CC - C016-2016

Sentencia C-016/16

LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Sanciones en materia de tecnologías de la información y comunicaciones/TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Régimen sancionatorio PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Exequibilidad del artículo 44 de Ley 1753

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY

APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOAlcance

LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido y naturaleza LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y Plan de inversiones de entidades públicas del orden nacional LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para consecución de metas y objetivos CONGRESO DE LA REPUBLICA-Aprobación del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones Públicas

LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE

DESARROLLO-Conformación LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter multitemático y heterogéneo PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aprobación mediante ley LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aprobación bajo condiciones especiales

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Modificaciones

MODIFICACIONES AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOReglas

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y LEY APROBATORIANaturaleza especial

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia económica

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY

APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOLímites UNIDAD DE MATERIA-Conexidad entre disposiciones y materia principal de la ley LEY-Conexidad objetiva y razonable entre disposiciones y materia dominante de la misma PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Etapas para establecer la violación

LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE

DESARROLLO Y PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIAAlcance diverso

ALCANCE Y FUNDAMENTO DE LA UNIDAD DE MATERIA EN

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Precedente vigente PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOConexión entre objetivos o metas de la parte general e instrumentos creados por legislador para alcanzarlos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOConexión teleológica entre objetivos, metas y estrategias y disposiciones instrumentales que contiene/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE COHERENCIA-Vínculo entre medios y fines del Plan Nacional de Desarrollo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOConexión estrecha entre metas y propósitos del plan y disposiciones instrumentales contenidas en la ley

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY

APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOControl judicial

2

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY

APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOConexión eventual

LEYES APROBATORIAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control judicial

CONTROL JUDICIAL DE LEYES APROBATORIAS DEL PLAN

NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación/CONTROL JUDICIAL DE LEYES APROBATORIAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional

SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA

INFORMACION Y COMUNICACIONES-Alcance y naturaleza

LEY SOBRE SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE

LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Principios y conceptos LEY SOBRE SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Régimen de infracciones y sanciones PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Mecanismos para la ejecución y Competitividad e infraestructura estratégicas SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Carácter instrumental de la disposición impugnada PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Pilares básicos PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Estrategias transversales y regionales PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Bases o pilares

DIAGNOSTICO DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y

COMUNICACIONES-Balance PROMOCION DEL SECTOR DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Elemento nuclear en el

Plan Nacional de Desarrollo PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Vincula los pilares “Colombia en Paz” y “Colombia equitativa y sin pobreza

3 extrema” al desarrollo de tecnologías de la información y comunicaciones PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y COMPETITIVIDAD E INFRAESTRUCTURA ESTRATEGICASMecanismo para cerrar brechas sociales y promover la equidad, educación y competitividad SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES Y PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Juicio de conexidad directa e inmediata SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Faltas de naturaleza administrativa PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Fijación de sanciones por incumplimiento de deberes de personas de industrias del sector de las Tecnologías de la información y comunicaciones

SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA

INFORMACION Y COMUNICACIONES-Carácter imperativo/SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Inicio y conclusión de procedimientos administrativos por autoridades administrativas/SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES-Régimen sancionatorio integral SANCIONES EN MATERIA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y COMUNICACIONES Y PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Incremento del valor de multas impuestas a personas jurídicas BASES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOCompetitividad e infraestructura estratégicas/BASES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Promoción de tecnologías de la

información y comunicaciones como plataforma para la equidad, educación y competitividad

ADOPCION DEL REGIMEN SANCIONATORIO EN MATERIA

DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y

COMUNICACIONES Y VIGILANCIA Y CONTROL DEL

SECTOR Y ACTUALIZACION DE SANCIONES-Vínculo estrecho 4 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-No viola el principio de unidad de materia

Referencia: expediente D-10872

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un nuevo país”.”

