CC - C-294-2024

C-294-24TEMAS-SUBTEMAS

Sentencia C-294/24

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRÁMITE LEGISLATIVOVulneración porque congresistas no conocieron la proposición aprobada

(...) la Corte concluye que en relación con la proposición presentada frente al artículo 55 del proyecto de ley aprobatorio del Plan Nacional de Desarrollo en el trámite ante la Plenaria del Senado de la República no se cumplió el mecanismo de publicidad definido en la Ley 5 de 1992, esto es, la lectura de la proposición previo al debate y su aprobación. Adicionalmente, al examinar si la publicidad se garantizó por otros mecanismos, esta corporación no encontró que la explicación realizada por el presidente del Senado sobre la proposición aquí analizada se presentara con un grado de claridad y detalle que les permitiera a los senadores conocer el alcance de la proposición presentada, avalada y aprobada. Finalmente, los otros mecanismos alegados, tales como la intervención de la ministra de Agricultura, la publicación en la página web o la inferencia por el contenido del debate, no revelan que en el trámite ante la plenaria del Senado se haya asegurado algún mecanismo o medida que les permitiera a los congresistas conocer el alcance de la proposición aprobada con respecto al artículo 55.

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Vulneración porque norma no fue objeto de debate

(...) la afectación del principio de publicidad trajo como consecuencia la

violación del principio de consecutividad, pues afectó las condiciones mínimas para el debate en la plenaria del Senado. Además, el principio de consecutividad, así como el de identidad flexible, fueron desconocidos también por el hecho de que las normas demandadas, aunque tienen relación con la materia general del PND, regulan asuntos que no fueron tratados en el primer debate ante las comisiones económicas conjuntas de ambas cámaras legislativas.

VICIO INSUBSANABLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-ExistenciaCOSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMATérmino de caducidad

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de pronunciamiento sobre nuevo cargo presentado por interviniente

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza y contenido

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Elaboración y trámite

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRÁMITE LEGISLATIVOAlcance e importancia

El principio de publicidad que rige el trámite legislativo tiene importantes finalidades en el proceso de formación de la ley. Así, la jurisprudencia ha señalado que: (i) es una garantía de transparencia para el ejercicio deliberativo del Congreso; (ii) posibilita el debate democrático; (iii) brinda las condiciones necesarias para que la ciudadanía pueda conocer el proceso de formación de las leyes; y (iv) contribuye con el ejercicio del control político de los ciudadanos sobre sus representantes.

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRÁMITE LEGISLATIVOJurisprudencia Constitucional

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD Y MODALIDADES DE

NOTIFICACION DE PROPOSICIONES PRESENTADAS DURANTE

LOS DEBATES LEGISLATIVOS-Contenido y alcance

Jurisprudencia Constitucional

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD Y MODALIDADES DE

NOTIFICACION DE PROPOSICIONES PRESENTADAS DURANTE

LOS DEBATES LEGISLATIVOS-Contenido y alcance

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRÁMITE LEGISLATIVOSubreglas en relación con las proposiciones

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRÁMITE LEGISLATIVOLectura de proposición previa a votación

TRAMITE LEGISLATIVO-Principio de publicidad, consecutividad e identidad(...) el principio de publicidad puede ser analizado en conexidad con el de consecutividad, en la medida en que este último exige que para que un proyecto se convierta en ley debe ser debatido y aprobado por las comisiones y plenarias de ambas células legislativas.

