CC - A497-2023

A497-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-497/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

(...) el ordenamiento jurídico le ha dado un tratamiento especial al procedimiento de liquidación de tributos y pagos de cuotas de fiscalización ante las contralorías. Asimismo, se destaca que es un asunto sujeto a derecho administrativo, en el cual es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para resolver las controversias que puedan suscitarse entre las contralorías y los sujetos obligados al pago de cuotas de fiscalización. Esto se deduce de una interpretación sistemática y armónica de los artículos 104 y 155 del CPACA, 720 del Estatuto Tributario y 90 a 98 de la Ley 42 de 1993. En este sentido, cuando se trate de procesos ejecutivos de actos administrativos de naturaleza tributaria donde se fijen cuotas de fiscalización, la competencia le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo atendiendo al objeto de la controversia.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 497 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2326Conflicto de jurisdicciones entre el TribunalAdministrativo del Valle del Cauca y elJuzgado Primero Civil del Circuito deBuenaventura, Valle del Cauca

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de

Bogotá D. C., catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 23 de noviembre de 2021[1], la Contraloría Distrital de Buenaventura(en adelante, la ejecutante) presentó demanda ejecutiva de mayor cuantía en contra de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura[2] (en adelante, laejecutada). Esto, con el fin de que se libre mandamiento de pago en favor de laejecutante por concepto de (i) “cuotas de fiscalización determinadas en laResolución 0130 del 6 de octubre de 2021, en concordancia con la Resolución 0141 del 9 de noviembre de 2021”[3] e (ii) “intereses moratorios desde la fechade ejecutoria del acto administrativo que conmina el pago y hace exigible las correspondientes cuotas de fiscalización”[4]. Asimismo, pretendió que (iii) secondene en costas a la ejecutada.

2. Por medio de providencia de 30 de marzo de 2022, el TribunalAdministrativo del Valle del Cauca (i) declaró su falta de jurisdicción y (ii)ordenó la remisión del expediente a los juzgados civiles del circuito de Buenaventura para su reparto[5]. Indicó que carece de jurisdicción toda vez que“escapa a la órbita de competencia de la Jurisdicción ContenciosaAdministrativa el conocimiento de procesos ejecutivos donde el título estácompuesto por un acto administrativo que no se deriva de contrato estatal

alguno”[6]. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos104.6 y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo ContenciosoAdministrativo (en adelante, CPACA).

3. Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento lecorrespondió al Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura, Valle delCauca. Por medio del auto de 25 de mayo de 2022, la referida autoridadjudicial (i) declaró su falta de competencia para conocer del proceso, (ii)propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó la remisión delexpediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Esto, por dosrazones. Primero, alegó que concluir que la competencia de la jurisdicción delo contencioso administrativo para conocer de procesos ejecutivos se limita a aquellos “previstos en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA”[7] desconoce“la cláusula general de competencia prevista en el inciso primero del artículo 104 del CPACA”[8]. Es más, haciendo una interpretación literal de la norma, elLegislador no indicó que “conocerá únicamente de las tres clases de ejecutivos”[9]. Luego, “donde no distingue el legislador, mal le queda hacerlo al intérprete”[10]. Segundo, indicó que el litigio se originó entre una entidadpública y una sociedad de economía mixta, por lo que, “atendiendo el criterio orgánico o subjetivo”[11], la jurisdicción de lo contencioso administrativo es lacompetente para “conocer de las controversias y litigios ‘en los que estén

involucradas las entidades públicas’”[12]. Lo anterior, con fundamento en losartículos 99.1, 104 y 297 del CPACA, así como en las leyes 617 de 2000 y1416 de 2010.

4. En sesión del 20 de febrero de 2023, el expediente fue asignado aldespacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 23 de febrero de la misma anualidad, este fue remitido por la Secretaría General al referido despacho[13].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presenteconflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el TribunalAdministrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Primero Civil del Circuito deBuenaventura, Valle del Cauca, la cual versa sobre la competencia para conocerla demanda ejecutiva instaurada en contra de la Sociedad Portuaria Regional deBuenaventura. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si lacontroversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestossubjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra).En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, laCorte analizará la naturaleza de los actos administrativos que calculan cuotasde fiscalización (II.4 infra). En tercer lugar, se referirá a las reglas decompetencia para conocer de procesos ejecutivos en los que se reclame el pagode actos administrativos de naturaleza tributaria (II.5 infra). Por último,resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debeasumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de unconflicto de jurisdicciones

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos decompetencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridadesjudiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estimanque a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[14]. La Corte Constitucional ha sostenido enreiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren esnecesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones1. Presupuesto subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [16].

