CC - C-398-2024

C-398-24TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-398/24 FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Extralimitación en ladefinición del régimen de contratación del Instituto Nacional de Vías Regionales La Sala Plena concluye que no existe una relación directa e inmediata de índole material entre las normasdemandadas y la norma habilitante. Los considerandos del Decreto Ley 1961 de 2023 no ofrecen mayoreselementos de análisis para comprender el contexto normativo en el que se insertan las disposiciones acusadas.Tampoco es claro el vínculo entre estas y la finalidad que el Legislador buscaba alcanzar con la delegación.Tal finalidad se circunscribía a la creación de una entidad que se encargara con exclusividad del fomento dela construcción, el mejoramiento y la conservación de las vías terciarias. Lo anterior, con el objeto de sustraeresa materia del objeto del Invías. En contraste, las normas acusadas crean un régimen de contrataciónexcepcional para la nueva entidad. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Vicio de competencia por exceso en el ejercicio de facultadesextraordinarias EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Vicio de competencia no sujeto a término decaducidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance (...) el control de constitucionalidad de los decretos leyes debe ser más estricto y riguroso que aquel que seadelanta sobre las leyes expedidas por el Congreso de la República. Lo anterior, pues altera el repartoordinario de competencias normativas entre el Congreso y el Ejecutivo. La Corte ha explicado que en loscasos en los que se cuestiona

la constitucionalidad de un decreto ley no siempre es necesario examinar laconstitucionalidad de la norma habilitante. En realidad, esta es una potestad excepcional que puede serejercida por la Sala Plena mediante la integración de la unidad normativa, solo cuando aquella advierta queel asunto reúne los requisitos jurisprudenciales exigidos para el efecto. FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Contenido y alcance FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Ley habilitante La Corte ha afirmado que la norma habilitante debe ser precisa. Esto significa que debe ser inequívoca sobrecuáles son los asuntos que podrán ser legislados mediante decretos leyes y cuál es el campo de acciónlegislativa del presidente de la República. El cumplimiento de este requisito no tiene relación alguna con laextensión, grado de amplitud o generalidad de las facultades conferidas, sino con la claridad de estas. Lacitada exigencia tampoco equivale a la taxatividad o a la descripción detallada y minuciosa de las materiasdelegadas. Ello vaciaría la delegación, en la medida en que la norma habilitante sería por sí sola suficientepara regular la materia y, por tanto, el presidente de la República únicamente podría reiterar lo yaestablecido por el Legislador. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter excepcional y restrictivo FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límite temporal y material LIMITES DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional EXIGENCIA DE PRECISION Y CLARIDAD EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-ReglasjurisprudencialesEl mandato de precisión supone que

el Congreso de la República debe: 1) indicar la materia que delimita elámbito sustantivo de acción del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad a la cual debe apuntar el presidente de laRepública al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivorespecto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general de la habilitación LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Interpretación restrictiva de las facultades conferidas CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEY-Alcance respecto de ley habilitante (...) la constatación de la validez constitucional del decreto ley o de sus normas supone examinar lacoherencia o congruencia de las normas del decreto con los motivos concretos y precisos que manifestó elGobierno nacional para solicitar las facultades extraordinarias y que fueron tenidos en cuenta por elLegislador para otorgarlas. Y, además, analizar el alcance de los términos empleados por la ley habilitantepara conferir las facultades extraordinarias -el verbo rector de la facultad-, los cuales acotan o demarcan elmarco de acción legislativa del presidente de la República. LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance del criterio de interpretaciónrestrictiva LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance de las expresiones empleadas EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Norma que no guarda relación con los objetivos de laley habilitante

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena SENTENCIA C-398 DE 2024

Ref.: expediente D-15.652AC

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial), 9.5(parcial) y 35 (parágrafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023, «[p]or el cual secrea el Instituto Nacional de Vías Regionales, se determina su estructura,funciones y se dictan otras disposiciones».

