CC - A468-2024

A468-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-468/24

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

(...) De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos (...)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 468 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-5050

Conflicto de jurisdicciones entre el JuzgadoTrece Administrativo del Circuito de Tunja yla Superintendencia Nacional de Salud

Magistrada Sustanciadora: CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D. C., seis (06) de marzo de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de susatribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el artículo 241.11de la Constitución, dicta el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Por intermedio de apoderada sustituta[1], la Fundación Hospitalaria

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Por intermedio de apoderada sustituta[1], la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl, instauró demanda ante la Superintendencia Nacional deSalud, en contra de la Gobernación de Boyacá haciendo uso del mecanismo consagrado en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado yadicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 literal f), y por elartículo 6° de la Ley 1949 de 2019, para que dirimiera el conflicto de glosasy/o devoluciones suscitado entre las entidades, por valor de doscientos treintay cinco millones doscientos mil doscientos setenta y seis pesos($235.200.276), correspondiente a 15 facturas por servicios de salud prestados[2]. Narró la abogada que la institución que apodera es una institución sin ánimo de lucro del sector privado en salud, que prestaservicios médicos hospitalarios y de urgencias, sin poder negar la atenciónque demanden los usuarios así no haya vínculo contractual con el ente territorial[3].

2. Mediante Auto del 31 de agosto de 2023, la SuperintendenciaNacional de Salud declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocerdel asunto; en consecuencia, ordenó remitir el expediente y sus anexos al juezadministrativo de Tunja. En efecto, se hizo alusión al artículo 116 superior y a los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007[4] y 6 de la Ley 1949 de 2019, para demarcar el ámbito de competencia de esa entidad. Asimismo, con

fundamento en el Auto 785 de 2021[5], la Superintendencia sostuvo que “losrecobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS delrégimen subsidiado, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos”[6].

3. Repartido el nuevo el expediente, correspondió al Juzgado TreceAdministrativo del Circuito de Tunja que, mediante providencia del 23 denoviembre de 2023, declaró la falta de jurisdicción para conocer del procesoy propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Sostuvoque la demandante busca el pago de obligaciones a través de títulos deejecución que no se enmarcan en ninguno de los presupuestos contempladosen los artículos 297 a 299 del Código de Procedimiento Administrativo y delo Contencioso Administrativo (CPACA). En esa medida afirmó que, deconformidad con los dispuesto por el artículo 104-6 del CPACA, el asunto no se enlista en ninguno de los cuatro títulos permitidos por esta ley[7]. Por último, señaló lo dispuesto por los autos 389 o 785 de 2021[8] son aplicablesal presente asunto.

4. El proceso en mención fue remitido el 12 de diciembre de 2023 a esta Corte[9]. En reunión virtual del 17 de enero de 2024 y por reparto correspondió a la magistrada ponente. Aquel fue entregado por la Secretaría General de la Corte a este despacho el día 19 del mismo mes y año[10].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones[11]

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones[11]

5. La Corte Constitucional competente para resolver los conflictos decompetencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 delartículo 241 de la Constitución Política, el cual fue adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[12].Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

6. La Sala Plena resolverá la controversia suscitada entre laSuperintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Trece Administrativo delCircuito de Tunja, que versa sobre la competencia para conocer la demandapresentada por el Hospital San Vicente de Paúl de Medellín– Antioquia,contra la Gobernación de Boyacá. La demanda busca dirimir un conflictoderivado de la devolución o glosa por facturas provenientes del SistemaGeneral de Seguridad Social en Salud (SGSSS). Para adoptar una decisión,primero, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judicialescumple los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos dejurisdicciones (II.3 infra); segundo, se referirá a la competencia de laSuperintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivadosde las devoluciones o glosas a facturas provenientes del SGSSS(II.4 infra); ytercero, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial quedebe asumir el conocimiento del proceso (II.5 infra).

Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones[13]

7. Mediante extensa jurisprudencia esta Corporación ha indicado que losconflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de estirpeprocesal en donde varios jueces pueden: (i) rehusarse a asumir elconocimiento de un mismo asunto, para lo cual alegan su falta decompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretender asumir elmismo trámite judicial, al considerar que tienen absoluta competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[14].

8. A partir de lo anterior, la Corte ha hecho énfasis en considerar que,para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que seestructuren tres presupuestos, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exigeque la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades queadministren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii)presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre lacual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está encurso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturalezajurisdiccional y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesarioque las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante unpronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por lascuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.

9. En ese contexto y previo planteamiento de las consideraciones a lasque haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte averificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, elcumplimiento de los presupuestos anteriormente expuestos.

9. En ese contexto y previo planteamiento de las consideraciones a lasque haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte averificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, elcumplimiento de los presupuestos anteriormente expuestos.