2. Presupuesto objetivo

Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[17].

3. Presupuesto normativo

Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].

8. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que laCorte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plenadebe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judicialesno cumple con alguna de estas exigencias.

8. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que laCorte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plenadebe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judicialesno cumple con alguna de estas exigencias.

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocerde la demanda ejecutiva presentada por la Contraloría Distrital deBuenaventura en contra de la Sociedad Portuaria Regional de la misma ciudadconfigura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto esasí, porque:

(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dosautoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el TribunalAdministrativo del Valle del Cauca, que forma parte de la jurisdicción delo contencioso administrativo, y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura, que integra la jurisdicción ordinaria[19]. (ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que lasautoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demandaejecutiva que pretende el pago de una cuota de fiscalización reconocidapor medio de actos administrativos, la cual debe resolverse por medio deun trámite de naturaleza judicial.(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a quelas autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índolelegal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocerdel asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).

4. Naturaleza de los actos administrativos que calculan cuotas defiscalización. 10. La Ley 106 de 1993 creó la figura de la cuota de fiscalización. Lareferida cuota constituye una obligación tributaria cuyos sujetos pasivos son lasentidades descentralizadas del orden departamental, distrital y municipal, lascuales deben pagar hasta el 0.4% de los ingresos ejecutados por la respectivaentidad. Los sujetos activos de esta obligación tributaria son las contraloríasdepartamentales, distritales o municipales, dependiendo de la naturaleza de lossujetos pasivos.

11. En relación con la cuota de fiscalización, el Legislador ha expedido, entre otras, las leyes 617 de 2000[20] y 1416 de 2010. Esta última tiene porobjeto “el fortalecimiento de las contralorías territoriales, a través de ajustesnormativos dirigidos a aumentar los aportes presupuestales para su funcionamiento”[21]. El parágrafo del artículo 2 de la citada ley previó lasreglas para (i) calcular “la cuota de fiscalización a cargo de las entidades descentralizadas del orden distrital y municipal”[22] y (ii) “definir elcrecimiento de los gastos de las contralorías municipales y distritales a partir de la vigencia fiscal 2011”[23]. El cálculo de la referida cuota de fiscalización loestablecerá cada contraloría territorial por medio de actos administrativos.

12. Por una parte, el Consejo de Estado ha determinado que “tanto la tarifade control fiscal como la cuota de fiscalización tienen como finalidad servir defuente de financiación de la Contraloría General y de las contraloríasterritoriales, en retribución del control fiscal que realizan sobre las entidades,organismos y particulares que manejan recursos, fondos o bienes del Estado, en

todos sus niveles”[24]. Por tanto, ha concluido que ser sujeto de control fiscalgenera la “obligación de pagar la tarifa de control fiscal […] y de la cuota de fiscalización, a favor de las contralorías territoriales”[25].13. Por otra parte, la Corte Constitucional ha analizado la naturaleza de latarifa de control fiscal. Al respecto, estableció que, si bien “no constituye una tasa ni tampoco una contribución”[26], se trata de un “tributo especial,originado en la facultad impositiva del Estado y expedido por el Congreso confundamento en las [sic] atribución otorgada por los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política” [27] (énfasis original). Por tanto, los actos administrativos que calculan la tarifa de control fiscal, así como las cuotas de fiscalización,tienen naturaleza tributaria.

5. Competencia para conocer los procesos ejecutivos en los que sereclama el pago de actos administrativos de naturaleza tributaria.

14. En el Auto 295 de 2022[28], la Corte Constitucional estableció lasiguiente regla de decisión: “[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativoes competente para conocer procesos ejecutivos que tengan como fundamentoactos administrativos de naturaleza tributaria en virtud de la interpretaciónsistemática y armónica de los artículos 104 y 155 del CPACA, y 720, 732, 835,850 y 853 del Estatuto Tributario ”.

