CC - C-340-2024

C-340-24REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONALSala Plena SENTENCIA C-340 DE 2024 Ref.: expediente PE-054 Control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 111 de2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022Senado, 418 de 2023 Cámara, «[p]or la cual se expide el Código Electoralcolombiano y se dictan otras disposiciones». Magistrados ponentes:Antonio José Lizarazo OcampoCristina Pardo Schlesinger Bogotá, D. C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos ytrámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA Síntesis de la decisión 1. La Corte adelantó el control automático de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 111 de2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, «[p]or lacual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones» (en adelante PLE). En razón delalcance del control de los proyectos de ley estatutaria, para comenzar, la Sala Plena verificó si el PLE cumplíalos requisitos formales de validez que exigen la Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia. 2. La Sala Plena comprobó que el trámite legislativo del PLE cumplió la mayoría de las reglas deprocedimiento que regulan la aprobación de proyectos de ley estatutaria. No obstante, constató que el trámitedel PLE incurrió en tres vicios de procedimiento que se concretaron en el desconocimiento de los requisitos deconsulta previa, análisis de impacto fiscal y en la elusión del debate. 3. En relación con el primer requisito

No obstante, constató que el trámitedel PLE incurrió en tres vicios de procedimiento que se concretaron en el desconocimiento de los requisitos deconsulta previa, análisis de impacto fiscal y en la elusión del debate. 3. En relación con el primer requisito incumplido, la Corte constató que no se agotó el proceso de consultaprevia con las comunidades indígenas, a pesar de que el proyecto regula componentes relacionados con suparticipación electoral. Al realizar una comparación de los textos del proyecto de ley que fue estudiado por laCorte en la Sentencia C-133 de 2022 y el que hoy es objeto de estudio, se observó que se reprodujeron demanera casi idéntica los textos de los artículos que, en esa oportunidad, la Sala concluyó que requerían deconsulta previa. En ese sentido, si bien no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada, en la medida en queeste no opera sobre vicios de procedimiento, la Corte consideró que sí era necesario reiterar el precedente allíestablecido en cuanto a la obligatoriedad de la consulta previa en los asuntos susceptibles de afectardirectamente a las comunidades étnicas. 4. Esto sucedió con los artículos 35, 49, 76, 123 y 267 (este último fue eliminado en el proyecto actual) loscuales fueron reproducidos en el nuevo proyecto de ley en los artículos 27, 48, 73 y 120, respectivamente.Conforme a ello, estas disposiciones que la Sentencia C-133 de 2022 identificó como susceptibles de consultaprevia, y que tampoco fueron consultadas en esta oportunidad, debían ser declaradas inexequibles por elincumplimiento de este requisito.5. Adicionalmente, la Sala advirtió que los parágrafos 5 y 6 del artículo 27 y el parágrafo 3 del artículo 120 —textos nuevos del PLE que se analiza en esta oportunidad—, afectan directamente la identidad y autonomíaterritorial

requisito.5. Adicionalmente, la Sala advirtió que los parágrafos 5 y 6 del artículo 27 y el parágrafo 3 del artículo 120 —textos nuevos del PLE que se analiza en esta oportunidad—, afectan directamente la identidad y autonomíaterritorial de las comunidades indígenas y, por tanto, también debían agotar el cumplimiento de la consultaprevia. En consecuencia, la Sala concluyó que, del mismo modo que ocurrió en la Sentencia C-133 de 2022, nose dieron las garantías para la participación diferencial y cualificada de los pueblos étnicos en las materias queimplicaban una afectación directa. 6. Sobre el requisito de análisis del impacto fiscal, la corporación unificó su jurisprudencia. En aplicación delas reglas definidas, observó que, a pesar de que el PLE contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios, laexposición de motivos y el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara deRepresentantes no precisaron los costos fiscales de la iniciativa ni la fuente de ingreso adicional generada parael financiamiento de dicho costo. Además, el análisis del impacto fiscal incorporado en los informes deponencia para primer y segundo debate en el Senado, y segundo debate en la Cámara de Representantes, hizouna evaluación parcial de los costos fiscales del PLE. En efecto, únicamente se refirió a las medidasrelacionadas con el incremento de los gastos de personal en la Registraduría Nacional del Estado Civil y,aunque el PLE también fue iniciativa del Gobierno nacional, no estableció la fuente de ingreso adicional paracubrir esos nuevos costos. 7. De otro lado, la Sala consideró que el concepto que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitió alCongreso sobre el impacto fiscal del PLE fue tardío, contradictorio y no cumplió con el contenido establecidoen el artículo 7 de la Ley