9.1. Presupuesto subjetivo. La Corte evidencia su cumplimiento, toda vezel conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen adistintas jurisdicciones. Por una parte, la Superintendencia Nacional deSalud, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[15]. De otro, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[16].

9.2. Presupuesto objetivo. También se encuentra superado; puesto queexiste una controversia entre ambos despachos, en relación con cuál esla autoridad competente para conocer la demanda promovida por elHospital San Vicente de Paúl de Medellín contra la Gobernación deBoyacá. Tal asunto debe resolverse mediante un trámite de raigambrejudicial.

9.3. Presupuesto normativo. De igual manera, se halla satisfecho. Ambasautoridades judiciales expusieron las razones de índole legal yjurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competenciapara conocer del asunto (ver párr. 2 y 3 supra).

10. Superado el análisis de los presupuestos de configuración de losconflictos de jurisdicciones, procede la Corte a dirimir la controversiasuscitada entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado TreceAdministrativo del Circuito de Tunja, Boyacá.

Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud paraconocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas afacturas provenientes del SGSSS. Reiteración del Auto 2032 de 2023[17]

11. Mediante Auto 2032 de 2023[18], la Sala Plena estableció que laSuperintendencia Nacional de Salud es competente para conocer decontroversias entre entidades que integran el SGSS, que versen sobredevoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación deservicios médicos. Para llegar a esa conclusión, la Corte mencionó que elartículo 116 de la Constitución establece que “excepcionalmente la ley podráatribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadasautoridades administrativas”. El literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de2007 dio a esa entidad la competencia para conocer de los conflictosderivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades delSGSSS.

12. De otro lado, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuandola Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales“desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles delcircuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segundainstancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de

Distrito Judicial”[19].

13. De esta manera, para que se active la competencia de laSuperintendencia Nacional de Salud en asuntos relativos a la devolución oglosas a facturas derivadas del Sistema de Salud, es necesario acreditar doselementos: (i) que el asunto verse sobre devoluciones o glosas, según la

definición de devolución[20] y glosa[21] incluida en el Anexo Técnico no. 06 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas, contenido en laResolución 3047 de 2008; y (ii) que la controversia se suscite entre dos entidades pertenecientes al SGSSS[22].

14. Regla de decisión: “De conformidad con el artículo 116 de laConstitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, laSuperintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer decontroversias entre entidades que integran el SGSSS, que versen sobredevoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos”[23].

Caso concreto

15. Así, en aplicación de la regla fijada por el Auto 2032 de 2023, la SalaPlena concluye que la demanda presentada por el Hospital San Vicente dePaúl de Medellín contra la Gobernación de Boyacá debe ser conocida por laSuperintendencia Nacional de Salud. Esto, por cuanto en el presente asuntose constata que:

15.1. La demanda que integra el expediente da fe que la controversia versasobre el trámite de devoluciones y glosas de 15 facturas, que laGobernación de Boyacá glosó y devolvió acorde con la normatividad[24].

15.1. La demanda que integra el expediente da fe que la controversia versasobre el trámite de devoluciones y glosas de 15 facturas, que laGobernación de Boyacá glosó y devolvió acorde con la normatividad[24].

15.2. La discusión se suscitó entre dos entidades pertenecientes al SGSSS.Por un lado, el artículo 155.3 de la Ley 100 de 1993 establece que elSGSSS lo integran las instituciones prestadoras del servicio de saludde carácter público, mixto o privado, como lo es el caso de la IPSHospital San Vicente de Paúl de Medellín. Por lo tanto, la Corteconsidera que la accionante es una entidad que pertenece al SGSSS. Y,el literal b) del artículo 155.2 de la Ley 100 de 1993 dispone que lasdirecciones seccionales, distritales y locales de salud integran elSGSSS. En tal sentido, el artículo 43 de la Ley 715 de 2001 atribuye alos departamentos competencias en el ámbito de la salud. En particular,son responsables de “financiar con los recursos propios, si loconsideran pertinente, con los recursos asignados por concepto departicipaciones y demás recursos cedidos, la prestación de serviciosde salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a lademanda y los servicios de salud mental”. Así pues, la entidadaccionada también hace parte del SGSSS.

