de Casación Civil del 19 de diciembre de 2012. Exp. 1999-00280-01.

[ 9 ] Autos 2808 y 2996 de 2023. [ 1 0 ] Corte Suprema de Juscia, Sala de Casación Civil del 19 de diciembre de 2012. Exp. 1999-00280-01. [ 1 1 ] Arculo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administravo no conocerá de los siguientes asuntos:

1. Las controversias relavas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por endades públicas que tengan elcarácter de instuciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la SuperintendenciaFinanciera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas endades, incluyendo los procesos ejecuvos.

2. Las decisiones proferidas por autoridades administravas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias enmateria de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrava adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán idenficadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parteresoluva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones quecorrespondan al ejercicio de función administrava, las cuales, si enen relación con el mismo asunto, deberán constar en actoadministravo separado.

3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.

4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las endades públicas y sus trabajadores oficiales. [ 1 2 ] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de Unificación del 3 de sepembre de 2020. Rad. 25000232600020090013101 (42003)Consejero Ponente: Alberto Montaña Plata. [ 1 3 ] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administravo, Sección Tercera, sentencia del 19 de junio de 2019, expediente 398000. [ 1 4 ] Así lo ha precisado la Corte en el auto 283 de 2021 y el auto 2996 de 2023. [ 1 5 ] Auto 2808 de 2023.