esos nuevos costos. 7. De otro lado, la Sala consideró que el concepto que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitió alCongreso sobre el impacto fiscal del PLE fue tardío, contradictorio y no cumplió con el contenido establecidoen el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003. Además, encontró que no había sido estudiado por dichacorporación. 8. Por último, respecto del vicio de elusión del debate, constató cinco irregularidades en el trámite deformación del proyecto de ley. Primera, la votación de artículos en bloque, a pesar de que (i) los bloques notenían ninguna unidad temática, (ii) mediaban solicitudes de los congresistas para que los artículos fueranvotados de manera separada, y (iii) los congresistas advirtieron sobre las contradicciones lógicas que generabaesta metodología. Segunda, la confusión que se generó durante la votación del proyecto de ley en primerdebate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes por la doble numeración del articuladosometido a consideración. Tercera, la aprobación de textos implícitos o indeterminados o indebidamentearmonizados en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Cuarta, la falta depublicidad de las proposiciones presentadas durante el segundo debate ante la Plenaria de la Cámara y delinforme de la subcomisión designada para analizarlas. Y quinta, el desconocimiento el principio de publicidadde la fe de erratas al informe de conciliación en la Plenaria del Senado de la República. 9. La Sala Plena concluyó que, para garantizar la supremacía e integridad

de la Constitución, era necesariodeclarar la inconstitucionalidad de la totalidad del PLE. En este orden, constató que, dadas las circunstanciasen que tuvieron lugar, los vicios de procedimiento identificados no son subsanables. I. ANTECEDENTES 10. De conformidad con lo previsto en los artículos 153 de la Constitución, 208 de la Ley 5 de 1992 y 39del Decreto 2067 de 1991, el 29 de junio de 2023, la Secretaría del Senado de la República remitió a laSecretaría de la Corte el expediente del proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumuladocon el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, «por la cual se expide el CódigoElectoral colombiano y se dictan otras disposiciones». 11. Mediante comunicación del 17 de julio de 2023, previo sorteo realizado por la Sala Plena el día 13 delmismo mes y año, el expediente fue enviado al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger para queimpartiera el trámite correspondiente. Dos días después, esto es, el 19 de julio, la Sala Plena dispuso que elpresente proceso se adelantaría conjuntamente por la magistrada Cristina Pardo Schlesinger y el magistradoAntonio José Lizarazo Ocampo. 12. En Auto del 31 de julio de 2023, los magistrados ponentes asumieron el conocimiento del asunto yordenaron la práctica de pruebas. Así mismo, dispusieron comunicar

la iniciación del proceso al presidente dela República, al presidente del Congreso de la República, al Consejo Nacional Electoral (CNE) y a laRegistraduría Nacional del Estado Civil (RNEC). De igual forma, ordenaron fijar en lista el proceso e invitarona intervenir en él a diferentes instituciones públicas y privadas[1]. Por último, dispusieron correr traslado a laprocuradora general de la Nación para que rindiera concepto. 13. En autos del 5 de septiembre, 10 de octubre y 24 de noviembre de 2023 y 25 de enero de 2024, losmagistrados sustanciadores requirieron a los secretarios generales del Senado de la República y la Cámara deRepresentantes que remitieran las pruebas solicitadas. El 1 de marzo de 2024, una vez allegadas y valoradastodas las pruebas, ordenaron continuar con el proceso. 14. Cumplidos los trámites pertinentes, la Sala Plena procede a adelantar el control de constitucionalidaddel proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, «por la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otrasdisposiciones» (en adelante, PLE). 1. Texto objeto de control 15. Dada su extensión (277 artículos), el contenido del PLE que se revisa, el cual fue enviado a la Corte porel Congreso de la República, se presentará en el Anexo I de la presente sentencia. 2. Pruebas decretadas por los magistrados ponentes 16. Las respuestas a las preguntas formuladas en los autos de pruebas serán abordadas en los acápites en losque se adelantará el control de constitucionalidad formal del proyecto de ley de la referencia. 3. Intervenciones y