16. Ahora bien, en aras de brindar una mayor claridad, la Sala observa quela regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 no es aplicable al casoconcreto. Como se explicó en el Auto 2032 de 2023, en el Auto 389 de 2021,la Corte se pronunció sobre una demanda adelantada por parte de una EPScontra la Administradora de los Recursos del Sistema General de SeguridadSocial en Salud –ADRES–, con el propósito de obtener el reconocimiento ypago de sumas de dinero por la prestación de servicios no incorporados en elPlan Obligatorio de Salud -hoy Plan Básico de Salud (PBS)-. Esa providenciaestableció que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobrosde servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS le corresponde alos jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues este tipode controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida enque no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios dela seguridad social. En este caso, la IPS demandante alega un conflicto dedevoluciones y glosas sobre 15 facturas con un ente territorial en los términosde la Resolución 3047 de 2008. De manera que tampoco se trata de un asuntorelacionado con aquel que la Corte resolvió en aquella oportunidad.

17. Con fundamento en lo anterior, la Sala dirimirá el presente conflicto decompetencia entre jurisdicciones, en el sentido de declarar que corresponde ala Superintendencia Nacional de Salud conocer de la demanda formulada porel Hospital San Vicente de Paúl de Medellín. Por lo tanto, ordenará remitir aesa entidad el expediente CJU-5050, para lo de su competencia y para quecomunique la presente decisión a los interesados.

III. DECISIÓN

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdiccionesuscitado por la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado TrecAdministrativo del Circuito de Tunja, en el sentido de DECLARAR que lSuperintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer ldemanda presentada por el Hospital San Vicente de Paúl de Medellín en contrde la Gobernación de Boyacá.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedientCJU-5050 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia ypara que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y aJuzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Tunja.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

MagistradoJORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 1 ] El poder para actuar fue otorgado por la apoderada general, doctora Sara Hincapié V., como se acredita en la escritura N. 225 del 27 de febrero de 2019 de la Notaria 27 del Circuito de Medellín [ 2 ] Expediente digital CJU-5050. Archivo PDF: “S9195-D2DEMANDA-2023927143534”. [ 3 ] Expediente digital CJU-5050. Archivo PDF: “S9195-D2DEMANDA-2023927143534” [ 4 ] Modificado y adicionado por los arculos 126 y 127 de la Ley 1438 de 2011. [ 5 ] Que, a su vez, reiteró el Auto 389 de 2021. [ 6 ] Expediente digital CJU-5050. Archivo PDF: “S9195-D5DEMANDA-2023927143534”. [ 7 ] A saber: i) sentencia de esta jurisdicción, ii) conciliación suscrita por endad pública, iii) contrato, su acta de liquidación o actocontractual, y finalmente iv) acto administravo. [ 8 ] Expediente digital CJU-5050. Archivo PDF: “3_150013333013202300163001AUTODECLARACIOCONFLICTOC20231123161339”. [ 9 ] Expediente Digital CJU-5050. Archivo PDF: “02CJU-5050 Correo Remisorio”. [ 1 0 ] Expediente Digital. Documento “03CJU-4738 Constancia de Reparto 1.pdf”.

[ 9 ] Expediente Digital CJU-5050. Archivo PDF: “02CJU-5050 Correo Remisorio”. [ 1 0 ] Expediente Digital. Documento “03CJU-4738 Constancia de Reparto 1.pdf”. [ 1 1 ] El presente aparte consideravo fu extraído del Auto 2825 de 2023, que resolvió el CJU-4738. [ 1 2 ] “Arculo 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurranentre las disntas jurisdicciones”. [ 1 3 ] Expediente CJU-5050. [ 1 4 ] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, entre otros. [ 1 5 ] Si bien, la Superintendencia Nacional de Salud es una autoridad administrava, ésta desarrolla funciones jurisdiccionales similares a lasejercidas por los jueces de la jurisdicción ordinaria laboral, en razón a que, la Ley 1122 de 2007 establece que la autoridad que conoce delos recursos de apelación interpuestos contra las decisiones de esa endad es la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial. “(...) En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de losTribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida endadadministrava de su función de decidir en primera instancia”. Corte Constucional. Sentencia C-191 de 2008.

[ 1 6 ] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de la Ley 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del PoderPúblico está constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgadosciviles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múlple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: (…) 3.Juzgados Administravos”. [ 1 7 ] Reiterado en el Auto 2825 de 2023. [ 1 8 ] CJU-3745. [ 1 9 ] Corte Constucional. Sentencia C-191 de 2008. [ 2 0 ] Por su parte, la devolución “es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud,

encontrada por la endad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura”. De acuerdo coneste documento, “las causales de devolución son taxavas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales,servicio elecvo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter elecvo, falta desoportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado”. [ 2 1 ] Según ese documento, la glosa “es una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación deservicios de salud, encontrada por la endad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte delprestador de servicios de salud”. [ 2 2 ] Corte Constucional, ver Auto 2825 de 2023. [ 2 3 ] Corte Constucional. Auto 2032 de 2023. [ 2 4 ] Expediente digital CJU-5050. Archivo PDF: “S9195-D2DEMANDA-2023927143534”.