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance

El respeto por el principio de consecutividad no implica que los proyectos de ley no puedan ser modificados a lo largo de su trámite. De hecho, la propia Constitución, en su artículo 160, permite que durante el segundo debate se introduzcan modificaciones, adiciones y supresiones al articulado en discusión. En desarrollo de este precepto, el Reglamento del Congreso establece que, en segundo debate, las plenarias de cada cámara pueden reformar los proyectos sin que por esto deban regresar a la respectiva comisión permanente en donde se surtió el primer debate, a menos que se adviertan serias discrepancias con lo que allí se aprobó.(...) No obstante, la

posibilidad de las plenarias de reformar en segundo debate los proyectos aprobados por las comisiones en primer debate no es omnímoda, ya que, en todo caso, el principio de consecutividad exige garantizar que la materia sea debatida en todas las instancias del trámite legislativo

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN

LA APROBACION DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE

DESARROLLO-Alcance

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Obligación de las comisiones y plenarias de estudiar y debatir los temas puestos a su consideración

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración produce inexequibilidad

VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVOCarácter de subsanables e insubsanables

La Corte ha señalado que para determinar en un caso concreto si un vicio de procedimiento es o no subsanable, debe valorarse: (i) si durante el trámite de expedición de la norma se surtieron las etapas básicas del proceso legislativo; (ii) cuál es la gravedad o trascendencia del vicio en la formación de la voluntad legislativa; (iii) qué impacto tuvo el vicio en los derechos de las minorías parlamentarias; y (iv) el tipo de ley y la evolución que tuvo a lolargo de su recorrido por el Congreso. Tratándose de leyes aprobatorias del PND, recientemente la Sala consideró que la posibilidad de subsanar los

vicios de procedimiento en este tipo de normas exige que esté acreditado que (i) es posible subsanar el vicio, (ii) hay razones extraordinarias que justifican el saneamiento excepcional; y (iii) el vicio no afecta el principio democrático, la supremacía de la Constitución, la conservación del derecho y la prevalencia del derecho sustancial.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala PlenaSENTENCIA C-294 DE 2024

Referencia: Expediente D-15438 AC

Demandas de inconstitucionalidad contrael artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de2023, “[p]or [la] cual se expide el PlanNacional de Desarrollo 2022-2026‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”

Actores: Guillermo Forero Álvarez

Julián Andrés Pimiento Echeverri

Magistrada ponente: Natalia Ángel CaboBogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competenciasconstitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidosen el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA.

Síntesis de la decisión

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competenciasconstitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidosen el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA.

Síntesis de la decisión

La Sala Plena estudió dos demandas de inconstitucionalidad formuladascontra el numeral 6 y el parágrafo 3 del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023,que modificaban el trámite de algunos procesos agrarios. En concreto, lasnormas acusadas eliminaban la fase judicial que prevé el Decreto Ley 902 de2017 para el desarrollo de los siguientes procesos: clarificación de lapropiedad, deslinde y recuperación de baldíos, extinción judicial del dominiosobre tierras incultas, caducidad administrativa, condición resolutoria delsubsidio, reversión y revocatoria de titulación de baldíos. La Corte recordóque el citado Decreto Ley modificado por las normas cuestionadas se expidiócon el objeto de implementar el Acuerdo Final para la Terminación delConflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, asunto que, por sutrascendencia para el país, ameritaba especial atención y cuidado en el controlde constitucionalidad.

Los demandantes propusieron cuatro cargos de inconstitucionalidad: dos porvicios en el proceso de formación de la ley y dos cuestionamientos de fondo.La Sala Plena sólo examinó los dos primeros cargos al constatar que seincurrió en vicios de trámite insubsanables, tal y como se pasa a explicar.

De forma inicial, la Corte analizó si se desconoció el principio de publicidaden el segundo debate llevado a cabo en la plenaria del Senado porque, segúnla demanda, los senadores no conocieron ni tuvieron la oportunidad deconocer el contenido de la proposición a través de la cual se introdujeron lasnormas demandadas al proyecto de ley.Al revisar el trámite legislativo, la Sala Plena encontró que las normasacusadas se incluyeron mediante una proposición frente al entonces artículo55 del proyecto de ley, la cual fue radicada el 26 de abril de 2023 en laplenaria del Senado y aprobada mediante votación en bloque el 2 de mayo delmismo año. En relación con la publicidad de esta proposición, se constató queno se cumplió con el mecanismo de publicidad definido en la Ley 5 de 1992,esto es, la lectura de la proposición previo a su debate y aprobación.Adicionalmente, al examinar si la publicidad se garantizó por otrosmecanismos, esta Corporación encontró que:

a) La explicación realizada por el presidente del Senado sobre laproposición no fue clara ni detallada, de manera que con ella no segarantizó que los senadores pudieran conocer su alcance antes de seraprobada.