Demandantes: Hernán Darío Cadavid Márquez, Daniel Eduardo Londoñode Vivero y Aura Ximena Osorio Torres, y Andrés Caro Borrero

Magistrada ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024).La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en virtud de losrequisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2591 de 1991, ha dictado la siguiente:

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

En razón de tres demandas de inconstitucionalidad presentadas contra los artículos 1 (parcial), 9.5 (parcial) y35 (parágrafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023, «[p]or el cual se crea el Instituto Nacional de Vías Regionales,se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones», la Sala Plena resolvió el siguienteproblema jurídico: ¿Los artículos acusados, los cuales establecen que el Invir podrá suscribir contratos condeterminadas personas y organizaciones sociales bajo la modalidad de contratación directa, sin importar sucuantía, vulneran el artículo 150, numeral 10, de la Constitución porque constituyen una extralimitación en elejercicio de la competencia atribuida al presidente de la República por el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023? Para dar solución al anterior problema jurídico, la Corte reiteró dos líneas jurisprudenciales: (i) los límites alejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República por el Legislador y (ii) loslímites de la potestad legislativa para definir el régimen jurídico y el régimen contractual de una entidadpública.En aplicación de las reglas de decisión identificadas en la jurisprudencia constitucional, la Sala Plena concluyóque las normas acusadas desconocen el artículo 150, numeral 10, de la Constitución, por las siguientesrazones: Primera, en concordancia con el trámite legislativo de la norma habilitante, en virtud de las facultadesextraordinarias concedidas, el presidente de la República debía definir el régimen jurídico aplicable a la nuevaentidad. Sin embargo, en

la solicitud de facultades extraordinarias, el presidente no hizo mención a laposibilidad de que, en el contexto de dicha definición, pudiera determinar que esa entidad fuera titular unrégimen de contratación excepcional. Segunda, no existe una relación directa e inmediata de índole material entre las normas demandadas y la normahabilitante. Los considerandos del Decreto Ley 1961 de 2023 no ofrecen mayores elementos de análisis paracomprender el contexto normativo en el que se insertan las disposiciones acusadas ni los objetivos quepersigue el presidente de la República con la expedición de estas. Además, tampoco es claro el vínculo entre las disposiciones impugnadas y el objetivo de crear una entidad quese encargara con exclusividad del fomento de la construcción, el mejoramiento y la conservación de las víasterciarias. Lo anterior, con el fin de sustraer esa materia del objeto del Instituto Nacional de Vías (Invías). Dehecho, en la ley que contiene la norma habilitante, el Legislador reguló tres tipos de vínculos contractuales conlas comunidades y las organizaciones sociales y, para ello, impuso límites más estrictos que los desarrolladospor el presidente de la República en el Decreto ley 1961 de 2023. Incluso, en el caso de las AsociacionesPúblico Populares, la contratación directa fue condicionada a la mínima cuantía. Tercera, las normas demandadas desconocen que la interpretación de la norma habilitante debe ser literal yrestrictiva o, en otras palabras, de ningún modo amplia, extensiva o por analogía. Si bien el presidente de laRepública tenía un margen razonable de apreciación respecto del contenido de los términos empleados en lanorma habilitante para la

definición del régimen jurídico del Invir y, en concreto, de su régimen contractual, suvaloración debía coincidir con la teleología de la delegación legislativa. En consecuencia, la Sala Plena declaró la inexequibilidad de las expresiones «salvo las excepciones que seestablecen en el artículo 35 del presente decreto», contenida en el artículo 1 del Decreto Ley 1961 de 2023; e«y las excepciones contempladas en el presente decreto», prevista en el artículo 9.5 ejusdem. Así mismo,declaró la inexequibilidad del parágrafo 1 del artículo 35 del citado decreto ley.

I. ANTECEDENTES

1. El 4 de diciembre de 2023, el ciudadano Hernán Darío Cadavid Márquez presentó acción pública deinconstitucionalidad contra el artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023, «[p]or el cual se crea el InstitutoNacional de Vías Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones». Loanterior, por el desconocimiento del numeral 10 y del inciso final del artículo 150 de la Constitución. Estademanda fue radicada con el número D-15.652. 2. El día 13 del mismo mes y año, los ciudadanos Daniel Eduardo Londoño de Vivero y Aura XimenaOsorio Torres presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1 del artículo 35 del DecretoLey 1961 de 2023, con fundamento en los mismos cargos formulados en el expediente D-15.652. Estademanda fue radicada con el número D-15.669.

