CC - C-037-2024

C-037-24TEMAS-SUBTEMAS

Sentencia C-037/24

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN

NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento

La disposición del plan nacional de desarrollo que se demanda introduce una modificación permanente al ordenamiento jurídico. A pesar de su alcance instrumental, no persigue un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, y no es claro que la medida que incorpora tenga relación de conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno en función de alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones. Por tanto, el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 desconoce lo dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución, de los que se ha derivado el principio constitucional de unidad de materia para el trámite de las leyes y, en consecuencia, se debe declarar su inexequibilidad con efectos inmediatos.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Se vulnera al despojar al Congreso de la República de su función natural, ordinaria y permanente

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Participación democrática en la fase de elaboración

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Trámite de elaboración y aprobación

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y plan de inversiones públicasPRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales

aprobación

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y plan de inversiones públicasPRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control del respeto al principio de unidad de materia debe ser rígido a diferencia de lo que ocurre en el caso de las leyes ordinarias

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION

DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata con el principio de unidad de materia

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA

DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance

(...) las medidas que se incorporan a las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo y que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico o cuya vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno, son compatibles con el principio constitucional de unidad de materia solo si cumplen las siguientes exigencias: (i) tienen un carácter instrumental, en el sentido de que se trata de procedimientos, mecanismos o medidas destinadas a impulsar el cumplimiento del plan, o de apropiación de los recursos necesarios para su ejecución, (ii) persiguen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, y (iiii) deben guardar conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisito de temporalidad

proyectos del plan de inversiones.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisito de temporalidad

REPÚBLICA DE COLOMBIALogotipo Descripció generada áiCORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena

SENTENCIA C-037 DE 2024

Referencia: Expediente D-15.350

Asunto: demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 322 de la Ley 2294 de 2023.

Demandante: Luisa Fernanda Guarín

Plata

Magistrado Sustanciador: Antonio José

Lizarazo Ocampo

Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en el artículo 241.4 de la Constitución y cumplidos los trámites[1] previstos en el DecretoLey 2067 de 1991, decide sobre la demanda presentada, con fundamento en el artículo 40.6 de la Constitución, por la ciudadana Luisa Fernanda Guarín Plata contra el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023, cuyo texto es el siguiente (se resalta el apartado que se acusa):I. DISPOSICIÓN DEMANDADA

“LEY 2294 DE 2023[2]

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:

[…]

CAPÍTULO VII

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

Artículo 322. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá,

Colombia Potencia Mundial de la Vida.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:

[…]

CAPÍTULO VII

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

Artículo 322. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá, por razones de favorabilidad de mercado, disponer de laadministración de recursos del FONPET bajo la modalidad de contratación directa, a través de contratos interadministrativos, por un periodo no menor a 5 años, con sociedades fiduciarias de carácter público, en el marco de la Ley 549 de 1999. Estas entidades deberán acreditar experiencia en administración de portafolios pensionales. En todo caso se deberá cumplir con los márgenes de solvencia y la disposición de la rentabilidad mínima establecida en el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 549 de 1999”.

II. LA DEMANDA

1. Para la ciudadana demandante la disposición desconoce el principio constitucional de unidad de materia (artículos 158 y 169 de la Constitución), al introducir una modificación permanente a la Ley 549 de 1999, sin que dicha medida guarde una conexidad “directa” con la parte general del plan nacional de desarrollo, además de que, en los términos del artículo 339 de laConstitución, la materia regulada no corresponda a las propias de un plan nacional de desarrollo.