Demandante: Camilo Andrés Cortés Vargas

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de 2016. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Camilo Andrés Vargas Cortés presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Todos por un nuevo país”.”, por considerar que vulnera los artículos 158 y 339 de la

Constitución Política. Mediante providencia de fecha 15 de julio de 2015, el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda al constatar que reunía los requisitos para su trámite. En la misma providencia, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se comunicó de la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministerio de Justicia y del Derecho, 5 al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y al Departamento Nacional de Planeación. Se invitó a participar en el presente juicio a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a las facultades de Derecho de la Universidad Externado, de la Universidad Javeriana, de la Universidad del Norte, de la Universidad de la Sabana, de la Universidad Sergio Arboleda y de la Universidad Libre, al Programa de Derecho de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Escuela de Derecho de la Universidad EAFIT y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia para que, si lo estimaban conveniente, mediante escrito que debería presentarse dentro de los diez (10) días siguientes al del recibo de la comunicación respectiva, emitieran su opinión especializada sobre las disposiciones que son materia de la impugnación. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de

procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, tal como fue publicado en el Diario Oficial 49538 del 9 de junio de 2015: LEY 1753 DE 2015

(junio 9) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

TÍTULO III.

MECANISMOS PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN.

CAPÍTULO I.

COMPETITIVIDAD E INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICAS.

(…) 6 ARTÍCULO 44. SANCIONES EN MATERIA TIC. Modifíquese el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009, el cual quedará así: “Artículo 65. Sanciones. Sin perjuicio de la responsabilidad penal o civil en que pueda incurrir el infractor, la persona natural o jurídica que incurra en cualquiera de las infracciones señaladas en el artículo 64 de la presente ley, será sancionada, además de la orden de cesación inmediata de la conducta que sea contraria a las disposiciones previstas en esta ley, con:

1. Amonestación.

2. Multa hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales para personas naturales.

3. Multa hasta por el equivalente a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales para personas jurídicas.

4. Suspensión de la operación al público hasta por dos (2) meses.

5. Caducidad del contrato o cancelación de la licencia, autorización o permiso.

III. LA DEMANDA

1. Señala el demandante que la disposición acusada desconoce los artículos 158 y 339 de la Constitución dado que en ella se incluyen prescripciones que no corresponden a las materias propias de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.

Advierte que la Corte, en diferentes providencias, ha señalado que entre la parte general de dicho Plan y su parte especial debe existir una conexión teleológica que debe ser directa e inmediata.

2. De acuerdo con lo referido, argumenta el ciudadano, la jurisprudencia constitucional ha venido estableciendo diferentes criterios que deben orientar el examen de constitucionalidad cuando se plantea un cargo por infracción del principio de unidad de materia en contra de una norma incluida en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. En primer lugar, aunque el principio de unidad de materia no se exige de los objetivos, metas, estrategias y políticas de su parte general, sí se impone respecto de las normas de naturaleza presupuestal o que establecen mecanismos para ejecutar la parte general de la ley, existiendo una obligación de que estos últimos tengan su referente en ella. En segundo lugar, el legislador tiene la obligación de salvaguardar el contenido material de la ley, de manera tal que no puede emplearla “para llenar vacíos o inconsistencias de leyes anteriores ni para el ejercicio de facultad legislativa general atribuida al Congreso de la República.” y, en consecuencia, la validez de las normas integradas a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo depende de que ellas o bien

sean orientadoras de las políticas económica, social o ambiental, o bien se refieran a instrumentos para su realización. En tercer lugar, dado el carácter multitemático de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, el juzgamiento del respeto al principio de unidad de materia debe llevarse a cabo de forma estricta 7 puesto que, de lo contrario, cualquier disposición podría ser incluida en dicha ley, lo que conduciría a vaciar de contenido la exigencia establecida en el artículo 158 de la Constitución. En cuarto lugar, la parte instrumental del Plan Nacional de Desarrollo debe tener una conexión directa de medio a fin, con los objetivos generales del Plan no bastando que sea eventual o mediata. Sera eventual “si de su cumplimiento no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de los objetivos o metas” al paso que será mediata “cuando la consecución del objetivo o meta de la parte general no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que requiere de la presencia de otra condición o circunstancia.”

