CC - C029-2019

Sentencia C-029/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad para estudiar la aptitud de la demanda PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE

INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término

FUNCION NOTARIAL-Connotación FUNCION NOTARIAL-Servicio Público El constituyente consideró la actividad notarial como un servicio público, en cuanto se trata de una actividad destinada a satisfacer, en forma continua, permanente y obligatoria, una necesidad de interés general, en este caso, la función fedante. Este servicio puede ser prestado directamente por el Estado o por los particulares, pero siendo un servicio público el Estado es responsable de asegurar su prestación eficiente DESCENTRALIZACION POR COLABORACION-Alcance NOTARIO-Función fedante/FUNCION NOTARIAL-Función pública de dar fe FUNCION NOTARIAL-Ejercicio de autoridad La función notarial acarrea el ejercicio de autoridad, por cuanto comporta el desarrollo de una atribución del Estado, esto es, la de dar fe, en virtud de lo cual está reconocida como una función pública. NOTARIO-Particular que ejerce función pública Se trata de particulares a los que se les ha asignado el desempeño de una función pública, y aunque objetivamente su situación ofrece similitudes con los empleados estatales, como la exigencia de neutralidad en sus actuaciones, técnicamente no es válido sostener que por tal circunstancia adquieran la condición de servidores públicos. REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Función y carácter

EXENCIONES TRIBUTARIAS-Concepto La exención tributaria consiste, entonces, en una medida que adopta el legislador frente a una determinada carga tributaria, en la cual se verifica la ocurrencia del hecho generador pero sin que se produzca la consecuencia impositiva de manera total o parcial, es decir, sin que nazca a plenitud la correlativa obligación en cabeza del sujeto gravado. LEGISLADOR-Es competente para establecer exenciones tributarias

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA

DE EXENCIONES TRIBUTARIAS-Límites OBLIGACION TRIBUTARIA-Hecho generador BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Catalogados como taxativos, limitados, personales e intransferibles

EXENCION TRIBUTARIA-Finalidad

IMPUESTO DE REGISTRO-Elementos

Referencia: expediente D-12759

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 1848 de 2017, “Por medio de la cual se expiden normas en materia de formalización, titulación y reconocimiento de las edificaciones de los asentamientos humanos, de predios urbanos y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Néstor Iván Javier Osuna Patiño

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá, D. C., treinta (30) de enero de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz

Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Néstor Iván Javier Osuna Patiño demandó la inexequibilidad de los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 1848 de 2017, “Por medio de la cual se expiden normas en materia de formalización, titulación y reconocimiento de las edificaciones de los asentamientos humanos, de predios urbanos y se dictan otras disposiciones” por considerar que desconocen lo establecido en los artículos 154 y 294 de la Carta

Política.

II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS El texto de las normas demandadas es el siguiente: LEY 1848 DE 20171

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se expiden normas en materia de formalización, titulación y reconocimiento de las edificaciones de los asentamientos humanos, de predios urbanos y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: ARTÍCULO 1º. EXENCIÓN PARA EL PAGO DE DERECHOS NOTARIALES. Los actos jurídicos de constitución de propiedad horizontal, divisiones materiales, subdivisión y liquidación de la comunidad, y/o reconocimiento de construcciones, que recaigan sobre bienes inmuebles ocupados con vivienda de interés social, que se encuentren ubicados en predios que hayan sido objeto de

legalización urbanística, de acuerdo con las normas vigentes, se liquidarán como actos sin cuantía, cuando el beneficiario sea persona natural. Se liquidarán como actos sin cuantía los negocios jurídicos que impliquen la transferencia del derecho de dominio o la constitución de cualquier gravamen o limitación al dominio, cuando recaigan sobre viviendas de interés social que se encuentren ubicadas en predios que hayan sido objeto de legalización urbanística, de acuerdo con las normas vigentes, cuando el beneficiario sea persona natural. ARTÍCULO 2º. EXENCIÓN PARA EL PAGO DE DERECHOS REGISTRALES. La inscripción de los actos jurídicos de constitución de propiedad horizontal, divisiones materiales, subdivisión y liquidación de la comunidad, y/o reconocimiento de construcciones, que recaigan sobre bienes inmuebles ocupados con vivienda de interés social, que se encuentren ubicados en predios que hayan sido objeto de legalización urbanística, de acuerdo con las normas vigentes, se liquidarán como actos sin cuantía, cuando el beneficiario sea persona natural e independientemente de la fecha que hayan sido otorgados los actos jurídicos. Se liquidarán como actos sin cuantía la inscripción de los negocios jurídicos que impliquen la transferencia del derecho de dominio o la constitución de cualquier 1 Diario Oficial No. 50.298 del 18 de julio de 2017. gravamen o limitación al dominio, cuando recaigan sobre viviendas de interés social que se encuentren ubicadas en predios que hayan sido objeto de legalización urbanística, de acuerdo con las normas vigentes, cuando el beneficiario sea persona natural e independientemente de la fecha que hayan sido otorgados los actos jurídicos.