b) No se demostró que la publicación de la proposición en la página webdel Senado de la República fuera anterior a la decisión y, en cualquiercaso, en el trámite ante la plenaria no se anunció ni se les indicó a lossenadores que ese mecanismo sería la forma de publicidad en esainstancia.

c) La intervención de la ministra de Agricultura, a la que algunos de losintervinientes en el proceso apelan para indicar que sí se cumplió con elrequisito de publicidad de la proposición mencionada, se realizó en laplenaria del Senado en la sesión del 3 de mayo de 2023, es decir un díadespués de su aprobación. Esta intervención de la ministra, además, serefirió a otro artículo del proyecto de ley, relacionado con la derogatoriadel Decreto Ley 902 de 2017.

Finalmente, la Corte determinó que la radicación de la proposición en lasecretaría general del Senado tampoco sirvió como un mecanismo paragarantizar el principio de publicidad, pues contrario a lo que sucedió en eltrámite legislativo examinado en la sentencia C-134 de 2023, esa radicación yla disponibilidad de la proposición para consulta por parte de los congresistasno se les anunció durante el trámite.

Así, la Sala Plena concluyó que, en relación con las normas demandadas, nose acudió a un mecanismo de publicidad que garantizara el conocimiento delos congresistas y, por lo tanto, se violó el principio de publicidad, el cualconstituye un presupuesto para el debate y adopción de una decisióndemocrática. En efecto, la Corte constató que los senadores no pudieronconocer el alcance de las normas sobre las que recayó su decisión. Estaomisión tiene connotaciones particulares en tratándose de la discusión denormas del Plan Nacional de Desarrollo, y de reformas que modifican leyes deimplementación del acuerdo de paz.

Por otro lado, la Sala Plena evidenció que en el trámite legislativo también sevioló el principio de consecutividad. Sobre el punto, la Corte recordó lo dichoen la sentencia C-074 de 2021, en el sentido de que la vulneración delprincipio de publicidad puede, en ocasiones, generar un problema deconsecutividad e identidad flexible, al afectarse las condiciones mínimas parael debate. La Sala Plena determinó que esta situación ocurrió en el asunto bajoexamen, dado que los congresistas no conocieron ni tuvieron la posibilidad deconocer la proposición que introdujo las normas demandadas previo a quefuera sometida a votación.

Adicionalmente, la Corte encontró que los principios de consecutividad eidentidad flexible también fueron desconocidos debido a que las medidascontenidas en las normas demandadas, aunque guardaban una relación conalgunos de los temas generales del Plan Nacional de Desarrollo, no fuerondiscutidas durante el primer debate ante las comisiones económicas conjuntas.En esta materia, la Corte reiteró su precedente establecido en las sentencias C-376 de 2008, C-040 de 2010, C-105 de 2016, C-440 de 2020, C-063 de 2021,C-133 de 2021, entre otras.

Por último, la Corte constató que los vicios en el trámite de las normasdemandadas eran insubsanables, debido a que afectaron gravemente elprincipio democrático. Así, dichos vicios implicaron una elusión del debaterespecto de la modificación del procedimiento único regulado por el DecretoLey 902 de 2017 para ciertos trámites agrarios, tanto en primer debate ante lascomisiones económicas conjuntas de ambas cámaras, como en segundo debateante la plenaria del Senado. Devolver la ley al Congreso para corregir losyerros implicaría, en la práctica, retrotraer el proceso legislativo hasta elprimer debate para que allí se delibere sobre la medida en discusión. Por lasrazones expuestas, la Sala Plena declaró la inexequibilidad de las normasacusadas. En consecuencia, los procesos agrarios continuarán rigiéndose porel Decreto Ley 902 de 2017, expedido con el objeto de implementar el Punto1 sobre Reforma Rural Integral del Acuerdo Final de Paz.I. ANTECEDENTES