3. Advierte la demanda que el artículo acusado -modificatorio del artículo 65 de la Ley 1341 de 2009prevé un instrumento que no satisface las exigencias fijadas por esta Corporación en materia de respeto al principio de unidad de materia. En primer lugar, no puede afirmarse que la disposición contribuya al desarrollo de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo en materia de tecnologías de la información –a los que el demandante se refiere ampliamente-.

En particular, no se evidencia que permita “el desarrollo de aplicaciones y contenidos, ni consolide las capacidades de las personas para aprovechar las oportunidades del sector TIC ni mucho menos potencialice el uso de la

infraestructura, y finalmente, tampoco consolida la calidad y cobertura de los servicios TIC.” En segundo lugar, no se constata que la norma acusada tenga por objeto la obtención de un resultado específico que se vincule con la planeación propia del Plan Nacional de Desarrollo. En tercer lugar, la disposición acusada no se ajusta al contenido de la Ley 1753 de 2015 en tanto “no es una norma de orientación de la política económica, social o ambiental, ni es un instrumento que propenda por conseguir los objetivos y las metas fijadas en materia de TICs dentro del PND (…).” En cuarto lugar, no se constata una conexión suficiente entre la medida adoptada y el Plan Nacional de Desarrollo puesto que no resulta claro que una medida sancionatoria “sea un instrumento directo e inmediato para la consecución de los objetivos y metas trazadas para el sector de las TICs (…).” En quinto lugar y en atención a las consideraciones anteriores, la norma acusada podría encuadrarse en el “ejercicio de la facultad legislativa general atribuida al Congreso de la República (…)”.

IV. INTERVENCIONES

1. De entidades públicas 1.1. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República Julio Andrés Ossa Santamaría, en su condición de apoderado judicial de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, interviene ante la Corte para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada. A su juicio, existe una clara conexidad entre el propósito de la disposición acusada y los objetivos y metas contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo.

8 El artículo modificado hace parte de la Ley 1341 de 2009 en la que se definen

las políticas públicas en telecomunicaciones de manera que resulta posible considerar “que la disposición que se acusa forma parte de las normas básicas del sector de las tecnologías de la información.” Según el interviniente, el artículo se relaciona con la imposición de sanciones respecto de aquellos comportamientos opuestos al orden público en materia de telecomunicaciones. No se trata de “una norma aislada de alcance restringido, sino una disposición medular del sistema, que irradia la obligatoriedad de todas las disposiciones de la Ley 1341 de 2009 y de las normas legales que la complementan, así como de las disposiciones reglamentarias que la desarrollan.” La modificación de las sanciones, incrementando su intensidad, asegura una mayor capacidad del Estado para controlar que el sector de las telecomunicaciones resulte más eficiente y se protejan adecuadamente los intereses de los usuarios. Ello se muestra en conexión directa con el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país” en el que se advierte que en lo referido al entorno del sector “se requiere consolidar un marco normativo, institucional y regulatorio convergente, que genere la seguridad jurídica suficiente para promover un mayor nivel de inversión privada en infraestructura y mayores niveles de crecimiento e inclusión, y prepare a Colombia para el ingreso a la OCDE. Adicionalmente, se requiere armonizar el ordenamiento territorial, con el fin de reducir las barreras al despliegue territorial de infraestructura (…)” La relación no es además una relación hipotética, puesto que la modificación de las sanciones tiene efectos inmediatos en el sector y le permite al Estado alcanzar los objetivos trazados en materia de telecomunicaciones. Ello se