ARTÍCULO 3º. REGISTRO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Y SENTENCIAS. La inscripción de actos administrativos de cesión o transferencia, a otras entidades públicas o a particulares, de bienes inmuebles de propiedad pública susceptibles de ser enajenados, que se encuentren ubicados en predios que hayan sido objeto de legalización urbanística, de acuerdo con las normas vigentes, se liquidarán como actos sin cuantía. Se liquidarán como actos sin cuantía la inscripción de sentencias judiciales que constituyan título de propiedad para quien demuestre posesión material sobre bienes inmuebles que se encuentren ubicados en predios que hayan sido objeto de legalización urbanística, de acuerdo con las normas vigentes. PARÁGRAFO. No se requerirá la protocolización mediante escritura pública de los actos administrativos ni de las sentencias a que se refiere este artículo. Los actos administrativos o sentencias constituirán título de dominio o de los derechos reales que correspondan y serán inscritos por las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos correspondientes.

III. LA DEMANDA

1. El reproche formulado por el accionante parte de la presunta vulneración de los artículos 154 (inciso 2º) y 294 de la Constitución Política, por considerar que las normas acusadas “… introducen en el ordenamiento jurídico exenciones tributarias que no son el resultado de una iniciativa legislativa gubernamental, ni contaron con el posterior aval del Ejecutivo, y con las cuales se afectan dos tributos de titularidad de las entidades territoriales como son los impuestos de registro y de industria y comercio.”2

2. En primer lugar, el actor considera que las normas por él censuradas son inexequibles

por desconocer la reserva de iniciativa legal dispuesta por el inciso 2º del artículo 154 superior, debido a que las leyes que introducen exenciones de impuestos, contribuciones o tasas sólo pueden tener origen en una iniciativa presentada ante las Cámaras Legislativas por el Gobierno Nacional, y la ausencia de esta iniciativa acarrea la inexequibilidad de las normas adoptadas por el Congreso de la República. Reconoce el demandante que este requisito se puede suplir con la expresa aceptación o el respaldo tácito manifestado por el Gobierno Nacional durante alguna etapa del procedimiento legislativo. En concepto del accionante, los textos introducen exenciones en tributos nacionales y territoriales, utiliza el criterio literal para reiterar que en ellos se habla de “exenciones” en el pago de derechos notariales y registrales frente a cierto tipo de bienes inmuebles. Sostiene que los derechos notariales y registrales tienen naturaleza tributaria, en cuanto 2 Fl. 5 del expediente. el artículo 131 de la Carta Política les delega la función de recaudar una “tributación especial” con destino a la administración de justicia. Afirma que el notario adelanta “el recaudo de tributos o contribuciones” en desarrollo del servicio y la función pública notarial, los cuales son dineros que van a la Tesorería General de la Nación. Sostiene que los derechos notariales reúnen una carga impositiva entre cuyos elementos se destacan el impuesto de industria y comercio, el impuesto al valor agregado, el impuesto a la renta y los aportes a la administración de justicia y a la Superintendencia de Notariado y Registro.

Para el demandante, declarar como actos sin cuantía ciertos actos jurídicos con el fin de reducir el valor de los derechos notariales y registrales, significa afectar asuntos tributarios reservados a la iniciativa legal del Gobierno Nacional. Añade el actor que la iniciativa fue presentada por un integrante de la Cámara de Representantes, y que la Viceministra General del Ministerio de Hacienda y Crédito Público durante el trámite del proyecto de Ley respectivo intervino para expresar que la materia regulada tenía que ver con temas reservados a la iniciativa del Ejecutivo, por lo que resultaba previsible la configuración de un vicio de inconstitucionalidad.

3. En segundo lugar, manifiesta el actor que las normas acusadas desconocen el artículo 294 superior, por conceder exenciones sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales. Explica que las exenciones eximen total o parcialmente del pago de un tributo a un sujeto que incurrió en su hecho generador; estas no suprimen el impuesto, la tasa o la contribución, sino que modulan sus efectos según la capacidad económica de los individuos o las actividades gravadas, siendo usualmente una herramienta de la política fiscal.

Señala que el servicio notarial está gravado con el impuesto de industria y comercio, el cual pertenece a los municipios, mientras que los derechos registrales incluyen el impuesto de registro y anotación que pertenece en forma exclusiva a los departamentos. Considera que la exención se verifica cuando las normas acusadas declaran como “actos sin cuantía” ciertos negocios jurídicos de disposición sobre bienes inmuebles ubicados en predios objeto de legalización urbanística, declaratoria que no exime por completo a los sujetos pasivos de la obligación tributaria, pero reduce en extremo el

valor total del impuesto final y con ello disminuye una fuente de ingresos endógena de las entidades territoriales.

