CC - A912-2022

Auto 912/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública Cuando, con ocasión de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 132 de 2010, una EPS suscribe de mutuo acuerdo un acta de liquidación con una entidad territorial y luego pretende demandar la ejecución de las obligaciones contenidas en dicha acta, será competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, en los términos de los artículos 104 (inciso 1° y numeral 6°) y 297, numeral 4° del CPACA.

Referencia: Expediente CJU-1341.

Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad.

Magistrada Sustanciadora:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.

Bogotá, D. C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y, especialmente, de acuerdo con lo consagrado en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 21 de febrero de 20201 la Entidad Promotora de Salud MALLAMAS, mediante apoderado judicial, instauró demanda ejecutiva en contra del municipio de Potosí (Nariño). Particularmente, solicitó librar mandamiento de pago por la suma de $44.926.011,70, correspondiente a la obligación

contenida en el Acta de Liquidación No. 201500102, suscrita de mutuo acuerdo el 4 de febrero de 2015, en la que se estableció el saldo adeudado respecto de la “administración del Régimen Subsidiado en Salud para el 1 Expediente electrónico CJU-1341. Archivo “03 ActaReparto Juzgado Administrativo.pdf -”. 2 Esta acta de liquidación se fundó en los instructivos DGGDS-RS-001-2010, DGGDS-RS-002-2010, DGGDS-RS-003-2010 y DGGDS-RS-004-2010, expedidos por el Ministerio de Protección Social. período comprendido entre el 01 de abril de 2010 hasta el 31 de mayo de 2010”3. Además, pidió liquidar los intereses moratorios causados desde el 1º de abril de 2015 hasta el pago total de la obligación4.

2. La EPS demandante sostuvo que garantizó el aseguramiento en salud a la población del régimen subsidiado del municipio entre abril y mayo de 2010.

Indicó que “se llevó a cabo la correspondiente liquidación del citado periodo, mediante la Acta de liquidación No.20150010”. Afirmó que “si bien es cierto para este periodo en concreto no hubo contrato por escrito si (sic) existió una relación contractual para la administración de recursos para la prestación de los servicios de salud del Régimen Subsidiado (…)”5. Lo anterior, debido a que “durante el periodo citado estuvo vigente el mencionado decreto, ya que posteriormente fue declarado inexequible en sentencia C-734 de 2010 de la Corte Constitucional”6.

Manifestó que “[s]e han realizado varios acercamientos con el señor Alcalde del Municipio de Potosí, con el fin de que se cancele la deuda por concepto de la citada acta de liquidación”7. En ese sentido, indicó que, mediante escrito del 13 de octubre de 2017, el alcalde de esa entidad territorial propuso pagar el valor adeudado “con los recursos provenientes de Lotto en línea, una vez se realice el desahorro por parte del Ministerio de Hacienda-FONPET”. Sostuvo que, “se presentó solicitud de conciliación de forma conjunta, correspondiéndole a la Procuraduría 36 Judicial II para asuntos administrativos (…) no obstante la Procuraduría declaró que el asunto (…) no era susceptible de conciliación”8.

3. La demanda fue repartida al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto. Mediante Auto del 16 de septiembre de 20209, ese despacho la rechazó por falta de jurisdicción y ordenó su remisión a los juzgados laborales del circuito de esa ciudad. Sostuvo que, de acuerdo con el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social10 (en 3“Por el cual se establecen mecanismos para administrar y optimizar el flujo de recursos que financian el Régimen Subsidiado de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.

Declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-374 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa. 4 Expediente electrónico CJU-1341. Archivo “01 Demanda.pdf”. Folio 9. 5Resaltado fuera del texto original.

6 Expediente electrónico CJU-1341. Archivo “01 Demanda.pdf”. Folios 3 y 4. 7Ibidem. Folio 8. 8Ibidem. 9 Expediente electrónico CJU-1341. Archivo “07Auto remite por competencia .pdf” 10 La norma en cita dispone que: “Artículo 2o. El artículo 2o. del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social quedará así: (…) Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o adelante, CPTSS), el conocimiento de la controversia correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral. Ello, por cuanto “el objeto de la controversia trata de un asunto propio del sistema de seguridad social en salud, entre actores de dicho sistema, sobre recursos del sistema y derivada de la prestación de servicios de salud a usuarios del mismo”.