magistrados ponentes 16. Las respuestas a las preguntas formuladas en los autos de pruebas serán abordadas en los acápites en losque se adelantará el control de constitucionalidad formal del proyecto de ley de la referencia. 3. Intervenciones y conceptos 17. Las intervenciones forman parte del Anexo II de esta providencia y están clasificadas según el momentoen que fueron presentadas (antes o durante el término de fijación en lista) y la calidad del interviniente. II. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN 18. La procuradora general de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad delos artículos 1 a 88, 93 a 221 y 226 a 277 del PLE, y la exequibilidad condicionada de los artículo 89 a 92 y222 a 225, «en el entendido [de] que las decisiones de suspensión, inhabilitación y destitución proferidas por laProcuraduría General de la Nación, una vez en firme en los términos de la Sentencia C-030 de 2023, tienen elalcance de restringir el ejercicio de los derechos políticos y, por consiguiente, son causales de revocatoria decandidatura, inhabilidad para ejercer cargos de elección popular y originan faltas absolutas o temporales de los

servidores públicos que deben ser objeto de provisión»[2]. 19. Para sustentar su solicitud, divide la exposición en los siguientes tres apartados: primero, análisiscompetencial constitucional; segundo, análisis formal de constitucionalidad del PLE, y tercero, análisismaterial de constitucionalidad del PLE. 20. En primer lugar, estima que el Congreso de la República, en ejercicio de la competencia fijada en losartículos 152 y 153 de la Constitución, tramitó acertadamente el PLE por medio del procedimiento legislativoespecial establecido en las mencionadas disposiciones, pues la iniciativa tiene por objeto ordenar integralmenteel derecho fundamental a elegir y ser elegido (art. 40 C.P.) y regular en detalle la función electoral (arts. 258 a266 C.P.). Partiendo del entendimiento de que en materia electoral la reserva de ley estatutaria no puede serobjeto de una interpretación restrictiva, como lo sostuvo este tribunal en la Sentencia C-283 de 2017, señalaque para la Procuraduría es razonable que el legislador haya optado por expedir una codificación «en la que seregulen de manera sistemática los aspectos dogmáticos, orgánicos, procesales e instrumentales de la función

electoral»[3]. 21. En segundo lugar, señala que el PLE se desarrolló conforme a los mandatos constitucionales referentesal trámite legislativo, así: (i) en virtud de los artículos 157.1 de la Constitución y 144 de la Ley 5 de 1992, lainiciativa legislativa y su exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso n.º 902 de 2022;(ii) en atención a los artículos 153 y 157 constitucionales y 117, 119 y 147 de la Ley 5 de 1992, el proyecto fueaprobado por mayoría absoluta en las comisiones primeras y en las plenarias de las dos cámaras[4]; (iii) enaplicación del artículo 160 superior, las ponencias para los debates del PLE fueron debidamente publicadas en la Gaceta del Congreso[5]; además, en el trámite se respetaron los lapsos de ocho y quince días para su aprobación por las células legislativas[6] y (iv) en los términos del artículo 160 de la Constitución, el proyecto fue discutido y votado en las sesiones previamente anunciadas[7]. 22. Además, (v) de acuerdo con los artículos 138 y 153 de la Carta Política, el PLE fue aprobado en unasola legislatura, en concreto, en el segundo periodo ordinario de la legislatura 2022-2023 (16/03/23 a 20/06/23)[8]; (vi) en el procedimiento aprobatorio se respetaron los principios de consecutividad, identidad flexible yunidad de materia, pues el proyecto está integrado por 277 artículos que guardan una relación temática entre sí

y tienen antecedentes directos en el texto presentado inicialmente ante las cámaras[9] y (vii) En virtud de losartículos 334 de la Constitución y 7 de la Ley 819 de 2003, en el transcurso del debate del proyecto se analizóel impacto fiscal, en específico, «se refirió que para su implementación se requiere de la ejecución de$204.403.189.649 para asumir, entre otros rubros, los gastos de personal, la profesionalización de losregistradores municipales, así como la adquisición de bienes y servicios. Además, al trámite legislativo seallegó el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre el costo que para el erario tiene la iniciativa, incluidas las aclaraciones sobre la materia de la Registraduría Nacional del Estado Civil»[10]. 23. Finalmente, (viii) no resultaba necesario adelantar procesos de consulta previa para la adopción delPLE, en los términos del artículo 7 superior y del Convenio 169 de la OIT, porque la iniciativa no afecta deforma directa ni específica la identidad de los grupos étnicos. Lo anterior, en coherencia con lo señalado en lacertificación de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa allegada al trámite parlamentario por