relaciona, por ejemplo, con su modernización, el mejoramiento de la conectividad, el aumento de la oferta, la generación de nuevos productos así como la ampliación del acceso y uso de las nuevas tecnologías. Se trata entonces de una herramienta que permite, sin duda alguna, asegurar la consecución de los objetivos propuestos. Según la intervención, dicha relación “es evidente, casi gráfica, y da cuenta de que sí existe una conexidad temática –en el sentido teleológico que impone el Plan Nacional de Desarrollo-, que resulta acorde con los textos constitucionales.” 1.2. Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 1.2.1. Juan Manuel Charry Urueña, actuando como apoderado judicial del Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, manifiesta al inicio de su escrito que coadyuva la demanda. Pese a ello, en la solicitud final de su escrito pide a esta Corporación sea declarado exequible el artículo demandado. 9 Al margen de lo anterior, el escrito se encuentra dirigido a defender la exequibilidad de la disposición acusada. Para el efecto, luego de referirse a los principios generales de la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo, al principio de unidad de materia y al principio de conexidad, la intervención se ocupa de precisar las razones de constitucionalidad de la norma. En esa dirección advierte que entre los objetivos del Plan de Inversiones se prevé el “Desarrollo productivo TIC como plataforma para la equidad, la educación y la competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación”. Teniendo en cuenta ello, el artículo 44 acusado establece las diferentes sanciones que operan ante el incumplimiento de los mandatos que el Plan impone a los prestadores de

servicios TIC. Dicho artículo “se encuentra compaginado con la parte general de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y de manera directa con los lineamientos encaminados a la búsqueda de la inclusión productiva y el acceso a bienes públicos y servicios, con miras a obtener equidad y erradicar la pobreza extrema y promover la provisión de servicios públicos, infraestructura y conectividad los cuales deben prestarse con la calidad que permita su contenido.” Concluye el interviniente señalando que la modificación de la sanciones es un instrumento que permite generar un efecto persuasivo, con el fin de que aquellos que proveen redes y servicios de tecnología de la información y las comunicaciones, dirijan toda su capacidad para alcanzar las metas y objetivos del Plan. De esa forma se asegura la “calidad en los servicios, cobertura, despliegue y uso de infraestructura, respeto por los derechos de los usuarios, entre otros, lo cual guarda irrefutablemente relación de conexidad directa con los objetivos, metas y programas establecidos en el cuerpo normativo de la Ley 1753 de 2014.” 1.2.2. En escrito presentado posteriormente por el apoderado judicial del Ministerio, se complementan los argumentos inicialmente formulados. En esa dirección indica (i) que la modificación del régimen sancionatorio se explica en el hecho de que las sanciones inicialmente previstas eran irrisorias considerando el nivel de ingresos de los proveedores de redes y servicios; (ii) que se conservan los criterios de dosimetría establecidos en el artículo 66 de la Ley 1341 de 2009; (iii) que se establece un régimen que pretende ser efectivamente disuasorio de los comportamientos contrarios a la ley, y que fue resultado de la

comparación con otros regímenes sancionatorios. En adición a ello (iv) la nueva regulación resulta compatible con las recomendaciones formuladas por la OCDE, quien ha considerado importante confrontar las facultades de la Superintendencia de Industria y Comercio con las del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones al indicar, entre otras cosas, la importancia de que las multas tengan efectos suficientemente disuasivos. 1.3. Departamento Nacional de Planeación 10 Gian Carlo Suescún Sanabria, en su condición de apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del artículo cuestionado. Advierte en primer lugar, invocando la jurisprudencia constitucional, que son tres los elementos que deben ser considerados en un examen de unidad de materia cuando la disposición hace parte de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Es necesario, inicialmente, establecer el contenido de la norma que se cuestiona y seguidamente determinar si guarda o no relación con la materia de la ley del Plan. A partir de ese análisis, se puede determinar la infracción de las disposiciones que se acusan. La disposición demandada tiene por objeto incrementar de manera sustancial las sanciones que pueden imponerse a las personas que incurran en algunos de los comportamientos previstos en el artículo 64 de la Ley 1341 de 2009. Este incremento supone una variación de 2000 smlmv a 15000 smlmv. La conexidad existente –de medio a finentre las bases del Plan Nacional de Desarrollo y el artículo demandado, se demuestra a partir de varios argumentos. En efecto, la existencia y aplicación de un régimen sancionatorio efectivo es