1. Los ciudadanos Guillermo Forero Álvarez y Julián Andrés PimientoEcheverri presentaron, por separado, demandas de inconstitucionalidad encontra del artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de 2023 “[p]or [la] cual seexpide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia PotenciaMundial de la Vida’” (en adelante Ley 2294). Estas demandas se radicaron,respectivamente, bajo los números de expediente D-15438 y D-15461 y, ensesión del 9 de agosto de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucionaldispuso acumularlas para ser tramitadas bajo una sola actuación, cuyoconocimiento y sustanciación correspondió por reparto a la magistrada NataliaÁngel Cabo.

2. Mediante auto del 24 de agosto de 2023, la magistrada sustanciadoraadmitió parcialmente la demanda presentada por el ciudadano Pimiento Echeverri[1] e inadmitió aquella formulada por el ciudadano Forero Álvarez,y les concedió a los accionantes un término de tres días para que, si a bien lotenían, subsanaran los cargos inadmitidos. Adicionalmente, la magistradasustanciadora ordenó recaudar los antecedentes del trámite legislativo de laLey 2294, y dispuso que una vez se recolectaran y calificaran estas pruebas, seprocediera con (i) la fijación en lista del proceso para la recepción deintervenciones ciudadanas; (ii) el traslado a la Procuraduría General de laNación; (iii) la comunicación de la iniciación del trámite al presidente delCongreso, al presidente de la República, a los ministerios de Interior y deJusticia y del Derecho, al Departamento Nacional de Planeación y a laAgencia Nacional de Tierras; y (iv) la invitación a diversas universidades para

participar dentro de la presente actuación[2].

3. Con auto del 15 de septiembre de 2023, la magistrada sustanciadora sepronunció sobre los escritos de corrección de las demandas presentadas porlos accionantes. La magistrada resolvió (i) admitir ambas demandas por loscargos referidos al presunto desconocimiento del principio de progresividad yla prohibición de regresividad derivados del derecho fundamental al debidoproceso consagrado en el artículo 29 superior -además de los cargos admitidosen auto del 24 de agosto anterior-; y (ii) rechazar la demanda del ciudadanoPimiento Echeverri respecto de los cargos por violación de los artículos 13,29, 64, 209, 228 y 229 de la Constitución.4. Por medio de auto del 12 de octubre de 2023[3], la magistradasustanciadora dejó sin efecto la fijación en lista y el traslado a la ProcuraduríaGeneral de la Nación realizados por la Secretaría General de la Corte el 28 yel 27 de septiembre, respectivamente, al haber sido realizados sin la previaevaluación y calificación de las pruebas decretadas en el auto del 24 de agostoanterior. No obstante, en dicho auto se advirtió que las intervencionesrecibidas se tendrían por válidamente presentadas.

5. Tras verificar que las pruebas decretadas fueron debidamente allegadasal proceso, el 1° de diciembre de 2023, la magistrada sustanciadora ordenócontinuar con el trámite de constitucionalidad en los términos señalados en elauto del 26 de agosto anterior. En consecuencia, la Secretaría General llevó acabo la fijación en lista del proceso para intervenciones ciudadanas, eltraslado a la Procuraduría General de la Nación y las invitaciones a participaren la actuación, en los términos señalados en el auto del 24 de agosto.

6. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitucióny en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver las demandas de la referencia[4].