solicitud de los congresistas[11]. 24. En tercer lugar, la procuradora estima que, en términos generales, el articulado del proyecto esconforme a la Constitución porque la regulación propuesta por el legislador, que pretende actualizar lalegislación electoral, corresponde a un desarrollo razonable de las normas superiores que regulan el principiodemocrático, la organización electoral y la identificación de las personas. 25. En relación con el título de disposiciones generales (artículos 1 y 2), defiende su constitucional porque«(a) el objeto de la normativa obedece a la necesidad de actualizar la legislación electoral vigente paraincorporar los cambios que en la materia introdujo la Carta Política de 1991 y, con ello, optimizar el principiodemocrático; y (b) la definición del ámbito de aplicación del PLE constituye una herramienta típica de lascodificaciones en procura de optimizar el mandato superior de seguridad jurídica, bajo el entendido de que sefacilita la hermenéutica de los preceptos por medio de la delimitación del alcance de la legislación, en esta oportunidad, a los asuntos electorales (artículos 120, 258 a 266 C.P.)»[12]. 26. En cuanto a la primera parte referente a la conformación y las atribuciones de la organización electoral(artículos 3 a 24), advierte que no desconoce la Constitución por tres razones. Primero, porque lasdisposiciones relacionadas con la integración se fundamentan en el artículo 120 superior, que establece losorganismos que conforman la organización electoral. Segundo, porque las previsiones referentes a lasfunciones reproducen y, en algunos aspectos, precisan las atribuciones electorales del Consejo NacionalElectoral y de la Registraduría Nacional del Estado Civil (artículos 264 a 266 C.P.), «sin desconocer suautonomía e independencia, ni invadir las competencias de otras autoridades, sin perjuicio de la colaboración,

coordinación y cooperación institucional (artículos 113 y 209 C.P.)»[13]. Y, tercero, porque los textosrelacionados con la organización de las dependencias de la RNEC se ajustan a la libertad de configuración dellegislador para «determinar la estructura de la administración nacional», de acuerdo con el artículo 150.7superior. 27. Respecto de la segunda parte del PLE relacionada con la identificación de las personas (artículos 25 a35), defiende su constitucionalidad en la medida en que desarrolla el derecho al reconocimiento de lapersonalidad jurídica (artículo 14 C.P.). Precisa que aunque esta regulación es competencia de la RegistraduríaNacional del Estado Civil, resulta «de importancia para la elaboración del censo electoral y el desarrollo de laselecciones (artículos 258 a 266 C.P.)»[14]. Para sustentar lo planteado cita las sentencias T-241 de 2018 y C-113 de 2023. Menciona que las disposiciones de este apartado «tienen una finalidad instrumental al objeto deregular las elecciones y, por ende, al propósito de asegurar la vigencia del principio democrático, máximecuando en esencia se retoma el modelo existente en materia de identificación, sin perjuicio de las adiciones

para incluir los avances tecnológicos»[15]. 28. Y, finalmente, en relación con la tercera parte de la iniciativa que se concentra en el proceso electoral(artículos 36 a 277), resalta el amplio margen de configuración normativa que tiene el legislador para ordenarlas reglas de dicho proceso, de acuerdo con el literal c) del artículo 152 de la Constitución. Entonces, entiendeque la reglamentación de los elementos del proceso electoral, a saber, las disposiciones dogmáticas (artículos36 a 46, 252, 253, 258, 270 y 271), la etapa preelectoral (artículos 47 a 119, 254, 255, 266, 267, 269, 272 y273), la etapa electoral (artículos 120 a 169), la etapa postelectoral (artículos 170 a 221), las disposicionesespeciales (artículos 222 a 238, 256 y 257) y las disposiciones instrumentales (artículos 239 a 251, 260 a 265,268 y 247 a 277), es constitucional porque, en ejercicio de la amplia libertad de configuración en la materia, ellegislador previó una legislación razonable que optimiza el principio democrático (artículos 2, 3 y 40 C.P.). 29. Sin embargo, la procuradora advierte que algunas de las disposiciones concretas del apartadoexaminado no incorporan el precedente fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 2023 enrelación con la función disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación y, en especial, con sus

particularidades cuando se trata de funcionarios de elección popular (artículos 40 y 277 C.P.)[16]. En esesentido, resalta que «los artículos del PLE que ordenan la revocatoria de candidaturas, las inhabilidades paraejercer cargos de elección popular y la provisión de faltas (artículos 89 a 92 y 222 a 225), no reconocen que lasdecisiones administrativas disciplinarias de la Procuraduría pueden conllevar la inhabilitación para ejercercargos públicos, así como que, en tratándose de servidores públicos de elección popular en ejercicio, dicho efecto también se produce, sólo que debe esperarse la revisión judicial correspondiente para su ejecución»[17].En consecuencia, solicita declarar la exequibilidad condicionada de los mencionados textos normativos paraque respondan al precedente fijado en la Sentencia C-030 de 2023.III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia 30. En virtud de lo previsto en los artículos 153 y 241, numeral 8, de la Constitución, la CorteConstitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de leyestatutaria, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. 2. Asunto bajo revisión, problema jurídico y metodología de la decisión