4. En consecuencia, el asunto fue repartido al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto. Mediante Auto del 25 de febrero de 202111, esa autoridad judicial propuso un conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a “la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura”. En su criterio, debía prevalecer el factor objetivo sobre el subjetivo para determinar la competencia, por lo que “no es suficiente que el proceso se adelante contra una entidad que haga parte del sistema de seguridad social integral, sino que «es menester que el derecho en disputa pertenezca también al entorno de la seguridad social integral»”12.

Bajo ese entendido, señaló que la demanda pretende la ejecución de una obligación contenida en un acta de liquidación final, derivada de una relación contractual regida por la Ley 80 de 1993. Indicó que, según el artículo 75 del Estatuto General de la Contratación, las controversias derivadas de contratos estatales deben ser conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Aclaró que la controversia no versa sobre derechos relacionados con el reconocimiento y pago de prestaciones económicas o asistenciales previstas a favor de los afiliados, beneficiarios o usuarios del Sistema de Seguridad Social en Salud previsto en la Ley 100 de 1993. Por el contrario, la obligación dineraria que se persigue está estrictamente ligada a la relación contractual y, en ese entendido, es aplicable la excepción prevista en el inciso final del artículo 2.4 del CPTSS.

5. Mediante Auto del 30 de julio de 202113, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto modificó el numeral primero del Auto del 25 de febrero de 202114 y ordenó enviar el expediente a la Corte Constitucional.

6. Mediante oficio No. 0630 del 10 de agosto de 2021, la secretaría de ese despacho judicial remitió el proceso a esta Corporación15. usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”. 11 Expediente electrónico CJU-1341. Archivo “10 2020-00248 auto suscita conflicto negativo de competencia.pdf”.

12Ibidem. Folio 3. 13 Expediente electrónico CJU-1341. Archivo “11 modifica auto remision por

conflicto de competencia ok.pdf”. 14Este numeral disponía el envío del expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

7. El 28 de enero de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la Magistrada Sustanciadora16.

8. El 2 de febrero de 2022, el expediente fue entregado a la Magistrada Sustanciadora a través del Sistema de Información Integrado de la Corte

Constitucional –SIICOR–.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones17, de conformidad con el numeral 11 de artículo 241 de la Carta Política18.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones 19

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto 15 Expediente electrónico CJU-1341. Archivo “07. 12 OFICIO 638 Remite Corte Constitucional.pdf”. 16 Expediente archivo denominado “Constancia de Reparto CJU 1287.pdf”. 17 En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente

cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción. 18“Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)

11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 19 Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado. por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)20.

3. En este sentido, el Auto 155 de 201921 precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones22. (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional23. (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia24.

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos

porque: (i) El conflicto negativo se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto), y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto). (ii) Existe una controversia entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad, en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por la Entidad Promotora de Salud MALLAMAS 20 Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 21 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

22 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 23 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución). 24 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia. contra el municipio de Potosí (Nariño). El propósito de la demanda es que se libre mandamiento de pago en favor de la demandada por concepto de la obligación contenida en el Acta de Liquidación No. 2015001025 suscrita de mutuo acuerdo el 4 de febrero de 2015, en la que se determinaron los valores correspondientes al saldo pendiente derivado de la administración del Régimen Subsidiado en Salud para el período comprendido entre el 1° de abril y el 31 de mayo de 2010. A juicio de la demandante, “existió una relación contractual para la administración de recursos para la prestación de los servicios de salud del Régimen Subsidiado”26.

(iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. De una parte, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto fundamentó su postura en el artículo 2.4 del CPTSS. Indicó que el objeto de la controversia es un asunto propio del sistema de seguridad social en salud y, por ello, corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conocer el asunto. De otra parte, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad fundamentó su falta de competencia en los artículos 75 de la Ley 80 de 1993 y 2.4 de la Ley 712 de 2001. Sostuvo que la obligación que se pretende ejecutar se deriva de una relación contractual con una entidad estatal. En ese entendido, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la encargada de resolver y decidir de fondo el asunto en debate. Asunto objeto de decisión y metodología

5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para tal efecto revisará: (i) el Decreto Legislativo 132 de 2010; (ii) la naturaleza jurídica de los contratos de aseguramiento del Régimen Subsidiado de seguridad social en salud; (iii) pronunciamientos jurisprudenciales sobre el acta de liquidación bilateral como título ejecutivo; (iv) la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y sus

atribuciones para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas; (v) los asuntos de la seguridad social que corresponden a la jurisdicción ordinaria laboral y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y (vi) resolverá el conflicto de la referencia. 25 Esta acta de liquidación se fundó en los instructivos DGGDS-RS-0012010, DGGDS-RS-002-2010, DGGDS-RS-003-2010 y DGGDS-RS-0042010, expedidos por el Ministerio de Protección Social. 26Expediente electrónico CJU-1341. Archivo “01 Demanda.pdf”. Folios 3 y

4. Resaltado fuera del texto original.

Decreto Legislativo 132 de 201027

6. El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, expidió el Decreto Legislativo 4975 del 23 de diciembre de 2009, por medio del cual declaró el estado de emergencia social.

7. En el marco de ese estado de excepción, el Presidente expidió el Decreto Legislativo 132 de 201028. En la parte considerativa de la normativa, expuso las dificultades de orden técnico, administrativo y fiscal a las que se enfrentaban las entidades territoriales al momento de celebrar los contratos para el aseguramiento de la población pobre y vulnerable en el Régimen Subsidiado. Por ello, consideró “necesario buscar un mecanismo que sustituy[era] el contrato de aseguramiento como soporte para la

administración y giro de los recursos del Régimen Subsidiado”. Así, en primer lugar, dispuso la constitución de un patrimonio autónomo mediante un administrador fiduciario, a fin de: (i) recaudar los recursos que financian y cofinancian ese régimen de salud y (ii) girarlos directamente a las entidades promotoras de salud del régimen subsidiado (EPS) o a las instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS) públicas o privadas, de acuerdo con la respectiva reglamentación. En segundo lugar, derogó expresamente la expresión “[c]elebrar contratos para el aseguramiento en el Régimen Subsidiado de la población pobre y vulnerable” prevista en el artículo 44.2 de la Ley 715 de 200129. La disposición en cita hace referencia a las competencias de los municipios con respecto al Sistema General de Seguridad Social en Salud en su jurisdicción.

8. Posteriormente, el gobierno expidió el Decreto 1038 de 2010. Éste tuvo como propósito regular el primer giro directo del patrimonio autónomo a las 27“Por el cual se establecen mecanismos para administrar y optimizar el flujo de recursos que financian el Régimen Subsidiado de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”. 28“Que las entidades territoriales, en cumplimiento de la competencia de celebrar contratos para el aseguramiento en el Régimen Subsidiado de la población pobre y vulnerable y realizar el seguimiento de los mismos ya sea directamente o a través de interventorías, enfrentan dificultades de orden técnico, administrativo y fiscal que les impiden el eficiente desempeño de esta

competencia, por lo que se hace necesario buscar un mecanismo que sustituya el contrato de aseguramiento como soporte para la administración y giro de los recursos del Régimen Subsidiado”. 29“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros". EPS (correspondiente al bimestre de abril a mayo de 2010) y reglamentar las disposiciones del Decreto Legislativo 132 de 201030.

9. En Sentencia C-252 de 201031, esta Corporación revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4975 de 2009, que declaró el Estado de Emergencia Social en el territorio nacional. En esa providencia, la Corte, declaró la inexequibilidad de la norma estudiada, pues consideró que no se cumplían los presupuestos materiales para la configuración del estado de excepción. Específicamente, indicó que los hechos que motivaban la decisión no eran sobrevinientes ni extraordinarios. Puntualizó que las dificultades estructurales, de organización y de sostenibilidad del sistema de salud, tienen un origen anterior y que el Gobierno contaba con mecanismos ordinarios para remediar la crisis financiera del servicio de salud.