A. Normas demandadas

7. A continuación se transcribe el texto normativo acusado, con losapartes demandados subrayados:

Ley 2294 de 2023 (19 de mayo)[5]

Por [la] cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026“Colombia Potencia Mundial de la Vida”

(…)Artículo 61. Mecanismos para facilitar y dinamizar losprocesos de compra de tierras por oferta voluntaria. En elmarco del procedimiento de compra por oferta voluntaria detierras, que se destinarán al fondo de tierras a cargo de la AgenciaNacional de Tierras (ANT), podrán adelantarse la siguientesmedidas: (…)

6. Procedimientos de la autoridad de tierras que deberán serresueltos en fase administrativa. Para los asuntos de que tratanlos numerales 4, 5 y 7 del artículo 58 del Decreto Ley 902 de2017, la Agencia Nacional de Tierras (ANT), mediante actoadministrativo fundamentado en el informe técnico-jurídicodefinitivo y demás pruebas recaudadas, tomará la decisión defondo que corresponda.

En firme dicho acto administrativo, la ANT procederá a suradicación en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos delcírculo donde se encuentra el predio, con el fin de que se realice elrespectivo registro en el folio de matrícula inmobiliaria.

Los particulares que aduzcan tener derechos reales sobre lospredios sometidos a los asuntos indicados podrán ejercerúnicamente la acción de nulidad agraria de que trata el artículo 39de dicho decreto.

Dicha acción operará como control judicial frente al actoadministrativo en el que se toma la decisión de fondo. Para suinterposición, el accionante contará con un término de tres (3)años, contados a partir de la fecha de inscripción del actoadministrativo en el folio de matrícula inmobiliaria. Esta acciónpodrá interponerse directamente, sin necesidad de haber agotadolos recursos contra el acto administrativo.

En los eventos en los que el juez disponga la suspensiónprovisional del acto administrativo en el marco de la acción denulidad agraria, la ANT podrá disponer del inmueble conforme asus competencias legales, siempre y cuando constituya unareserva destinada a cumplir las órdenes judiciales que se puedandar en favor de los accionantes. Dicha reserva podrá serconstituida con recursos de su presupuesto, vehículos financierospúblicos y/o cuentas especiales de la Nación.

Los procedimientos especiales agrarios que hubiesen pasado aetapa judicial, empero no hayan surtido la fase probatoria en dichainstancia, podrán ser reasumidos, mediante acto administrativo,por la Agencia Nacional de Tierras y tramitarse atendiendo lasdisposiciones acá contenidas.

(…)

Parágrafo 3°. El numeral 6 del presente artículo deroga el incisosegundo del artículo 39, el numeral 2 del artículo 60, el incisosegundo del artículo 61, el artículo 75 y el inciso tercero delartículo 76, solo en lo que respecta a los asuntos de que trata[n]los numerales 4, 5, y 7 del artículo 58 del Decreto Ley 902 de2017, y las demás normas procedimentales que contradigan sucontenido.

(…)

B. Las demandas

8. Los cargos de inconstitucionalidad que la magistrada sustanciadoraadmitió para estudio son los siguientes:

Expediente D-15438

9. Cargo único por violación del principio de progresividad y no regresividad respecto del derecho fundamental al debido proceso[6]. Elciudadano Guillermo Forero Álvarez solicitó la inexequibilidad de los incisosprimero, segundo, tercero y sexto del numeral 6, así como el parágrafo 3°, delartículo 61 de la Ley 2294. En criterio del accionante, tales normas vulneranel principio de progresividad y no regresividad o retroceso en materia de derechos[7], que encuentran su fundamento en los artículos 93 de laConstitución Política, y 26 de la Convención Americana Sobre DerechosHumanos (en adelante CADH) y 1° del Protocolo Adicional a la CADH (en

adelante Protocolo de San Salvador)[8].

10. El actor señaló que los apartes demandados son contrarios a dichoprincipio porque injustificadamente eliminan la fase judicial delprocedimiento único para el acceso y la formalización de tierras que se establecía en el Decreto Ley 902 de 2017[9] para el trámite de los siguientesasuntos previstos en la Ley 160 de 1994: (i) clarificación de la propiedad,deslinde y recuperación de baldíos regulados; (ii) extinción judicial deldominio sobre tierras incultas; y (iii) caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de baldíos[10].

resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de baldíos[10]. Esta modificación supone que tales asuntos deben ser resueltos en suintegridad por la autoridad administrativa, lo que para el actor implica unasupresión del servicio de administración de justicia en los referidos trámites yun retroceso injustificado respecto del ámbito de protección del derechofundamental al debido proceso, por las siguientes razones.