2. Según indica, la disposición autoriza “al Ministerio de Hacienda para contratar en forma directa la administración de los recursos del Fonpet con sociedades fiduciarias de carácter público”, competencia que, de un lado,

“no tiene conexidad directa con la parte general del Plan de Desarrollo”, ni “puede predicarse una relación indirecta, mediata o eventual con la primera parte de misma ley” y, de otro lado, “no establece un propósito u objetivo general de largo plazo, una meta o prioridad de la acción estatal de mediano plazo, ni una estrategia u orientación general de la política económica, social o ambiental, y tampoco forma parte del plan de inversiones públicas ni es un instrumento de consecución directa de alguno de estos cometidos, estrategias o prioridades, por lo cual no tiene relación con el contenido propio de un Plan Nacional de Desarrollo”. Da tres razones para fundamentar esta tesis:

3. En primer lugar, indica que “[l]a autorización que se otorga al Ministerio de Hacienda para disponer de la administración de recursos del FONPET bajo la modalidad de contratación directa, a través de contratos interadministrativos”, “no tiene un vínculo sistemático con el objetico [sic] principal de la ley y tampoco con el eje transversal de la estabilidad macroeconómica”[3], y, en todo caso, “la efectividad del objetivo de la parte general, tal como aparece definido en la ley, no se deriva en forma alguna de la ejecución del régimen de contratación directa para la administración de los recursos del FONPET de manera que, como ya se enuncio [sic] al inicio de la demanda, la norma censurada no solo no tiene una conexidad directa con la parte general, sino que ni siguiera [sic] ostenta una relación indirecta, mediata o eventual con la primera parte de ley”.

4. En segundo lugar, precisa que no “existe conexión directa con elobjetivo transversal de definir apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones”, debido a que “[la] autorización que se otorga al

4. En segundo lugar, precisa que no “existe conexión directa con elobjetivo transversal de definir apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones”, debido a que “[la] autorización que se otorga al Ministerio de Hacienda para disponer de la administración de recursos del FONPET bajo la modalidad de contratación directa, a través de contratos interadministrativos, por un periodo no menor a 5 años, con sociedades fiduciarias de carácter público, no garantiza la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones, por la elemental razón que se trata de la administración de recursos que son propiedad de las entidades territoriales, y que tienen un fin específico determinado por la Ley 549 de 1999”.5. En tercer lugar, manifiesta que “[l]a derogatoria de esta regulación de la ley 549 de 1999 por el Plan de Desarrol[l]o (si se trata de una norma instrumental de carácter permanente) o la suspensión (si se trata de una norma con vigencia restringida) no convierte los recursos territoriales en recursos de la Nación y menos aún cambia su destinación específica, para dedicarlos a financiar las transformaciones que se propone el Plan dentro del cuatrienio presidencial”, de allí que, “el mecanismo instrumental creado en el precepto demandado adolece de conexión directa, indirecta, o eventual con el eje transversal denominado estabilidad macroeconómica”. Así, concluye “que no existe una conexidad directa ni inmediata e[n]tre el tema

reglado en el artículo 322 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo […] y los objetivos, metas, planes o estrategias vistos en conjunto e incorporados en la Ley 2294 de 2023”. En relación con este aspecto, también señala que, “hay una desconexión total entre las bases del Plan Nacional de Desarrollo y el precepto enjuiciado”[4], porque “no es razonable que se prescinda delprocedimiento de la licitación pública que garantiza los principios de publicidad, igualdad, concurrencia, transparencia y responsabilidad en la selección, para permitir la contratación directa, pues ello no contribuye al cumplimiento de los propósitos de lucha contra la corrupción enunciados en las Bases del Plan”, máxime que, “[e]s un axioma que la contratación directa genera el mayor riesgo de corrupción administrativa, [sic] más aún cuando se involucran recursos públicos de cuantías tan importantes, que como en este caso, superan los 50 billones de pesos”.

III. INTERVENCIONES CIUDADANAS Y CONCEPTOS

6. En el presente proceso no se recibieron intervenciones ciudadanas

(artículos 242.1 y 7 del Decreto 2067 de 1991)[5]. Por tal razón en lasiguiente tabla sólo se sintetizará el sentido de los conceptos recibidos:

Tipo de participación Exequibilidad Inexequibilidad Conceptos de organismos y entidades del Estado (artículo 11 Departamento administrativo de laTipo de participación Exequibilidad Inexequibilidad del Decreto 2067 de 1991)[6]. Presidencia de la República Conceptos de organizaciones, entidades y expertos invitados (artículo 13 del Decreto 2067 de 1991)[7].