indispensable para (i) asegurar el goce efectivo de varios derechos de los ciudadanos relacionados con la salud, la educación y la seguridad personal, (ii) cumplir las metas y objetivos que en materia de educación, justicia y salud fueron incorporados a la ley del Plan, (iii) garantizar la calidad de los servicios TIC, centrales en el propósito de reducir la brecha digital y disminuir las desigualdades de orden social y territorial y (iv) favorecer el desarrollo de la banda ancha a la que se refieren las Bases del PND 2014-2018 (pág. 143). Advierte el interviniente, complementando la anterior perspectiva, que “un nivel bajo de calidad afecta negativamente la competitividad y el desarrollo (…).” En adición a lo señalado, el representante del Departamento Nacional de Planeación cita varios apartes de las Bases del Plan en los que se advierte la relevancia del componente de las tecnologías de la información y las comunicaciones, tal y como ocurre, por ejemplo, con la línea estratégica d) – serviciosdel objetivo 3 definido como “Promover las TIC como plataforma para la equidad, la educación y la competitividadque, a su vez, hace parte de la estrategia transversal denominada “Competitividad e Infraestructura Estratégicas”. Concluye la intervención precisando que “es evidente el vínculo de la disposición acusada con los pilares, estrategias, objetivos y orientaciones generales de la política económica en materia TIC. Este vínculo es directo y efectivo por cuanto la norma se constituye en un medio que efectivamente permite garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico en

materia TIC, mediante la imposición de sanciones que no solo reprueben sino que también previenen la realización de todas aquellas conductas que el legislador ha configurado como infracciones al régimen de las tecnologías de la 11 información y comunicaciones en los términos del artículo 64 de la Ley 1341 de 2009.”

2. De instituciones educativas 2.1. Universidad Libre – Facultad de derecho Jorge Kenneth Burbano Villamarín en su condición de Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá y Jorge Ricardo Palomares García, docente de la misma facultad, solicitan a la Corte declarar exequible la disposición demandada.

Los intervinientes se refieren al alcance del principio de unidad de materia en las leyes de presupuesto, indicando que se desconoce cuando las normas no tienen conexión alguna con la materia presupuestal, no pretenden lograr la cabal ejecución presupuestal o superan el límite temporal de vigencia de la ley de presupuesto. Luego de ello y analizado el contenido y ubicación del artículo 44 concluyen que “si bien la norma, desde una primera lectura, pareciese no hacer parte de la ejecución presupuestal, ni consagrar un destino a las sanciones pecuniarias, sí garantiza el adecuado manejo de los recursos a favor del Estado y, por tanto, constituye una norma de carácter macroeconómico.” Conforme a eso, afirman, se constata la existencia de una mínima conexión teleológica. 2.2. Universidad Javeriana – Grupo de Acciones Públicas de la Facultad de Ciencias Jurídicas En documento suscrito por Manuela Jaramillo González, Milad Said Barguil y