11. Primero, las disposiciones derogadas por las normas demandadas, alcontemplar la participación de la autoridad judicial independiente e imparcialen los referidos trámites agrarios, lo que redundaba en beneficio del debidoproceso de las partes. En este sentido, las normas acusadas, a juicio deldemandante, resultan regresivas porque convierten a la autoridadadministrativa en juez y parte al concentrar en ella las funciones deinvestigación y juzgamiento, pese a que esta situación ya había sido superadapor las disposiciones del Decreto Ley 902 de 2017, derogadas por las normasdemandadas.

12. Segundo, la eliminación de la presencia de los jueces en talesactuaciones desconoce el derecho al debido proceso, así como las garantíasjudiciales contenidas en el artículo 8 de la CADH, en particular, la de todapersona a ser a ser oída por un juez competente previamente definido por laley para la determinación de sus derechos. El accionante manifestó que con lamedida en comento se afecta el principio del juez natural porque la regulaciónoriginal adjudicó ciertas competencias a las autoridades judiciales dentro delprocedimiento único para el acceso y formalización de tierras, y las normasdemandadas las suprimieron injustificadamente. También, el actor consideróque se menoscaba el derecho de defensa porque se reduce la capacidad depersuasión de quien termina abogando por sus intereses ante la autoridadadministrativa que es al mismo tiempo juez y parte. Por otro lado, seperjudican las garantías de imparcialidad e independencia porque la autoridadadministrativa llamada a resolver tiene sus propios objetivos institucionales.

13. Tercero, el retroceso en las garantías del debido proceso es injustificado.Al respecto, el actor señaló que en la exposición de motivos del proyecto deley no hay una fundamentación sobre las razones que explican la medida desuprimir la fase judicial de los procedimientos agrarios en cuestión.

14. Cuarto, según el demandante, en tanto la medida implica un retroceso enrelación con la efectividad del derecho al debido proceso, se predica de ella la

presunción de inconstitucionalidad[11], más cuando no configura ninguno de los presupuestos jurisprudenciales que habilitarían desconocer la prohibición de retroceso[12]. Al efecto, el actor señaló que la supresión de la fase judicialen estos trámites en nada contribuye a facilitar y dinamizar los procesos decompra de tierras por oferta voluntaria. Aún si aquélla fuera la finalidad quejustifica la medida, no se puede pasar por alto que tales actuaciones setramitan bajo las formas propias del proceso verbal sumario de únicainstancia, en el que bien podría participar activamente la Agencia Nacional deTierras (ANT). En consecuencia, la medida no resulta necesaria y, en cambio,sí es desproporcionada en cuanto despoja al interesado de la posibilidad deque sea el la autoridad judicial y no la administrativa la que decida sobre elasunto.

Expediente D-15461

15. Por su parte, el ciudadano Julián Andrés Pimiento Echeverri solicitó lainexequibilidad del numeral 6 y del parágrafo 3°, del artículo 61 de la Ley2294. Los cargos formulados por el accionante que fueron admitidos para estudio son los que a continuación se reseñan[13].

16. Primer cargo por vicios de procedimiento en la expedición del

estudio son los que a continuación se reseñan[13].

16. Primer cargo por vicios de procedimiento en la expedición del numeral 6 del artículo 61 de la Ley 2294[14]. A partir de un recuento deltrámite de la iniciativa que resultó en la Ley 2294, el demandante manifestóque (i) el numeral 6 del artículo 61 de dicha normatividad es violatorio de losprincipios de consecutividad e identidad flexible toda vez que fue incorporadoal proyecto de ley en el “penúltimo” debate, e implicó un cambio sustancial alcontenido del proyecto. En efecto, lo dispuesto en dicho numeral no tienerelación de conexidad con las materias discutidas a lo largo del trámitelegislativo; allí nunca se discutió hacer una reforma judicial ni desmontar lafase judicial del procedimiento único regulado por el Decreto Ley 902 de2017. Además, el accionante puso de presente que los apartes demandadosquedaron incluidos en un artículo referido a la compra de tierras por ofertavoluntaria, que nada tiene que ver con el procedimiento único modificado porlas normas cuestionadas.