Asociación de Fiduciarias (Asofiduciarias), Universidad Externado de Colombia

Presidencia de la República Conceptos de organizaciones, entidades y expertos invitados (artículo 13 del Decreto 2067 de 1991)[7].

Asociación de Fiduciarias (Asofiduciarias), Universidad Externado de Colombia (Departamento de Derecho Laboral y Seguridad Social), Federación Colombiana de Municipios, Federación Nacional de Departamentos y Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín (clínica jurídica de la Facultad de Derecho) Concepto de la Procuradora General de la Nación (artículos 38 y 7 del Decreto 2067 de 1991) Procuradora General de la Nación

1. Argumentos de quienes solicitan la declaratoria de exequibilidad

7. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República defendió la exequibilidad de la disposición demandada. Según precisó, la norma tiene una “clara y evidente relación de conexidad directa” con “los ejes transversales de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo”. La tesis del concepto, a partir de la cual justifica este argumento, es la siguiente:

“[…] la regla contenida en el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023, demandado en esta causa, en cuanto prevé la posibilidad de administrar los recursos del FONPET a través de contratos interadministrativos (negocios fiduciarios) suscritos por elMinisterio de Hacienda y Crédito Público con una sociedad fiduciaria de naturaleza pública, contribuye de manera cierta y efectiva a una gestión eficiente de los recursos públicos y tiene

como finalidad incrementar la inversión pública y optimizar sudestinación, propósitos que constituyen, como se indicó antes, estrategias y metas del plan nacional de desarrollo para alcanzar sus objetivos. || Así las cosas, es claro que el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 […] constituye un medio cierto y efectivo para la realización de las metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo previstas en el Eje Transversal “Estabilidad Macroeconómica” relacionadas con el incremento de la inversión pública, la optimización de su destinación y la gestión eficiente de los recursos públicos[[8]]. || Es importante resaltar que la solaubicación de la norma demandada (Capítulo VII ESTABILIDAD MACROECONÓMICA de la Ley 2294 de 2023) permite deducir que, se trata de un mecanismo para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitan financiar las transformaciones, las cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y nacional. Por lo que la norma acusada guarda una relación de medio a fin con la política de estabilidad macroeconómica”.

2. Argumentos de quienes solicitan la declaratoria de inexequibilidad

8. Las entidades y expertos invitados que presentaron concepto, al igual que la Procuradora General de la Nación, indicaron que la disposición demandada era contraria al principio constitucional de unidad de materia.

9. ASOFIDUCIARIAS admite que la disposición demandada es de carácter instrumental, al ubicarse “en los mecanismos de ejecución del Plan”, esto es, en el capítulo VII “Estabilidad macroeconómica”, del Título

III “Mecanismos de ejecución del Plan”, y que tiene relación con el capítulo “[h]acia la estabilidad macroeconómica: sostenibilidad financiera” de las bases del plan, en particular con sus literales A (“Expectativas de crecimiento para el periodo 2022 - 2026”) y B (“Progresividad y sostenibilidad fiscal”). Sin embargo, considera que la modificación compromete “la transitoriedad del PND ignorando su vocación temporal”[9]; que entre aquellos elementos no es posible establecer una relación de conexidad “directa”[10] y, finalmente, que la medida no es idónea para ejecutar los objetivos generales del plan nacional de desarrollo, por cuanto, “el plan plurianual de inversiones no contempla recursossuficientes para atender los requerimientos de solvencia de las sociedades fiduciarias públicas, y en consecuencia, hacen inoperante la medida”[11].