IV. INTERVENCIONES

1. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN− Solicita a la Corte que declare exequibles las normas demandadas. El fundamento de esta petición está dado en el propósito buscado con las disposiciones censuradas, pues se trata del cumplimiento de los fines esenciales del Estado, entre ellos el de contribuir para que las personas de menos ingresos logren obtener una vivienda digna. Explica que el legislador estableció el no cobro de derechos notariales y registrales dentro de las políticas de legalización de asentamientos humanos.

Señala que los preceptos impugnados como inconstitucionales procuran que los actos jurídicos para el proceso de legalización de construcciones sobre bienes ocupados con vivienda de interés social, ubicados en predios objeto de legalización urbanística, no generen un costo en su expedición y registro como una forma de garantizar la efectividad de los principios y derechos constitucionales, entre estos el acceso a la vivienda digna dentro del Estado social de derecho. Sostiene el interviniente que “la gratuidad de los derechos notariales y de registro en actos jurídicos tendientes a legalizar inmuebles ubicados en predios que hayan sido objeto de legalización urbanística, no se relacionan con impuestos del orden nacional.”3 Explica la representante de la DIAN que los beneficios otorgados por la Ley 1848 de 2017 no se relacionan con el impuesto sobre las ventas por los actos jurídicos facturados o con el impuesto de retención en la fuente por enajenación de activos fijos que debe recaudar la Notaría, es decir, no se trata de un

impuesto (cfr. C-995 de 2001), por cuanto los derechos notariales son tasas, una especie de tributo. En la sentencia C-260 de 2015, la Corte precisó que los actos notariales y de registro no son supuestos de sujeción tributaria territorial, no pueden ser hechos generadores de tributos que sean de propiedad de los departamentos y municipios, por lo cual las normas demandadas no vulneran la autonomía de estos entes.

2. Ministerio del Interior Pide a la Corte que se inhiba por ineptitud sustantiva de la demanda o, en subsidio, que declare exequibles los textos demandados. En criterio del interviniente, estas disposiciones procuran garantizar a los ciudadanos de escasos recursos que tienen acceso a vivienda de interés social, acceder a los trámites notariales sin tener que asumir altos costos, con lo que se demuestra el propósito plausible del legislador.

Además, la medida beneficia a la población más vulnerable y no requiere de iniciativa legislativa del Gobierno Nacional porque no se trata de una exención tributaria sino de una disminución en los gastos notariales. Sobre la ineptitud de los cargos manifiesta que la presunta vulneración del artículo 194 superior se estructura sobre una particular visión del accionante quien señala que las disposiciones censuradas introducen una exención sobre impuestos territoriales contenidos en los derechos notariales y registrales, pero pasa por alto que la ley demandada lo que hace es reconocer beneficios a ciudadanos que cuentan con vivienda de interés social, quienes no pueden sufragar costos notariales en la misma proporción que lo hacen otras personas. 3 Fl. 77 del expediente.

Añade el interviniente que lo argumentado por el demandante introduce un yerro, ya que las normas definen la exención pero realmente no se trata de esta clase de figura jurídica, debido a que se establece un cobro basado en una determinada cuantía, es decir, el usuario deberá pagar pero un monto menor a partir de liquidar determinados actos sin cuantía. Por esta razón, considera el interviniente que la demanda es sustancialmente inepta, por cuanto está basada en la particular interpretación que el accionante hace de las normas que impugna.

3. Unión Colegiada del Notariado Colombiano Esta entidad pide a la Corte declarar inexequibles los artículos demandados.

Reafirma los argumentos del demandante respecto del vicio de forma relacionado con la ausencia de iniciativa legislativa del Gobierno Nacional, y a la vez considera que la injerencia del legislador al modular los costos de los servicios notariales y establecer como actos sin cuantía los señalados en los textos impugnados, resulta violatoria de los artículos 131 y 154 de la Constitución Política. En concepto del interviniente están dados los elementos de una exención tributaria, por cuanto los sujetos otorgantes de los actos y negocios jurídicos mencionados como presupuestos objetivos son titulares del derecho de dominio sobre el predio o la construcción, es decir, tienen legitimación de derecho sustancial para transferir este derecho o constituir sobre los bienes cualquier gravamen o limitación al dominio, y tales titulares, como beneficiarios de la exención, son personas naturales. Luego de citar normas de derecho tributario aplicables a la actividad notarial, entre ellas las leyes 6ª de 1992 y 1819 de 2016, refiriéndose al aporte especial regulado