31. El control constitucional de los proyectos de ley estatutaria tiene las siguientes características[18]: esposterior a su aprobación por parte del Congreso, pero previo a la sanción presidencial; es automático porque

31. El control constitucional de los proyectos de ley estatutaria tiene las siguientes características[18]: esposterior a su aprobación por parte del Congreso, pero previo a la sanción presidencial; es automático porque su trámite siempre comprende la revisión por parte de la Corte Constitucional[19]; es integral, toda vez que laSala Plena tiene competencia para analizar los aspectos formales y materiales; tiene efectos de cosa juzgadaabsoluta, en la medida en que esta corporación confronta el texto normativo con todo el articulado de laConstitución y la Ley Orgánica 5 de 1992, y es jurisdiccional porque es efectuado por la Corte, de modo queno implica una valoración de aspectos relacionados con la conveniencia u oportunidad de la iniciativa. 32. En razón del alcance del control de los proyectos de ley estatutaria, en el presente caso la Sala Plenadeberá determinar si el PLE cumple los requisitos formales y materiales de validez de conformidad con laConstitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia. 33. Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte, en primer lugar, se pronunciará sobre la funciónelectoral, la reserva de ley estatutaria en esta materia y el alcance y el objeto del PLE. Esto último, para efectosde determinar si sobre él procede dicha reserva. Lo anterior, sin perjuicio de que el PLE pueda contenerdisposiciones de naturaleza ordinaria u orgánica que guarden una conexidad temática razonable con la funciónelectoral y sin que por ello queden sometidas a la reserva de ley estatutaria en materia de funciones

electorales[20]. En segundo lugar, adelantará el análisis formal del procedimiento legislativo. Con estepropósito, estudiará la jurisprudencia que aborda los vicios de procedimiento en el proceso de formación de lasleyes y constatará si el PLE cumplió los requisitos de forma que gobiernan el trámite legislativo. De advertirsela ocurrencia de una o más irregularidades, la Sala establecerá si estas son subsanables o insubsanables yadoptará la decisión a que hubiere lugar. 34. Para el efecto, y por tener una relación particularmente importante con el asunto sub examine, la Corteseguirá con especial atención el precedente establecido en la Sentencia C-133 de 2022. Esto, solo cuando seapertinente y haciendo las distinciones del caso, pues la Sala Plena es consciente de que en aquella providenciase identificó que el trámite legislativo se adelantó en sesiones virtuales, sin darse el cumplimiento de lascondiciones para hacerlo, y que el proyecto de ley objeto de estudio fue aprobado en más de una solalegislatura. Estos dos vicios fueron determinantes para concluir la inconstitucionalidad de aquel. 35. Como se sabe, en la citada oportunidad, la Corte declaró la inexequibilidad del proyecto de leyestatutaria número 234 de 2020 Senado - 409 de 2020 Cámara, «[p]or la cual se expide el Código ElectoralColombiano y se dictan otras disposiciones». En todo caso, en la citada providencia, la Sala concluyó que eltrámite legislativo de dicho proyecto incurrió en varios vicios de trámite, entre ellos, la falta de agotamientodel procedimiento de consulta previa, el análisis del impacto fiscal y la elusión del debate, cuyasconsideraciones son relevantes en el asunto que hoy convoca a la Sala. 36. En caso de que se concluya que el trámite

la falta de agotamientodel procedimiento de consulta previa, el análisis del impacto fiscal y la elusión del debate, cuyasconsideraciones son relevantes en el asunto que hoy convoca a la Sala. 36. En caso de que se concluya que el trámite del PLE no incurrió en un vicio de procedimiento, en tercerlugar, la corporación revisará la constitucionalidad material del PLE. Para ello, contrastará cada uno de susartículos con las disposiciones pertinentes de la Constitución. A) LA FUNCIÓN ELECTORAL Y LA RESERVA DE LEY ESTATUTARIA 3. La función electoral 3.1. Soberanía popular y función electoral 37. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 de la Constitución, la soberanía reside exclusivamenteen el pueblo del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de susrepresentantes, en los términos que la Constitución establece. Con fundamento en dicha disposición, ladoctrina y la jurisprudencia constitucional han precisado que la función electoral es una atribución del pueblosoberano y que su ejercicio constituye la fuente del poder público. Por esta razón, se ha considerado que setrata de una función pública, de naturaleza política, y no estatal, porque no corresponde a una competencia del