15. En la referida decisión, la Corte afirmó que “el ordenamiento jurídico leda un tratamiento específico y especial al procedimiento de liquidación detributos […], destacándose entonces que se trata de un asunto sujeto al derechoadministrativo en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es lallamada a resolver las controversias que puedan surgir entre los contribuyentesy la Administración”. Esto, con base en los artículos 104 y 155.4 del CPACA,así como 720, 732, 835, 850 y 853 del Estatuto Tributario. Frente a losprimeros artículos, la Corte identificó que el Legislador había encargado a lajurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de (i) asuntos originados en actos sujetos al derecho administrativo[29] y (ii) “procesos que sepromuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos,contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales,cuya cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”[30].

16. En relación con las normas del Estatuto Tributario, la Corte identificóque, por una parte, el Legislador le otorgó la competencia a la jurisdicción de locontencioso administrativo “para conocer las controversias relacionadas con resoluciones expedidas dentro del proceso de cobro coactivo”[31]. Por otra,analizó las normas relativas al procedimiento de devolución de saldos a favorante la DIAN. En este sentido, la Sala Plena adujo que “el ordenamientojurídico le da un tratamiento específico y especial al procedimiento de

liquidación de tributos y a la devolución de saldos a favor” [32]. En este sentido, al tratarse de un asunto sujeto al derecho administrativo, la Corte concluyó que“cuando se trate de procesos ejecutivos de actos administrativos con naturalezatributaria, la competencia le corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo atendiendo al contenido material de la controversia”[33].

17. Si bien el Auto 295 de 2022 estudió asuntos relacionados con procesospropios de la DIAN, lo cierto es que es posible establecer una regla de decisiónsimilar para los procesos ejecutivos que adelanten las contralorías en relacióncon la cuota de fiscalización, por las siguientes razones. Primero, la Ley 42 de1993 estableció algunas reglas de competencia sobre asuntos relativos atributos y refiere la competencia de la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo en materia de resoluciones expedidas en el marco de procesoscoactivos adelantados por las contralorías. En particular, previó que lacompetencia de esa jurisdicción se limita al conocimiento de las “resoluciones que fallan las excepciones y ordenan la ejecución”[34]. Segundo, el artículo720 del Estatuto Tributario estableció que contra los actos administrativos de laadministración tributaria procede el recurso de reconsideración. En el parágrafode esa norma, el Legislador previó que “podrá prescindir del recurso dereconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción contenciosoadministrativa dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de laliquidación oficial”.

18. Por tanto, se concluye que el ordenamiento jurídico le ha dado untratamiento especial al procedimiento de liquidación de tributos y pagos decuotas de fiscalización ante las contralorías. Asimismo, se destaca que es unasunto sujeto a derecho administrativo, en el cual es la jurisdicción de locontencioso administrativo la competente para resolver las controversias quepuedan suscitarse entre las contralorías y los sujetos obligados al pago decuotas de fiscalización. Esto se deduce de una interpretación sistemática yarmónica de los artículos 104 y 155 del CPACA, 720 del Estatuto Tributario y90 a 98 de la Ley 42 de 1993. En este sentido, cuando se trate de procesosejecutivos de actos administrativos de naturaleza tributaria donde se fijencuotas de fiscalización, la competencia le corresponde a la jurisdicción de locontencioso administrativo atendiendo al objeto de la controversia.

19. Por todo lo anterior, la Corte Constitucional establece la siguiente reglade decisión: la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competentepara conocer de procesos ejecutivos en los que se pretenda el cobro deobligaciones tributarias especiales, como cuotas de fiscalización, que tengancomo fundamento actos administrativos de naturaleza tributaria, en virtud delos artículos 104 y 155 del CPACA, 720 del Estatuto Tributario y 90 a 98 de laLey 42 de 1993.