10. La Universidad Externado de Colombia (Departamento de Derecho Laboral y Seguridad Social) indica que la disposición demandada modifica de manera permanente el artículo 7 de la Ley 549 de 1999 en cuanto ordena que la selección del o los administradores de los recursos del FONPET se realice mediante el procedimiento de licitación pública. Esta circunstancia desconoce la “vocación de temporalidad” que debe caracterizar a las disposiciones del plan nacional de desarrollo, de allí que “no deben introducir modificaciones permanentes en la legislación, ya que esto se encuentra dentro las funciones propias del Órgano Legislativo que deben desarrollarse mediante ley ordinaria”. También precisa que esta modificación permanente del ordenamiento jurídico no “tiene un fin

planificador y de impulso a la ejecución del Plan cuatrienal, cuando la licitación pública permite mayor transparencia, máxime cuando se está ante recursos de la seguridad social”. Finalmente, indica que no existe “conexidad directa e inmediata entre la disposición demandada y los objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general del plan […] por cuanto no es claro cómo el hecho de cambiar la modalidad en la contratación y escogencia de la fiduciaria que administrará los recursos del FONPET, afecta positivamente o es necesaria para la consecución de los fines previstos en el PND”.

11. Para la Federación Colombiana de Municipios “la norma acusada no guarda conexidad con la parte general ni con el plan de inversiones del plan de desarrollo, como tampoco constituye mecanismo idóneo para alcanzar tales objetivos, medidas, estrategias o políticas, o para la ejecución de los programas y proyectos de inversión”. Según indica, dado que los recursos del FONPET corresponden a “rentas de propiedad de las entidades territoriales”, “no se ve de qué manera la sola modificación en la forma decontratación pueda corresponder a un conjunto de apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de recursos que permitan financiar las transformaciones”, máxime que “esos recursos […] están afectados por una destinación específica”.

12. Para la Federación Nacional de Departamentos la disposición demandada “no se refiere ni guarda relación alguna con la habilitación o uso de los recursos del FONPET para la financiación de los proyectos de inversión o apuestas específicas contenidas en el Plan Nacional de

Desarrollo”, y, por tanto, no cumple con las exigencias derivadas del principio de unidad de materia en este ámbito específico. Para justificar estainferencia expone tres razones: en primer lugar, “el Gobierno nacional estaría facultándose para hacer la contratación directa para la administración del FONPET y a su vez cierra el tipo de entidades habilitadas en el mercado para la administración de estos importantes recursos solamente a sociedades fiduciarias de carácter público, mientras que la Ley 549 establece la licitación pública como mecanismo de contratación para elegir entre una natural mayor pluralidad de oferentes”. En segundo lugar, señala que, “[d]el análisis armónico del contenido de la norma demanda (artículo 322 de la Ley 2294 de 2023), con la justificación de la necesidad planteada en el documento ‘Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida’ [en particular, lo indicado “en el acápite ‘Estabilidad Macroeconómica’ (pag. 276), en el literal ‘B. Progresividad y sostenibilidad fiscal’”], se observa que efectivamente no existe una conexidad directa ni inmediata entre estos, pues la autorización conferida al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para contratar directamente la administración de los recursos del FONPET mediante fiduciarias públicas, no implica per se, ni de manera conexa mejorar la inversión social o unmejor uso de los recursos del FONPET para el pago de los pasivos pensionales; lo cual en ultimas [sic] es el objetivo macroeconómico

propuesto”. En tercer lugar, manifiesta que, “es de suma importancia tener en cuenta la naturaleza jurídica, titularidad y la destinación específica que ostentan dichos recursos como se advirtió anteriormente, ya que al ser rentas de propiedad de las entidades territoriales para garantizar el pago de obligaciones pensionales, no podrían respaldar apuestas macroeconómicas o considerarse concurrentes de otras fuentes de recursos, ‘para financiar proyectos catalizadores de gran impacto regional, que promuevan sostenidamente el bienestar económico, social y ambiental, de forma inclusiva’.”.

13. Finalmente, para la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín

(clínica jurídica de la Facultad de Derecho) “la disposición normativa acusada no da cuenta de una relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos, metas, programas y proyectos de la Ley 2294 de 2023, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Plurianual de Inversiones. Flexibilizar las condiciones de contratación, autorizando la modalidad de contratación directa mediante convenios interadministrativos, no encuentra una razón suficiente en los fundamentos teleológicos del PND”[12].