10. Posteriormente, la Sentencia C-374 de 201032 declaró la inexequibilidad del Decreto Legislativo 132 de 2010. En esa oportunidad, la Corte sostuvo que, una vez expulsado del ordenamiento jurídico el decreto declarativo del

Estado de Emergencia Social, los decretos legislativos dictados a su amparo seguían la misma suerte.

11. De lo expuesto, se concluye que: (i) el Decreto 132 de 2010, sustituyó la facultad de los municipios para celebrar los contratos de aseguramiento en el régimen subsidiado. En su lugar, dispuso la creación de un patrimonio autónomo, mediante un administrador fiduciario, con el objetivo de recaudar los recursos que financian y cofinancian ese régimen de salud, y (ii) la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 132 de 2010, tiene efectos hacia el futuro33. De este modo, las actuaciones posteriores de las autoridades respecto del período en que estuvo en vigencia no están cobijadas por lo previsto en dicha normativa.

Naturaleza jurídica de los contratos de aseguramiento del régimen subsidiado de seguridad social en salud

12. De manera reiterada34, el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre los aspectos generales y particulares que envuelven los contratos de 30“Por medio del cual se reglamenta parcialmente el Decreto Legislativo 132 de 2010”.

31 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 32 M.P. María Victoria Calle Correa. 33 Ello, en la medida en que no se otorgaron efectos retroactivos a la declaratoria de inexequibilidad. 34Consejo de Estado Sección Tercera, Rad. 33.955. Sentencia 23 de noviembre de 2017, M.P. Martha Nubia Velásquez Rico. Consejo de Estado Sección Tercera, Rad. 39.022. Sentencia 30 de mayo de 2018, M.P. Ramiro

Pazos Guerrero. Consejo de Estado Sección Tercera, Rad. 38.243. Sentencia 21 de junio de 2018, M.P. María Adriana Marín. Consejo de Estado Sección Tercera, Rad. 39.541. Sentencia 16 de mayo de 2019, M.P. María Adriana Marín, entre otras. aseguramiento del régimen subsidiado de seguridad social en salud. Dicho Tribunal, ha señalado que este tipo de contratos se fundamentan en la Ley 100 de 1993. En específico, el artículo 21535 ibídem, asignó a las entidades territoriales, a través de las direcciones locales, distritales y departamentales de salud, la función de suscribir contratos de aseguramiento en salud con las Entidades Promotoras de Salud (EPS) encargadas de afiliar a los beneficiarios del régimen subsidiado. En desarrollo de ello, el artículo 216, numerales 2º y 3º, disponen lo siguiente: “ARTÍCULO 216. Reglas Básicas para la Administración del Régimen de Subsidios en Salud. (…)

2. Cuando la contratación se haga con una entidad que no sea propiedad de los usuarios como las Empresas Solidarias de Salud, la contratación entre las direcciones seccionales o locales de salud con las Entidades Promotoras de Salud se realizará mediante concurso y se regirá por el régimen privado, pudiendo contener cláusulas exorbitantes propias del régimen de derecho público.

3. Un representante de los beneficiarios del régimen subsidiado participará como miembro de las juntas de licitaciones y adquisiciones o del órgano que hace sus veces, en la sesión que defina la Entidad Promotora de Salud con quien la Dirección Seccional o Local de Salud

hará el contrato. El Gobierno Nacional reglamentará la materia especialmente lo relativo a los procedimientos de selección de los representantes de los beneficiarios.”

13. En ese sentido, la Ley 715 de 2001 en el artículo 44.2.3 fijó la obligación para las entidades territoriales y especialmente para los municipios, de contratar el aseguramiento y administración del régimen subsidiado de salud.

14. Bajo estos supuestos, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha señalado que “el régimen jurídico de estos contratos es de derecho privado, aunque su naturaleza es eminentemente estatalporque su celebración se efectúa con entidades territorialescon aplicación de principios y mecanismos propios de la contratación pública”36. 35“Artículo 215. Administración del Régimen Subsidiado. Las direcciones locales, Distritales o Departamentales de salud suscribirán contratos de administración del subsidio con las Entidades Promotoras de Salud que afilien a los beneficiarios del subsidio. Estos contratos se financiarán con los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía y los recursos del subsector oficial de salud que se destinen para el efecto. Las Entidades Promotoras de Salud que afilien a los beneficiarios del régimen subsidiado prestarán, directa o indirectamente, los servicios contenidos en el Plan de Salud Obligatorio”. 36 Consejo de Estado Sección Tercera, Rad. 34.097. Sentencia 29 de agosto

de 2016, M.P. Danilo Rojas Betancourth.