3. El 18 de diciembre de 2023, el ciudadano Andrés Caro Borrero demandó la constitucionalidad de losartículos 1 (parcial), 9.5 (parcial), 24.6 (parcial), 24.7 y 35 (parágrafos 1 y 2) del Decreto Ley 1961 de 2023,por la vulneración de los artículos 25, 26, 136 (numeral 4), 150 (numeral 10 y último inciso), 189 (numeral11), 209, 333 y 355 de la carta política. Esta demanda fue radicada con el número D-15.678. 4. El 24 de enero de 2024, el ciudadano Efraín Gómez Cardona presentó acción pública deinconstitucionalidad contra el parágrafo 1 del artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023, por la transgresión delos artículos 1 y 209 de la Constitución. Esta demanda fue radicada con el número D-15.712. 5. Finalmente, en la última fecha indicada, el mismo ciudadano demandó la totalidad del Decreto Ley 1961de 2023, por el desconocimiento de los artículos 1 y 287 superiores. Esta demanda fue radicada con el númeroD-15.713. 6. En sesión del 1 de febrero de 2024, la Sala Plena dispuso acumular los cinco expedientes para que fuerantramitados de forma conjunta. El día 5 siguiente, la Secretaría General, previo sorteo realizado por la SalaPlena, remitió los expedientes al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger para impartir el trámitecorrespondiente. 7. Mediante Auto del 19 de febrero de 2024, la magistrada sustanciadora admitió la demanda

remitió los expedientes al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger para impartir el trámitecorrespondiente. 7. Mediante Auto del 19 de febrero de 2024, la magistrada sustanciadora admitió la demanda deinconstitucionalidad D-15.669, únicamente por el presunto desconocimiento del numeral 10 del artículo 150 dela Constitución. Las demandas restantes fueron inadmitidas porque, en unos casos, los demandantes no

acreditaron la condición de ciudadanos[1] y, en otros, los cargos no reunían los requisitos jurisprudenciales para el efecto[2]. 8. En consecuencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso al presidente de la República, al Congresode la República, a los ministerios de Hacienda y Crédito Público y Transporte y al Departamento Nacional dePlaneación. Igualmente, ordenó la fijación en lista del proceso e invitó a intervenir en él a diferentes instituciones públicas y privadas[3]. Por último, dispuso correr traslado a la procuradora general de la naciónpara que rindiera concepto sobre el asunto.9. En razón de los escritos de corrección presentados y de los cargos frente a los cuales se manifestó

instituciones públicas y privadas[3]. Por último, dispuso correr traslado a la procuradora general de la naciónpara que rindiera concepto sobre el asunto.9. En razón de los escritos de corrección presentados y de los cargos frente a los cuales se manifestó desistimiento[4], el 11 de marzo de 2024, la magistrada sustanciadora admitió las demandas D-15.652,solamente por la supuesta violación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución; y D-15.678, respectode los artículos 1 (parcial), 9.5 (parcial) y 35 (parágrafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023, por la transgresióndel mismo artículo superior. Las demás demandadas acumuladas fueron rechazadas porque lo accionantes nosubsanaron los errores identificados en el Auto del 19 de febrero de 2024. En la misma oportunidad, lamagistrada sustanciadora ordenó la práctica de pruebas. 10. Los accionantes no interpusieron recurso de súplica contra esta decisión. 11. El 8 de abril de 2024, una vez allegadas y valoradas todas las evidencias, la magistrada sustanciadoraordenó continuar con el proceso. 12. Mediante Auto 703 del 10 de abril de 2024, la Sala Plena rechazó la solicitud de trámite preferentepresentada por los ciudadanos Daniel Eduardo Londoño de Vivero y Aura Ximena Osorio Torres en elexpediente D-15.669. 13. Cumplidos los trámites constitucionales y legales pertinentes, la Sala Plena de la Corte Constitucionalprocede a adelantar el control de constitucionalidad de los artículos 1 (parcial), 9.5 (parcial) y 35 (parágrafo 1)del Decreto Ley 1961 de 2023, por la presunta vulneración del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.II. NORMAS DEMANDADAS

14. Tal y como fue publicado en el Diario Oficial n.° 52.580 del 15 de noviembre de 2023, el texto de la norma demandada es el siguiente (se subrayan los apartes acusados)[5]:

DECRETO LEY 1961 DE 2023 MINISTERIO DE TRANSPORTE Por el cual se crea el Instituto Nacional de Vías Regionales, se determina su estructura, funciones y sedictan otras disposiciones. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,en uso de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, y CONSIDERANDO […]Artículo 1. Creación. Créase el Instituto Nacional de Vías Regionales (Invir), como un EstablecimientoPúblico del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica,patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Transporte,el cual tendrá un régimen contractual sometido al Estatuto General de Contratación salvo lasexcepciones que se establecen en el artículo 35 del presente decreto. […] Artículo 9. Funciones del Consejo Directivo. Además de las que establece el artículo 76 de la Ley 489de 1998, serán funciones del Consejo Directivo del Instituto Nacional de Vías Regionales (Invir), lassiguientes:[…] 9.5. Aprobar, adoptar y modificar el manual de contratación de la Entidad, en el marco del EstatutoGeneral de Contratación de la Administración Pública y las excepciones contempladas en el presentedecreto, respetando los principios orientadores de la función pública, así como las normas que lasmodifiquen o adicionen. […]