IV. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN14. Mediante el concepto n.° 7266, de septiembre 25 de 2023, la Procuradora General de la Nación solicitó la declaratoria de inexequibilidad del artículo 322 de la Ley 2294 de 2023, al evidenciar el desconocimiento

del artículo 158 de la Constitución, por considerar que “se trata de una disposición que no cumple con la exigencia de conexidad razonable con el cuerpo normativo en el que se encuentra contenida”. El fundamento abstracto de este razonamiento, que deriva de su interpretación de los artículos 339 a 344 de la Constitución, y de lo resuelto en las sentencias C219 de 2019, C-068 de 2020, C-276 de 2021 y C-049 de 2022, es el siguiente:

“la modificación de normas ordinarias relacionadas con la administración, la organización y el funcionamiento de los sistemas de seguridad social por medio de leyes que aprueban planes nacionales de desarrollo resulta una operación prima facie inconstitucional. Ello, porque si bien, por lo general, es posibleencontrar alguna conexidad genérica de las mismas con los programas, inversiones y políticas sociales que deben incluirse por mandato superior en dichos cuerpos normativos, lo cierto es que se trata de subrogaciones que, en la mayoría de los eventos, guardan una correspondencia hipotética, conjetural e indirecta con los objetivos generales de los planes respectivos”. Lo anterior, en la medida en que “se trata de preceptos que se limitan a ‘subsanar deficiencias’ o ‘problemáticas’ detectadas ‘en sistemas preexistentes’ de seguridad social, eludiendo el trámite legislativo ordinario, en el que se puede adelantar ‘un debate informado y suficiente que preserve la necesaria deliberación democrática’ sobre la materia”.”

15. En relación con el caso concreto, la tesis del concepto la justifica en las siguientes tres razones: en primer lugar, señala: “[l]a norma acusada enmienda tácitamente el artículo 7.4 de la Ley 549 de 1999, en el cual se

15. En relación con el caso concreto, la tesis del concepto la justifica en las siguientes tres razones: en primer lugar, señala: “[l]a norma acusada enmienda tácitamente el artículo 7.4 de la Ley 549 de 1999, en el cual se estipula que la cesión de la administración de los recursos del FONPET a sociedades fiduciarias se realizará mediante licitaciones públicas en los términos de la Ley 80 de 1993”. En segundo lugar, indica: “[s]i bien en el anexo de la Ley 2294 de 2023 (Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022202) se hace referencia a la optimización de la inversión estatal financiada,entre otros recursos, con los dineros del FONPET, lo cierto es que no es claro que la contratación de administración de estos capitales mediante la modalidad directa en lugar de la licitación pública sea un instrumento adecuado e indispensable para ejecutar dicho propósito”. Finalmente,precisa que “la modificación a la normativa que incorpora la disposición acusada debió realizarse por medio de una ley ordinaria a fin de debatir de manera abierta y democrática la conveniencia de enmendar la modalidad de contratación de la administración de los recursos del FONPET. Lo anterior, puesto que resulta un elemento extraño a las características de las leyes que aprueban los planes nacionales de desarrollo incluir una reforma permanente sobre la referida materia, dado el carácter eminentemente planificador y la vocación temporal de los referidos cuerpos normativos”.

V. CONSIDERACIONES

1. Competencia

16. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demandade la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, por dirigirse contra una disposición contenida en una ley

V. CONSIDERACIONES

1. Competencia

16. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demandade la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, por dirigirse contra una disposición contenida en una ley ordinaria, esto es, la Ley 2294 de 2023, “[p]or la cual se expide el Plan

Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

2. Problema jurídico y metodología de decisión

17. En atención al único cargo apto y a los conceptos recibidos durante el trámite, corresponde a la Sala decidir si el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 desconoce el principio constitucional de unidad de materia (artículos 158 y 169 de la Constitución) teniendo en cuenta que se trata de una disposición que forma parte de una ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo.

