CC - A587-2025

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-587/25 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL -Proceso judicial de pago por consignación derivado de un procedimiento de imposición de servidumbre por vía administrativa (...) La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es competente para conocer de los procesos judiciales de pago por consignación que se deriven de un procedimiento de imposición de servidumbre por vía administrativa. Lo anterior, en virtud de la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso (...)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena AUTO 587 de 2025

Referencia: expediente CJU-6380

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y el Juzgado 001 Civil Municipal de Villavicencio

Magistrada sustanciadora: Diana Fajardo RiveraBogotá, D. C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta1, profiere el presente auto con fundamento en las siguientes

I. ANTECEDENTES

1. El 9 de julio de 2015 el Instituto Nacional de Concesiones – INCO, suscribió el Contrato de Concesión n°005 con la Concesionaria Vial Andina S.A.S. (COVIANDINA S.A.S.), celebrado bajo la modalidad de Asociación Público-Privada (APP). Su objeto consistía en el otorgamiento de una

S.A.S. (COVIANDINA S.A.S.), celebrado bajo la modalidad de Asociación Público-Privada (APP). Su objeto consistía en el otorgamiento de una concesión para que el concesionario por su cuenta y riesgo llevara a cabo los estudios, diseños, financiación, construcción, operación, mantenimiento, gestión social, predial y ambiental de una nueva calzada entre Chirajara y la intersección de Fundadores y el mantenimiento y la operación de todo el corredor Bogotá – Villavicencio2.

2. Una de las actividades asociadas a la ejecución del proyecto consistía en la adquisición de las áreas físicas requeridas para la construcción de la vía, lo cual debía ser adelantado por el Concesionario. COVIANDINA S.A.S. identificó que una de las zonas importantes para el proyecto era el terreno denominado LA FUENTE, ubicado en la vereda Pipiral, Municipio de Villavicencio. Dicho predio resultaba necesario para “adelantar las obras de conexión de disipador de aguas de escorrentía que conecta a otro ya existente y que permite transportar el flujo de agua canalizado hacia el caudal del río Guayuriba, que atraviesa la zona”3.

3. COVIANDINA S.A.S. determinó que la mejor forma de usar el predio en el marco del proyecto de infraestructura era a través de la imposición de una servidumbre. Por ello, encargó a la empresa Lonja Valuatoria y de

Propiedad Raíz la realización de un avalúo sobre la zona de terreno destinada a servidumbre. 1 El artículo 241 de la Constitución establece: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.2 Archivo digital. Expediente CJU 6380. Documento “Exp Digital 001-2025-00023pdf”, p. 25. 3 Ibidem, p. 26.4. El 30 de abril de 2021, la citada Lonja evaluadora determinó un valor de $108.579 como pago por la imposición de la servidumbre en los predios previamente identificados. Como consecuencia, se expidió una propuesta económica dirigida a los propietarios registrados del terreno, entre los que se encuentran Jose Ignacio Quevedo Castro, Ana Cleofe Quevedo Quevedo, Bertha Yolanda Quevedo Quevedo, junto a otras personas naturales. Dicha propuesta informó a los propietarios sobre la necesidad de constituir una servidumbre de común acuerdo y a perpetuidad, detallando su ubicación, dimensiones y linderos, y advirtiendo que, de no lograrse un acuerdo dentro de los 30 días siguientes a su notificación, se impondría el gravamen al predio

administrativamente.

5. Dado que se presentaron dificultades para llegar a un acuerdo sobre el valor de la servidumbre con los propietarios de los terrenos afectados, el 10 de mayo de 2023 la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) decidió imponer la servidumbre mediante la Resolución n.°20236060005325. En este acto administrativo también se ordenó el pago del 100% del valor establecido en el avalúo comercial a los propietarios. Sin embargo, los propietarios de los bienes inmuebles sobre los que recayó la servidumbre no han remitido una autorización para que se les consigne el dinero adeudado.

6. Teniendo en cuenta lo anterior, en el año 2024 COVIANDINA S.A.S. interpuso una demanda de pago por consignación contra Jose Ignacio Quevedo Castro, Ana Cleofe Quevedo Quevedo, Bertha Yolanda Quevedo Quevedo y otras personas adicionales. Como pretensiones, solicitó que (i) se les declarara en mora de recibir el pago de la servidumbre impuesta por la ANI mediante la Resolución n.°20236060005325; (ii) y se les ordenará a recibir el monto fijado en dicho acto administrativo, correspondiente a

$108.5794.

7. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. El Juzgado 001 Civil Municipal de Villavicencio, en Auto del 25 de octubre de 20245, declaró la falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Villavicencio. Señaló que el pago por consignación pretendido deviene de un acto administrativo que, a su vez,

20245, declaró la falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Villavicencio. Señaló que el pago por consignación pretendido deviene de un acto administrativo que, a su vez, 4 Ibidem, p. 32. 5 Archivo digital. Expediente CJU 6380. Documento “Exp Digital 001-2025-00023pdf”, pp. 5558.surge del actuar de una función administrativa en cabeza de la Concesionaria Vial Andina S.A.S.

8. El Juzgado afirmó que dicha calidad de la Concesionaria Vial supone que esta se encuentre cobijada por el marco de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que resulta aplicable, entre otros, a los particulares que ejercen función administrativa, según dispone el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo (CPACA).

9. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo . Mediante Auto del 3 de marzo de 20256, el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio también declaró su falta de jurisdicción y configuró un conflicto de jurisdicciones. Argumentó que las pretensiones alegadas por el apoderado de COVIANDINA S.A.S. no se pueden encasillar en ninguno de los medios de control existentes en el CPACA, pues estas no van encaminadas a la declaratoria de nulidad de ningún acto administrativo ni al

restablecimiento de algún derecho, tampoco a la búsqueda de una reparación por algún perjuicio ocasionado por la acción u omisión de una entidad del estado. En consecuencia, se trata de un litigio que no le corresponde resolver a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

10. Adicionalmente, el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio indicó que la demanda de pago por consignación se encuentra reglamentada en el artículo 381 del Código General del Proceso (CGP) y se define en los artículos 1565 y subsiguientes del Código Civil, entendiéndose como un procedimiento naturalmente de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Aunado a anterior, subrayó que por regla general de competencia residual enmarcada en el artículo 15 del CGP, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil debe conocer de todos los procedimientos que no se encuentren enmarcados por norma especial a otra jurisdicción.

Finalmente, el citado juzgado hizo referencia al Auto 992 de 2024 de la Corte Constitucional en el que, frente a un caso similar, se asignó el asunto a la Jurisdicción Ordinaria. 6 Archivo digital. Expediente CJU 6380. Documento Archivo “5_Autodeclaraco_PagoxConsignacion202_0_20250303164402148 1pdf”.11. El 12 de marzo de 2025 7 el asunto fue remitido a esta corporación.

Luego, el 18 de marzo de esta misma anualidad, se repartió el asunto a la magistrada sustanciadora a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

12. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de

20158.

2. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

13. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”9. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo10.

14. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones .

La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda instaurada por COVIANDINA S.A.S. contra Jose Ignacio

Quevedo Castro, Ana Cleofe Quevedo Quevedo, Bertha Yolanda Quevedo 7 Archivo digital. Expediente CJU 6380. Documento “02CJU-6380 Correo Remisoriopdf”. 8 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.9 Corte Constitucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.10 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.Quevedo y otras personas adicionales, configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, pues satisface: (i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. De un lado, el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio ; y, de otro el Juzgado 001 Civil Municipal de la misma ciudad . A su vez, ambos rechazaron la competencia para tramitar el asunto. (ii) El presupuesto objetivo, por cuanto la demanda de pago por consignación interpuesta por COVIANDINA S.A.S. contra diferentes personas naturales , debe resolverse mediante un trámite de naturaleza judicial.

(ii) El presupuesto objetivo, por cuanto la demanda de pago por consignación interpuesta por COVIANDINA S.A.S. contra diferentes personas naturales , debe resolverse mediante un trámite de naturaleza judicial. (iii) El presupuesto normativo, pues las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrafos 7 a 10).

15. Con lo anterior claro, la Sala pasa a analizar el respectivo conflicto, para lo cual hará referencia a (i) el proceso de pago por consignación y (ii) la competencia para conocer demandas de pago por consignación relacionadas con la imposición de servidumbres por vía administrativa.

3. Sobre los litigios de pago por consignación derivados de un contrato estatal

16. El pago por consignación se encuentra definido en los artículos 1656 a 1665 del Código Civil. Aunque su proceso está regulado en el artículo 381 del CGP, la Sala Plena de la Corte Constitucional estableció que esto “no atribuye de manera exclusiva su conocimiento a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil”11. Por el contrario, recientemente esta Corporación determinó que era competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los litigios de pago por consignación derivados de un contrato estatal12. 11 Auto 1321 de 2023. 12 Autos 136 de 2022 y 1321 de 2023.17. Para llegar a esta conclusión, la Sala realizó una interpretación sistemática de las normas que regulan la competencia de la Jurisdicción de lo

12 Autos 136 de 2022 y 1321 de 2023.17. Para llegar a esta conclusión, la Sala realizó una interpretación sistemática de las normas que regulan la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de los contratos estatales. En esa oportunidad, la decisión se basó en el alcance de las reglas de competencia en materia de litigios relacionados con la contratación estatal 13. En concreto, encontró que las reglas de competencia en materia de contratación estatal tienen un carácter expreso para definir que todos los aspectos o controversias relacionadas con contratos estatales en los que sea parte una entidad pública son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, lo que incluye el proceso de pago por consignación en el marco de contratos estatales.