Estado[21]. 38. Sin embargo, la función electoral requiere de la existencia de órganos estatales encargados de dirigir yorganizar los procesos electorales. A través de ellos los ciudadanos hacen efectiva dicha función y concretan suderecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Lo anterior, mediante (i) laelección de las autoridades y corporaciones públicas que la Constitución señala, (ii) la adopción de

determinadas decisiones públicas mediante los mecanismos de participación ciudadana[22], y (iii) larevocatoria del mandato de los elegidos. Con este propósito, utilizan el voto como instrumento de ejercicio dela función electoral y, por tanto, de expresión de la voluntad popular, conforme al conjunto de reglas yvariables propias del sistema electoral aplicable. 39. Ahora bien, el hecho de que la función electoral carezca de naturaleza estatal no significa que no seencuentre sometida a reglas. El precitado artículo 3 de la Constitución dispone expresamente que el ejerciciode la soberanía debe realizarse «en los términos que la Constitución establece», lo cual la convierte en unafunción jurídicamente organizada. En este sentido, el ejercicio de la función electoral y de los derechos ymecanismos que la hacen posible, se encuentra sujeto a requisitos, condiciones y limitaciones, cuyocumplimiento constituye condición de validez de las votaciones y de las elecciones. Al respecto, en laSentencia C-142 de 2001, la Corte señaló: La existencia de estas condiciones normativas implica la posibilidad de controlar jurídicamente la validez delvoto y de las elecciones. No basta con la mera expresión de la voluntad popular. Es menester que dicha voluntadse haya expresado conforme al ordenamiento jurídico, de suerte que cualquier desconocimiento de lasprescripciones en la materia acarrea la nulidad de las elecciones o del voto individualmente considerado.El sometimiento del ejercicio del derecho al voto, sea individual o colectivamente, a condiciones normativas,supone una enorme tensión entre la democracia —entendida como voluntad popular e individual— y el Estadode Derecho. Dicha tensión no puede resolverse a favor de alguno de los extremos, sino que es necesario que laregulación —expresión del Estado de Derecho— tenga por efecto potenciar el principio democrático. 40. Por ello, la regulación de las funciones electorales —que el Constituyente reservó al legislador

estatutario—, si bien hace referencia a un campo jurídico delimitado[23], debe ser amplia y exhaustiva, puesdicha regulación debe ocuparse de todos aquellos aspectos permanentes y necesarios para el ejercicio y cumplimiento de las finalidades de la función electoral[24]. Se trata de reglas de juego que, como dijo laCorte, permiten que la democracia constituya un mecanismo por medio del cual las sociedades tramitan de

manera pacífica sus conflictos y resuelven sus diferencias[25]. Estas reglas electorales son entonces losacuerdos esenciales que permiten que las sociedades resuelvan sus discrepancias, con base en el principio dela mayoría y sin recurrir a la violencia. 41. Tal regulación, sin embargo, como cualquier otra regulación legal, de acuerdo con lo previsto en losartículos 158 y 169 de la Constitución, se encuentra sujeta al principio de unidad de materia y, por ello,resultan inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. 42. A continuación, para una mayor precisión y delimitación de la función electoral como materia propia delCódigo Electoral, la Corte se ocupará de desarrollar los siguientes elementos: (i) la soberanía popular y elderecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político; (ii) las condiciones ylimitaciones constitucionales para el ejercicio de la función electoral; (iii) el sistema electoral; (iv) el procesoelectoral; (v) el voto como instrumento nuclear de la función electoral, y (vi) la organización electoral. Estasmaterias guardan entre sí una estrecha relación de interdependencia y conexidad, no solo por referirse aelementos esenciales de la función electoral, sino por tratarse de aspectos necesarios para su ejercicio por losciudadanos. 3.2. Soberanía popular y derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político 43. El Constituyente, al consagrar la soberanía popular en el artículo 3 superior, como ya se dijo, señalóque de ella emana el poder público y que el pueblo la ejerce en forma directa o por medio de susrepresentantes, en los términos que la Constitución establece. 44. En concordancia con dicha disposición, el artículo 40 de la Constitución atribuye a los ciudadanos elderecho a participar en la conformación,

la ejerce en forma directa o por medio de su