Artículo 35. Régimen de los contratos. El régimen contractual aplicable a los contratos misionales delInstituto se desarrollará bajo lo definido en el Estatuto General de Contratación de la AdministraciónPública o la norma que lo sustituya, modifique o adicione, y de conformidad con el manual decontratación que el Consejo Directivo adopte para tal fin. Parágrafo 1. Para la contratación con comunidades rurales, cabildos, organizaciones populares, unidadesde economía popular, organismos de acción comunal, social o comunitaria u otras formas deorganización social, grupos y/o comunidades étnicas, comunidades en todas sus diversidades, mujeres yvíctimas, para el desarrollo de proyectos, e infraestructura vial, las cuales se someterán a la contratacióndirecta, sin importar su cuantía, en los términos y condiciones que determine el Manual de Contratacióndel Instituto. Parágrafo 2. En el Manual de Contratación se definirán todas las condiciones para la contratación delInstituto que permitan prestar o asegurar el cumplimiento del objeto y las funciones de este,garantizando el cumplimiento de los principios constitucionales y legales citados en el presente artículo. III. DEMANDAS 1. Expediente D-15.652Cargo: el parágrafo 1 del artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023 vulnera el numeral 10 del artículo150 de la Constitución

15. El numeral 10 del artículo 150 de la Constitución dispone que el Congreso de la República puederevestir al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza deley. El Decreto Ley 1961 de 2023 fue expedido por el presidente de la República en ejercicio de las facultadesextraordinarias a él conferidas en el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expidió el PlanNacional de Desarrollo 2022 – 2026. 16. El citado artículo legal concedió facultades al presidente de la República para expedir una norma confuerza de ley que cumpliera dos finalidades. Primera, «crear una entidad pública adscrita al Ministerio deTransporte, cuyo objetivo principal sea el fomento de la construcción, mejoramiento y conservación de caminos vecinales o de carácter regional, en el territorio nacional»[6]. Y, segunda, «definir la naturalezajurídica, el régimen jurídico aplicable, y la forma en que se recibirán los recursos que conformarán esta entidad, incluyendo aquellos derivados de la asunción de las funciones ejecutadas por otras entidades»[7]. 17. En este sentido, el artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023 constituye una extralimitación de lasfunciones otorgadas al presidente de la República. Ese artículo establece que la nueva entidad, esto es, elInstituto Nacional de Vías Regionales (Invir) podrá celebrar contratos con organizaciones sociales, bajo lamodalidad de contratación directa, sin importar su cuantía. No obstante, el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023«en ninguna parte confiere facultades al presidente de la República para modificar el régimen de contratación, ni siquiera para flexibilizarlo o exceptuarlo»[8], o crear un régimen de contratación especial para el Invir.

2. Expediente D-15.669

ni siquiera para flexibilizarlo o exceptuarlo»[8], o crear un régimen de contratación especial para el Invir.

2. Expediente D-15.669

Cargo: el parágrafo 1 del artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023 vulnera el numeral 10 del artículo150 de la Constitución

18. El parágrafo 1 del artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023 establece que determinadas personas yorganizaciones podrán suscribir contratos con el Invir bajo la modalidad de contratación directa, sin límite decuantía. En consecuencia, mediante dicho parágrafo, el presidente de la República desbordó la competencia aél atribuida en el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023. 19. Lo anterior es así porque la norma habilitante «no contemplaba la posibilidad de que el presidente de la República adicionara una causal de contratación directa»[9]. De conformidad con lo estatuido en el artículo368 de la Ley 2294 de 2023, el presidente podía expedir una norma con fuerza de ley para regular, entre otrosaspectos, el régimen jurídico aplicable al Invir. Tal régimen únicamente «tiene que ver con las normas aplicables a los actos y contratos»[10]. 20. El artículo 1 del Decreto Ley 1961 de 2023 señala que el Invir es un establecimiento público. Alrespecto, el artículo 81 de la Ley 489 de 1998 preceptúa que los contratos que suscriban los establecimientospúblicos se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (en adelante, EGCAP).Por ende, los contratos que realice el Invir deben someterse a dicho estatuto. 21. Lo anterior significa que la facultad para definir el régimen jurídico aplicable al Invir «no [era] una