18. Con todo, es importante tener en cuenta que la Sala Plena de esta Corte ha dicho que la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está expresamente delimitada a lo contenido en el artículo 104 del CPACA. En particular, para que un asunto sea de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es necesario que se trate de un litigio que involucre la actuación de una entidad pública y el cual esté sujeto al derecho administrativo. Así las cosas, c uando no concurran los supuestos de dicho artículo, deberá aplicarse la cláusula residual de competencia de la jurisdicción ordinaria establecida en el artículo 15 del CGP, de acuerdo con la especialidad correspondiente.

4. Competencia para conocer demandas de pago por consignación relacionadas con la imposición de servidumbres por vía administrativa .

Reiteración del Auto 992 de 2024

especialidad correspondiente.

4. Competencia para conocer demandas de pago por consignación relacionadas con la imposición de servidumbres por vía administrativa .

Reiteración del Auto 992 de 2024

19. El artículo 793 del Código Civil se refiere a las servidumbres como una limitación válida del derecho de dominio y el artículo 879 de esa misma codificación las define como el “gravamen impuesto sobre un predio, en beneficio de otro de distinto dueño o de una entidad sea de derecho público o privado”. A partir de allí, la jurisprudencia de esta Corte, entre otras, en la Sentencia C-544 de 2007 sostuvo que las servidumbres “constituyen limitaciones al derecho de dominio que generan derechos reales accesorios 13 En particular, en el auto 136 de 2022, la Sala examinó el alcance de los artículos 75 de la Ley 80 de 1993 y 141 del CPACA, en concordancia con el artículo 155 numeral 5 del mismo código. Además, la Sala se remitió a la sentencia C-388 de 1996, en la cual la Corte indicó que: “[…] es entonces la jurisdicción contencioso administrativa la encargada de resolver las controversias de todo orden que surjan de la relación contractual en la que sea parte una entidad del Estado […]”.porque siempre se ejercen sobre bienes inmuebles y se imponen a los predios y no a los propietarios de los mismos”14.

20. Estos gravámenes pueden ser impuestos por personas jurídicas o naturales, y por personas de derecho privado o por entidades públicas.

Generalmente esto último sucede en el marco de la ejecución de una obra de infraestructura o como una medida necesaria para la instalación de cableado o

naturales, y por personas de derecho privado o por entidades públicas. Generalmente esto último sucede en el marco de la ejecución de una obra de infraestructura o como una medida necesaria para la instalación de cableado o redes que garanticen el acceso a algún servicio público domiciliario. En atención a ello, pese a que las servidumbres cuentan con un procedimiento judicial para su adopción15, el Legislador también ha previsto la posibilidad de que se imponga una servidumbre por vía administrativa.

21. Dicho procedimiento se encuentra regulado en el Decreto 738 de 2014 “Por el cual se reglamentan los términos para adelantar la negociación directa y la imposición de servidumbres por vía administrativa, de que trata el artículo 38 de la Ley 1682 de 2013”. El proceso prescrito en esta ley supone que es necesario agotar una etapa de negociación con el titular o titulares del derecho real de dominio o al poseedor o poseedores de los bienes inmuebles en los que se espera imponer la servidumbre. En el evento en el que esta sea infructuosa, la entidad pública procederá a imponer la servidumbre mediante acto administrativo (artículo 3).

22. A su vez, en el artículo 5 del citado Decreto 738 de 2014 se establece que “[p]ara efectos del pago, el titular o titulares del derecho real de dominio o el poseedor o poseedores inscritos, deberán comunicar de manera escrita a la entidad, la cuenta bancaria a la cual deben ser girados los recursos. En caso de no recibir la comunicación la entidad procederá a realizar el pago por consignación de acuerdo con la ley”.

entidad, la cuenta bancaria a la cual deben ser girados los recursos. En caso de no recibir la comunicación la entidad procederá a realizar el pago por consignación de acuerdo con la ley”.