Ernesto Rojas Romero, integrantes del Grupo de Acciones Públicas del Departamento de Derecho Público de la Universidad Javeriana, se solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma cuestionada. Para fundamentar tal solicitud se ocupan los intervinientes de recordar la jurisprudencia constitucional en materia de unidad de materia destacando, entre otras cosas, que ella no supone simplicidad temática. Según afirman, lo que exige tal principio es una conexión teleológica entre los objetivos del Plan y la norma cuestionada. Advierten que la vinculación entre la norma acusada y los objetivos del Plan se identifica sin dificultad. A su juicio “el artículo 44 cumple con la condición anteriormente expuesta, al establecer el régimen sancionatorio en materia de TIC, lo que finalmente viene a representar la materialización de los pilares que se encuentran expuestos en el artículo 5 del PND, específicamente el referente al Buen Gobierno, con miras a llevarlo a feliz término.” Sostienen además, de una parte, que el proyecto establece en el artículo 26 la variación de las multas aplicables en materia de hidrocarburos y, de otra, que el 12 asunto relacionado con las TIC se encuentra referido en diversas disposiciones de la Ley del Plan Nacional entre las que se encuentran, entre otros, los artículos 39, 40, 41, 42, 43, 45, 46, 186, 193, 194, 195 y 207, de manera que resulta útil e imprescindible ocuparse del tema relativo a las sanciones.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

1. Con fundamento en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, el

Procurador General de la Nación emitió concepto en el que solicita a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 44 de la Ley 1753 de 2015.

2. Empieza el Ministerio Público indicando que la Corte debe establecer si el artículo demandado vulnera el principio de unidad de materia dado que, por su contenido, parece no tener relación directa e inmediata con los objetivos fijados por el Plan Nacional de Desarrollo. Asimismo y como cuestión previa, sostiene que la ley de la que hace parte la disposición acusada tiene, en principio una vigencia limitada que corresponde a 4 años.

3. La función de los planes de desarrollo supone, indica el Ministerio Público, que ellos se ocupen de diferentes materias y, en esa medida, se trata de instrumentos multitemáticos. La unidad de materia en las leyes que los aprueban se define no a partir de “lo que esté contenido en la parte general ni en los planes de inversiones, sino lo establecido en las normas instrumentales financieras, técnicas y jurídicas que permiten que cada plan se pueda ejecutar.” En esa dirección, la unidad de materia se respeta cuando existe una conexión directa e inmediata entre las normas que se consideran instrumentales y la parte general del Plan. Tales medidas instrumentales deben hacer posible cumplir, eficientemente, los propósitos que se han fijado. Estas consideraciones encuentran fundamento en el artículo 341 de la Constitución y en la sentencia C747 de 2012.

4. El Procurador refiere el objetivo general del Plan Nacional de Desarrollo aprobado en la Ley 1753 de 2015, así como los pilares en los que se funda: la equidad y la educación. Desde la perspectiva regional, el Plan establece que en

lo relativo al Centro Oriente y al Distrito Capital es fundamental la conectividad y el desarrollo productivo sostenible. En el plan de inversiones públicas se prevé como uno de los objetivos cardinales la competitividad y la infraestructura estratégica que, en relación con las TIC, se concreta como plataforma para la equidad, la educación y la competitividad. Según destaca el Procurador “dentro de los mecanismos para la ejecución del plan se estableció el fortalecimiento al desarrollo de software, aplicaciones y contenidos digitales por parte de compañías colombianas y con recursos del Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (…); y también lo correspondiente a la función asignada a la Agencia nacional del Espectro para expedir normas relacionadas con el despliegue de antenas para definir la potencia máxima de las mismas y el límite a la exposiciones de las personas a campos 13 electromagnéticos (…)”. Además de ello, prevé el deber de fijar estándares, modelos y lineamientos en materia de tecnologías de la información y telecomunicaciones en lo que corresponde a las actuaciones de las autoridades públicas respecto de los ciudadanos.

5. Contrastados tales contenidos con lo dispuesto por la norma cuestionada, puede concluirse que, en efecto, existe la relación de conexidad exigida para este tipo de leyes. Se trata de la imposición de sanciones por el incumplimiento de las obligaciones a cargo de los operadores privados, tal y como se desprende del artículo 64 de la Ley 1341 de 2009. La modificación introducida, que comporta el incremento de las sanciones y una mayor claridad de las mismas “hará que quienes se obliguen con el Estado a ejecutar los planes, proyectos y recursos en

materia de TIC lo hagan en forma eficiente y sin ninguna duda de evitar cu