patente de corso para crear una causal adicional de contratación directa»[11]. Esta nueva causal no guardaconexidad con esa facultad y no se encuentra expresamente referida en la norma habilitante. 22. De este modo, el presidente de la República reguló materias para las cuales no se le concedieronfacultades extraordinarias. Por esta misma razón, y al encontrar demostrada la extralimitación en el ejerciciode la competencia atribuida por el Legislador y la falta de conexidad de la materia regulada con el objeto de lanorma habilitante, la Corte ha declarado la inexequibilidad de normas expedidas por el presidente de la República en virtud de facultades extraordinarias[12].3. Expediente D-15.678

Cargo: el parágrafo 1 del artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023 vulnera el numeral 10 del artículo150 de la Constitución

23. El Decreto ley 1961 de 2023 fue expedido por el presidente de la República en ejercicio de lasfacultades extraordinarias a él conferidas en el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023. El artículo habilitante nole otorga al presidente la potestad para modificar el régimen de contratación estatal. Sin embargo, los artículos1, 9.5 y 35 (parágrafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023 modifican dicho régimen, pues crean una nueva causalde contratación directa sin límite de cuantía. 24. Lo anterior, a pesar de que la jurisprudencia constitucional ha indicado que las facultadesextraordinarias concedidas al presidente de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución, son de interpretación y aplicación restrictiva[13].

IV. INTERVENCIONES

25. Durante el término de fijación en lista[14], se recibieron seis intervenciones.

1. Ministerio de Transporte

10, de la Constitución, son de interpretación y aplicación restrictiva[13].

IV. INTERVENCIONES

25. Durante el término de fijación en lista[14], se recibieron seis intervenciones.

1. Ministerio de Transporte

26. El Ministerio de Transporte solicita a la Corte que se inhiba para emitir un pronunciamiento de fondo y,en subsidio, que declare la exequibilidad de las normas demandadas. 27. Las demandas no son aptas. Contrariamente a lo sostenido por los demandantes, las normascuestionadas no excluyen la celebración de contratos estatales con personas diferentes a las indicadas en elparágrafo 1 del artículo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023. «En la medida de la necesidad y la complejidad delas obras requeridas, se contratará con quienes acrediten tener la experiencia e idoneidad para el efecto, de conformidad con las normas de contratación vigentes»[15]. 28. Además, las normas demandadas tampoco crean una excepción al EGCAP. La contratación directa esuna modalidad de selección prevista en ese estatuto. En este sentido, aquellas «[s]olo reconocen la existenciade organizaciones populares con las que el Estado contrata directamente como reconocimiento a suscondiciones subjetivas y la necesidad de materializar la igualdad real y los demás principios y valores constitucionalmente protegidos»[16]. 29. En todo caso, las normas demandadas son exequibles. Para empezar, el artículo 368 de la Ley del PNDsatisface el requisito de precisión. Aquel determina que el presidente de la República establecerá la naturalezajurídica y el régimen jurídico del Invir. Las facultades otorgadas son precisas porque la definición del régimenjurídico del Invir incluía la definición de las características del régimen de contratación aplicable a la nueva

entidad[17]. De hecho, esta es una facultad inherente a la función legislativa de creación de entidades públicas[18]. En consecuencia, «las normas impugnadas no comportan extralimitación de funciones, sino que, por el contrario, configuran un desarrollo fiel de las facultades conferidas»[19]. 30. En este orden, «el presidente de la República sí estaba expresamente investido de la facultad de definir el régimen legal de los actos y contratos de la entidad que creaba»[20]. Con este propósito, esa autoridadestaba habilitada para establecer «los elementos subjetivos (naturaleza de los contratistas), los objetivos(materia y cuantía de los contratos) y los formales (modalidades de selección) de los negocios jurídicos quepuede celebrar la nueva entidad»[21]. Tal habilitación comprendía la posibilidad de «modificar normas decontratación pública» e «introducir al ordenamiento jurídico disposiciones especiales que tuvieran aplicación preferente frente a las normas de contratación pública»[22]. 31. De otro lado, el reproche que plantean los accionantes, relativo a que la contratación directa queadelante el Invir se someterá a los términos y condiciones que determine el Manual de Contratación de eseinstituto, tampoco está llamado a prosperar. La interpretación correcta de esta remisión es aquella en virtud dela cual el Manual de Contratación se someterá al EGCAP. En ejercicio de la potestad administrativa deautodeterminación, las entidades públicas pueden expedir manuales de contratación para precisar los