15. En relación con las características del contrato de aseguramiento, Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha precisado lo siguiente: “[S]e trata de contratos de carácter bilateral, oneroso, atípicos, de

ejecución sucesiva y conmutativos por cuanto las EPS se obligan a asegurar, administrar y ejecutar los recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud que garanticen la prestación de los servicios de salud a las personas de escasos recursos - relacionadas con el listado de focalizacióny las entidades estatales les reconocen un valor per cápita, denominado Unidad de Pago por Capitación, UPC, la que se establece en razón al perfil epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos de prestación del servicio en las condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería”37. Acta de liquidación bilateral como título ejecutivo autónomo

16. El artículo 32 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública establece que: “[s]on contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”.

17. De acuerdo con el artículo 297.4 del CPACA constituye título ejecutivo “(…) el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”.

18. En ese sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que el acta de liquidación bilateral o por mutuo acuerdo es “un negocio jurídico extintivo en el que las partes en ejercicio de su autonomía privada definen las cuentas del mismo, precisan el estado en que quedaron las prestaciones –

créditos y deudas recíprocas– y se obligan a lo estipulado en el documento que se suscribe y la contiene”38. Cuando en dichas actas no se consignan salvedades o inconformidades relacionadas con cifras o valores y en general sobre su contenido, “el acta de liquidación bilateral constituye título ejecutivo”.39

19. Del mismo modo, el Consejo de Estado ha indicado que para iniciar un proceso de ejecución no es necesario que se aporte, además del acta de liquidación bilateral, el contrato liquidado u otros documentos contractuales.

Esto, en razón a que “el aporte o no de los contratos no es factor determinante 37 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Rad. 1496. Concepto del 12 de junio de 2003. M.P. Susana Montes de Echeverri. 38 Consejo de Estado, Sección Tercera, Rad. 32.666. Sentencia 7 de diciembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. 39 Ibidem. para establecer la existencia de una obligación clara, expresa y exigible”40. Lo expuesto, se sustenta en la naturaleza misma del acta de liquidación, pues en esta se consigna el estado económico de la relación contractual, así como la valoración final de las obligaciones a cargo de las partes. Entonces, “[n]o es pues necesario que se aporte el contrato liquidado, para configurar el título ejecutivo, debido a que en la liquidación se define el estado económico del negocio jurídico, así como el balance final de las obligaciones de las partes, debiendo estarse a lo resuelto y consignado en el acta”41.

20. Lo anterior ha servido de fundamento para afirmar que el acta de liquidación del contrato constituye por sí sola un título ejecutivo, habida

cuenta que contiene el balance final de las obligaciones a cargo de las partes y, por ende, las que allí consten pueden demandarse ejecutivamente.

21. De conformidad con lo expuesto, el acta de liquidación bilateral corresponde a un título ejecutivo autónomo, debido a que ese acto constituye un negocio jurídico extintivo en el que las partes, en ejercicio de su autonomía privada, definen el estado en que quedaron sus cuentas y se obligan a lo estipulado en el documento que se suscribe y la contiene.

La cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y sus atribuciones para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas

22. En el artículo 104 del CPACA, la regla general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa quedó fijada en los siguientes términos: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

Adicionalmente, el numeral 2° de esa disposición establece que esa jurisdicción conocerá de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. De igual modo, el numeral 6° del artículo 104 del CPACA determina que esa jurisdicción también conoce de los procesos “ejecutivos (…) originados en los contratos celebrados por esas

entidades”. 40 Consejo de Estado, Sección Tercera, Rad. 30.770. Auto 19 de julio de 2006, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 41 Consejo de Estado, Sección Tercera, Rad. 28.346. Auto 30 de julio de 2008, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Asuntos de seguridad social que corresponden a la jurisdicción ordinaria laboral y a la jurisdicción de lo contencioso a