6. Caso concreto 20. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto, por cuanto laContraloría Distrital de Buenaventura (i) expidió las resoluciones 130 y 141 de2021, que son actos administrativos de naturaleza tributaria en los cualesestableció la cuota de fiscalización en cabeza de la Sociedad Portuaria Regionalde Buenaventura; (ii) presentó demanda ejecutiva en la que pretende el pago deuna acreencia por concepto de cuota de fiscalización; y (iii) aportó como títuloejecutivo los actos administrativos por medio de los cuales calculó la referidacuota de fiscalización. En tales términos, la Sala Plena concluye que laautoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es elTribunal Administrativo del Valle del Cauca, y, por lo tanto, ordenará remitirleel expediente CJU-2326 para lo de su competencia y para que comunique lapresente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre TribunalAdministrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Primero Civil del Circuito deBuenaventura, Valle del Cauca, en el sentido de DECLARAR que el TribunalAdministrativo del Valle del Cauca es la autoridad competente para conocer lademanda ejecutiva presentada por la Contraloría Distrital de Buenaventura.

Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expedienteCJU-2326 al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para lo de sucompetencia y para que comunique la presente decisión a los interesados eneste trámite y al Juzgado Primero Civil del Circuito de Buenaventura, Valle delCauca.Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General[1] Cfr. Expediente digital, “13 ActaDeReparto.pdf”, fl. 1. [2] Cfr. Expediente digital, “01 Demanda.pdf”, fl. 1. [3] Los referidos actos administravos tuvieron por objeto (i) “fijar a cargo de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura la cuota defiscalización correspondiente a la vigencia fiscal 2016”, 2017, 2018, 2019 y 2020, así como (ii) confirmar la cuota de fiscalización previamentefijada. Cfr. Expediente digital, “01 Demanda.pdf”, fl. 1; “07 Resolucion0130.pdf”, fl. 8-11; “08 Resolucion0141.pdf”, fl. 43. [4] Ib., fl. 2. [5] Cfr. Expediente digital, “14 Auto remite por competencia 2021-01126-00.pdf”, fl. 4. [6] Ib. [7] Cfr. Expediente digital, “17 Auto270ProvocaConflictoRemirCorteConstucional.pdf”, fl. 4. [8] Ib. [9] Ib. [10] Ib. [11] Ib. [12] Ib. [13] Cfr. Expediente digital, “03CJU-2326 Constancia de Reparto.pdf”, f. 1. [14] Corte Constucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.

[15] Corte Constucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [16] Corte Constucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sendo, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [17] Este requisito exige a la Corte Constucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite denaturaleza jurisdiccional. En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, porejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Arculo 116de la CP”. Corte Constucional, auto 041 de 2021. [18] Id. [19] Tales conclusiones encuentran fundamento normavo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constución Políca y el arculo 11 de laLey 270 de 1996, parcularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Públicoestá constuida por: // I. Los órganos que integran las disntas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados civiles, […] //

b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo: […] 2. Tribunales Administravos”. [20] Esta norma tuvo por objeto, entre otros, dictar normas tendientes al fortalecimiento de la descentralización y racionalizar el gasto público.Para esos efectos, previó la obligación en cabeza de las endades descentralizadas del orden departamental, distrital y departamental del pagode hasta 0.2% calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respecva endad en la vigencia anterior. [21] Cfr. Corte Constucional, sentencia C-701 de 2010. [22] Ib. [23] Ib.[24] Cfr. Sección Cuarta, Consejo de Estado, sentencia de 29 de agosto de 2018. Rad. 25000-23-37-000-2014-00222-01(23410). [25] Cfr. Sección Cuarta, Consejo de Estado, sentencia de 20 de sepembre de 2018. 25000-23-27-000-2011-00191-01(21239). [26] Cfr. Corte Constucional, sentencia C-655 de 2003. Ver, C-1148 de 2001. [27] Ib. [28] Expediente CJU-320. En el referido expediente, la Corte resolvió un conflicto de jurisdicción que se suscitó en el marco de un procesoejecuvo en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. En este, se pretendía que se librara mandamiento de pago en contrade la DIAN por la obligación contenida en un acto administravo de naturaleza tributaria, en el cual se ordenó la devolución del impuesto alvalor agregado a la demandante.

[29] Cfr. CPACA, art. 104, inciso 1. [30] Cfr. CPACA, art. 150, núm. 4. [31] Cfr. Auto 295 de 2022. Ver, Estatuto Tributario, art. 835. [32] Cfr. Auto 295 de 2022. [33] Ib. [34] Cfr. Ley 42 de 1993, art. 94