procedimientos internos en materia contractual, pero con sujeción al EGCAP [23]. 32. De ahí que se deba concluir que los artículos demandados no modifican de ninguna manera el EGCAP,sino que crean un régimen de contratación especial para el Invir. En este punto, no se debe olvidar que elcumplimiento de los principios de la función pública, el control fiscal y los principios rectores de lacontratación estatal, por parte de las entidades que cuentan con un régimen de contratación especial, es obligatorio[24]. Los manuales de contratación deben determinar unas reglas mínimas que garanticen esosprincipios. 33. El EGCAP también permite la contratación directa con sujetos calificados. La Ley del PND modificó elartículo 2 de la Ley 1150 de 2007 para incorporar una causal de contratación directa con cabildos indígenas,asociaciones de cabildos indígenas o autoridades tradicionales indígenas, consejos indígenas y organizacionesindígenas con capacidad para contratar. Esto, para «la ejecución de obras públicas que impliquen actividadesde mantenimiento y/o mejoramiento de infraestructura social y de transporte, así como suministrar bienes y/oservicios para los que se acredite idoneidad, la cual deberá ser valorada teniendo en cuenta un enfoque diferencial»[25]. 34. En esta línea, resulta conveniente tener en cuenta que «la construcción de vías terciarias, caminosvecinales o de carácter regional, ha sido una política de largo aliento en el país y una necesidad histórica de las

comunidades de esos territorios»[26]. Así, es necesario reconocer que «una buena parte de las vías terciariashan sido construidas, financiadas y mantenidas por las comunidades, que conocen sus necesidades y su territorio, sus condiciones geográficas, climatológicas, usos y costumbres»[27]. Por ello, «el aprovechamientode estos conocimientos es una estrategia válida para llevar eficientemente los bienes y servicios del Estado social de derecho a los territorios históricamente excluidos»[28]. 35. En este contexto, «a través del Manual de Contratación [del Invir], se limitará la contratación directa al desarrollo de proyectos de baja complejidad»[29] pero «de alto impacto social en el territorio»[30]. De hecho,es preciso resaltar que, «[h]asta la fecha, en diferentes proyectos adelantados en convenios entre el Invías ydiferentes comunidades en el territorio, se han ejecutado y construido obras de baja complejidad como lasdenominadas “placas huellas”, aplicando como sustento técnico la “cartilla de obras menores de drenaje y estructuras viales del Invías”[31], documento base que permite que las comunidades, de acuerdo con sucapacidad técnica, administrativa y humana, y con el oportuno apoyo estatal, realicen las intervenciones de baja complejidad que se adecuan a las necesidades de sus territorios»[32]. 36. Estos contratos observarán todos los principios constitucionales y legales que defina dicho manual ygarantizarán unas condiciones técnicas mínimas en materia jurídica, financiera, de personal y de capacidadorganizacional. 37. Para terminar, es del caso mencionar que las normas demandadas contienen una acción afirmativa afavor de las organizaciones y personas con las cuales el Invir podrá suscribir contratos estatales bajo lamodalidad de contratación directa. Esto es de la mayor relevancia porque dichas organizaciones y personas son

sujetos de especial protección constitucional[33]. Respecto de estos sujetos, en la Sentencia C-932 de 2007, laCorte indicó que «el Legislador debe aplicar esos privilegios también a la contratación estatal, pues debeentenderse que el contrato público es un instrumento para luchar contra la desigualdad». De igual modo, en laSentencia T-724 de 2003, se refirió a «[l]a adopción de acciones afirmativas en procesos licitatorios paragarantizar la participación de grupos marginados o discriminados». Así mismo, en el Auto 275 de 2011 y en laSentencia T-291 de 2009, se pronunció sobre la participación de las personas recicladoras en procesoscontractuales.

2. Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente[34]

38. La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente solicita a la Corte quedeclare la exequibilidad de las normas demandadas. 39. La norma habilitante otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para fijar elrégimen jurídico del Invir. Tal habilitación incluía la posibilidad de crear la causal de contratación directaobjeto de reproche, o fijar un régimen de contratac