18. Para resolver el problema jurídico, la Sala hará referencia a las características específicas de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo (Título 3), al alcance del principio de unidad de materia como parámetro de control constitucional de esta ley especial, en particular cuando se trata de normas que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico (Título 4), y, a partir de estos elementos, concluiráque la disposición demandada no satisface las exigencias normativas del citado principio constitucional (Título 5).3. Características de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo[13]

19. De conformidad con lo dispuesto en el Capítulo II del Título XII de la Constitución[ 1 4 ] y en la Ley 152 de 1994 “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, el plan nacional de desarrollo es el principal instrumento de formulación de las estrategias y orientaciones

la Constitución[ 1 4 ] y en la Ley 152 de 1994 “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, el plan nacional de desarrollo es el principal instrumento de formulación de las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno durante el respectivo período cuatrienal, para alcanzar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal señaladas en el plan[15].

20. La estructura básica del plan de desarrollo se encuentra regulada directamente en la Constitución (artículo 339), en la cual se dispone, a su vez, la creación e integración del Consejo Nacional de Planeación como foro para su discusión (artículo 340) y se señala el procedimiento general de su elaboración y aprobación (artículo 341). Los aspectos no previstos en la Constitución en relación con su elaboración, aprobación, ejecución y evaluación, fueron reservados al legislador orgánico, al que corresponde, además, regular los mecanismos apropiados para la sujeción de “los presupuestos oficiales” a los planes de desarrollo (artículo 342 de la

Constitución).

21. El plan, en cuanto principal instrumento de política gubernamental[16], es elaborado por el gobierno nacional dentro de los seis meses siguientes al inicio del respectivo período presidencial[17]. Elprocedimiento de elaboración es participativo e involucra tanto a autoridades nacionales como territoriales y, en particular, a los ciudadanos organizados bajos diversas formas de asociación[18].

22. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la

Constitución, el plan nacional de desarrollo está conformado por dos partes: una general, de carácter “estratégico” (artículo 3.n de la Ley 152 de 1994), en la que deben contemplarse (i) “los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo”, (ii) “las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo” y (iii) “las estrategias y orientaciones generales de la políticaeconómica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno”[19]. La segunda parte, de carácter “operativo”, corresponde al plan de inversiones públicas (artículo 3.n de la Ley 152 de 1994), el cual debe contener (i) “los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional”, y (ii) “la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal”[20].

23. En la parte general se señalarán, además, los “procedimientos y mecanismos generales” necesarios para lograr los objetivos y metas nacionales y sectoriales propuestas en el plan (artículo 5.b de la Ley 152 de 1994), y en el plan de inversiones se deben especificar los “mecanismos idóneos” para la ejecución de los principales programas y proyectos de inversión (artículo 6.d de la Ley 152 de 1994).

24. La fase de elaboración del plan nacional de desarrollo supone el agotamiento de las siguientes cuatro etapas, que se deben surtir en un

periodo de seis meses:

25. (i) Formulación inicial, que se adelanta bajo la coordinación del director del Departamento Nacional de Planeación (artículo 15 de la Ley 152 de 1994).

26. (ii) Presentación al Consejo Nacional de Política Económica y

25. (i) Formulación inicial, que se adelanta bajo la coordinación del director del Departamento Nacional de Planeación (artículo 15 de la Ley 152 de 1994).

26. (ii) Presentación al Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES): una vez formulada la propuesta inicial, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) sobre las implicaciones fiscales del plan de inversiones, el director del Departamento Nacional de Planeación lo debe presentar a consideración del CONPES ampliado

(artículo 17 de la Ley 152 de 1994)[21].

27. (iii) Concepto del Consejo Nacional de Planeación (CNP): el proyecto del plan nacional de desarrollo, como documento consolidado en sus diferentes componentes, debe ser sometido por el presidente de la República al concepto del CNP[22], a más tardar el 15 de noviembre siguiente al inicio del periodo presidencial (artículo 18 de la Ley 152 de 1994).28. (iv) Proyecto definitivo[23]: oída la opinión del Consejo Nacional de Planeación, el CONPES debe realizar los ajustes que considere pertinentes, luego de lo cual “el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentará el proyecto a consideración del Congreso antes del 7 de febrero”, para lo cual lo debe convocar a sesiones extraordinarias.

29. Concluida la fase de elabo