23. Ahora bien, en el Auto 122 de 202416 la Corte Constitucional estudió un caso relacionado con una demanda de pago por consignación presentada por la Agencia para la Infraestructura del Meta, a favor de unos ciudadanos, con el fin de que se autorizara efectuar la consignación de la suma adeudada por concepto de indemnización por causa de un inmueble expropiado. En esa 14 Corte Constitucional, Sentencia C544 de 2007. 15 Por ejemplo, aquellas servidumbres necesarias para la conducción de redes eléctricas, de conformidad en la Ley 56 de 1981 se encuentran reguladas por el Decreto 2024 de 1982. 16 Corte Constitucional, Auto 122 de 2024. CJU-4774.oportunidad se asignó la competencia a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil y se estableció la siguiente regla de decisión: “[l]a jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de un litigio de pago por consignación que se derive del procedimiento de expropiación por vía administrativa. Ello, en virtud de la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del CGP”.

24. Para fundamentar esta decisión, la Sala Plena tuvo en cuenta el hecho de que el pago por consignación derivado de un proceso de expropiación

administrativa no estaba regulado en ninguna disposición puntual; sumado al hecho que “este tipo de asuntos son típicamente propios del derecho privado, pues su regulación se encuentra entre los artículos 1656 a 1665 del Código Civil y el artículo 381 del CGP17”.

25. Posteriormente, en el Auto 992 de 2024 18 la Sala Plena de esta Corte abordó un conflicto de jurisdicciones que tuvo por origen una situación de hecho muy similar a la analizada en esta ocasión. En aquella ocasión se estudió una demanda de pago por consignación radicada por el municipio de Vélez (Santander) en contra de una persona natural que se había negado a recibir el pago correspondiente a una servidumbre que había sido impuesta por la entidad pública demandante mediante un acto administrativo.

26. Al resolver el caso, la Corte reiteró las consideraciones del citado Auto 122 de 2024 y extendió la regla de decisión allí fijada en torno al pago por consignación derivado de un proceso de expropiación a aquel que tiene por origen la imposición de una servidumbre mediante un acto administrativo.

Esto, al estimar que en ambos casos debía primar la cláusula residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria ante la inexistencia de una norma especial.

5. Examen del caso concreto

27. La Sala considera que el Juzgado 001 Civil Municipal de Villavicencio es el competente para conocer de la demanda interpuesta por COVIANDINA 17 Ibidem. 18 Corte Constitucional, Auto 992 de 2024.S.A.S. contra Jose Ignacio Quevedo Castro, Ana Cleofe Quevedo Quevedo, Bertha Yolanda Quevedo Quevedo y otras personas adicionales.

28. Esto porque de las pretensiones principales se desprende que se trata de

Bertha Yolanda Quevedo Quevedo y otras personas adicionales.

28. Esto porque de las pretensiones principales se desprende que se trata de una controversia originada por la renuencia de la parte demandada a recibir el pago por concepto de la imposición de una servidumbre por vía administrativa. Es decir, (i) no se trata de un asunto relacionado con la legalidad del acto administrativo por medio del cual se impuso la servidumbre; (ii), el asunto no está asociado a la celebración de un contrato estatal; y (iii), como se indicó en los citados autos 122 de 2024 y 992 de 2024, no se advierte la existencia de una norma especial que le asigne el conocimiento del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

En consecuencia, se dará aplicación a la cláusula residual de competencia consagrada en el artículo 15 del Código General del Proceso.

29. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 001 Civil Municipal de Villavicencio. Por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-6380 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

6. Regla de decisión

30. Reiteración del Auto 992 de 2024 . “ La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es competente para conocer de los procesos judiciales de pago por consignación que se deriven de un procedimiento de imposición de

6. Regla de decisión

30. Reiteración del Auto 992 de 2024 . “ La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es competente para conocer de los procesos judiciales de pago por consignación que se deriven de un procedimiento de imposición de servidumbre por vía administrativa. Lo anterior, en virtud de la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del Código General del

Proceso”.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVEPRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y el Juzgado 001 Civil Municipal de Villavicencio en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 001 Civil Municipal de Villavicencio conocer el proceso judicial de pago por consignación promovido por COVIANDINA S.A.S. contra Jose Ignacio Quevedo Castro, Ana Cleofe Quevedo Quevedo, Bertha Yolanda Quevedo Quevedo y otras personas adicionales.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6380 al Juzgado 001 Civil Municipal de Villavicencio, para lo de su competencia, y para que comunique esta decisión al Juzgado 001 Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio

y a los interesados en este trámite. Notifíquese, comuníquese y cúmplase

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

MagistradoDIANA FAJARDO RIVERA Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

MagistradoJOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General