17. Por otra parte, (ii) el actor también alegó que durante el debate de lainiciativa en la plenaria del Senado se desconoció el principio de publicidad.Al respecto, el demandante sostuvo que no se llevó a cabo una lecturacompleta de la proposición que incorporó los apartes demandados al proyectode ley ni se debatió antes de proceder a su votación. Simplemente, esaproposición fue votada en bloque con el resto de las proposiciones avaladaspor el Gobierno, pese a tratarse de materias disímiles.

18. Segundo cargo por violación del principio de progresividad y no

18. Segundo cargo por violación del principio de progresividad y no regresividad respecto del derecho fundamental al debido proceso[15]. Elaccionante manifestó que el Decreto Ley 902 de 2017 revistió de carácterjudicial las funciones de clarificación, deslinde y extinción de dominio, loque, en su criterio, comporta una mayor protección del derecho al debido proceso[16], en tanto garantiza la reserva judicial de la decisión. Por lo tanto, el actor consideró que “desjudicializar” tales competencias para trasladarlas ala autoridad administrativa constituye una medida regresiva. En desarrollo deeste planteamiento, el demandante presentó los siguientes argumentos.

19. Primero, la supresión de la fase judicial en la definición de los referidosasuntos no se ajusta al propósito de facilitar la compra de tierras por ofertavoluntaria, al que se refiere el artículo 61 de la Ley 2294 en el que quedóinserta dicha medida, ni a los objetivos contemplados en las Bases del PlanNacional de Desarrollo (PND). Si bien en este documento se traza la finalidadde mejorar el acceso a la tierra, no hay una explicación concreta sobre lanecesidad de emplear el proceso de extinción de dominio para tal efecto, nisobre la supresión de la reserva judicial de dicho trámite que, por demás, seinstituyó para garantizar la ejecución de la Reforma Rural Integral derivadadel Acuerdo Final de Paz.

20. Segundo, la eliminación de la reserva judicial en las funciones declarificación, deslinde y extinción de dominio comporta un retroceso respectode la faceta prestacional del derecho al debido proceso. Esto, porque sesustituye la participación del juez en la toma de la decisión por un eventualcontrol de legalidad judicial de la determinación que ahora le correspondeadoptar a la autoridad administrativa.

21. Tercero, la medida en cuestión, además de regresiva, es inadecuada einjustificada. No hay en el PND una razón que explique por qué la supresiónde la reserva judicial en las decisiones sobre la clarificación, el deslinde o laextinción de dominio hace más eficiente la obtención de tierras para adjudicar,mucho menos a través de programas de enajenación voluntaria. Por elcontrario, la reserva judicial garantiza una mayor eficacia de tales decisiones,y además asegura la independencia, transparencia e imparcialidad de lasautoridades encargadas de proferirlas.

22. Cuarto, el mecanismo procesal previsto en el Decreto Ley 902 de 2017fue diseñado con el propósito de garantizar un adecuado equilibrioinstitucional en la solución de los conflictos sobre tierras. Sin embargo, ahoraque se crea la jurisdicción agraria, con la norma acusada se pretende,extrañamente, retornar competencias en la materia a la autoridadadministrativa.

23. Tercer cargo contra el inciso quinto del numeral 6 del artículo 61 de la Ley 2294 por violación del artículo 238 de la Constitución[17]. El actor planteó que el mencionado inciso de la norma acusada autoriza a la ANT paradisponer sobre los inmuebles en disputa a pesar de la suspensión judicial delos actos que declaran la clarificación de la propiedad, el deslinde o laextinción de dominio. En criterio del demandante, tal habilitación vulnera lanorma constitucional que otorga a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo la potestad para