por el artículo 363 de esta última, señala que el legislador, con el artículo 1º de la Ley 1848 de 2017, también quebrantó el artículo 131 superior. Pregunta el interviniente: ¿Qué derechos notariales va a facturar el notario y va a pagar el usuario a que se refiere el artículo 1º de la Ley 1848 de 2017, si esta norma catalogó los actos jurídicos allí citados como ACTOS SIN CUANTÍA? A lo cual responde: Ninguno, pues la factura por derechos notariales será casi de cero y tales actos así liquidados hacen ineficaz e inefectivo el aporte especial del 12.5% ordenado por el artículo 363 de la Ley 1819 de 2016. Agrega que al no haber ingresos notariales según cuantía del acto, no habrá causación de los siguientes tributos: 1del IVA que debe recaudar el notario con base en la factura respectiva; 2de la retención en la fuente que debe recaudar el notario, que es del 1% del valor o cuantía del acto notarial; por tanto, si la transferencia es un acto sin cuantía, no se causará la retención anotada y se estará violando el mandato del aporte especial; y, 3del impuesto de ICA, ya que al ser el acto sin cuantía (0.966%) de lo facturado, se afectan las arcas de Bogotá y otras ciudades que lo han creado.

4. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Solicita a la Corte declarar exequibles las disposiciones demandadas. Para el representante del Ministerio, las normas acusadas no presentan vicios de forma debido a que la materia por ellas regulada no está sujeta a iniciativa legislativa por

parte del Gobierno Nacional. Afirma el interviniente que el Ejecutivo es competente para reglamentar asuntos relacionados con la formalización, titulación y reconocimiento de las edificaciones de los asentamientos humanos y de predios urbanos.

5. Universidad del Rosario Solicita a la Corte que declare exequibles los dispositivos legales acusados. Para el grupo de docentes que intervienen, las normas censuradas no tienen incidencia tributaria, más bien resultan proporcionales para la materialización de varios principios constitucionales.

Señalan los representantes de la Universidad que a pesar de su titulación los textos demandados no crean exenciones tributarias, además, estiman que sería exagerado afirmar que toda exención es de naturaleza tributaria, (cita como ejemplo la exención de prestar el servicio militar). Explican que los artículos demandados no impiden el nacimiento de una obligación tributaria como tampoco reducen su cuantía, como ocurre con los impuestos de industria y comercio, los de registro y anotación, respecto de los cuales no se están generado exenciones tributarias. Consideran los intervinientes que se equivoca el demandante cuando cree que se ha generado una exención tributaria que reduce los ingresos de los municipios debido a que el servicio notarial se encuentra gravado con el impuesto de industria y comercio que pertenece de manera exclusiva a estos entes territoriales, sin embargo, como el accionante lo afirma, este impuesto recae sobre el servicio prestado por los notarios, no sobre los actos jurídicos considerados sin cuantía para efectos de la liquidación regulada en las normas demandadas. El impuesto de industria y comercio se liquida sobre el total de ingresos brutos de

quien presta el servicio notarial (Ley 14 de 1983, art. 33), es decir, el impuesto grava los ingresos del prestador del servicio, del notario, pero no a sus usuarios. Es obvio que al eximir el pago de derechos notariales se afectan los ingresos de los notarios, pero no se crea una exención tributaria. Avanzan expresando que se crearía una exención si se estableciera que los notarios pudieran eximirse de pagar el impuesto de industria y comercio, como también si los eximiera de pagarlo sobre determinada parte de sus ingresos, situación que no se da en el presente caso. El artículo 1º, por ejemplo, exime al usuario del servicio notarial del pago por este servicio, es decir, no estamos frente a una exención tributaria. El impuesto de registro y anotación está regulado por la Ley 223 de 1995, el hecho generador del mismo es “la inscripción de actos, contratos o negocios jurídicos documentales en los cuales sean parte o beneficiarios los particulares y que, de conformidad con las disposiciones legales, deban registrarse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos o en las Cámaras de Comercio” (Art. 226). La ley determina que “…la base gravable de este impuesto está constituida por el valor incorporado en el documento que contiene el acto, contrato o negocio jurídico”, (art. 229). Además, la tarifa para su recaudo la fijarán las Asambleas Departamentales eligiendo en un rango que va desde el 0.5% y el 1% para los actos con cuantía que deben registrarse en las Oficinas de Instrumentos Públicos. Para los intervinientes es fácil determinar que los artículos 2º y 3º de la Ley 1848 de 2017 no eximen del pago

de registro y anotación. Entonces, la demanda confunde el impuesto de registro y anotación, destinado a los departamentos, con los derechos registrales, los cuales son la tarifa que se paga como contraprestación por la prestación del servicio de registro, pero no corresponde al recaudo del tributo de registro y anotación. Esta contraprestación está regulada por el Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos (Ley 1579 de 2012). El artículo 74 de este estatuto establece que corresponde a la Superintendencia de Notariado y Registro fijar las tarifas por concepto del ejercicio de la función registral. La tarifa del impuesto de registro y anotación la fija la Superintendencia de Notariado y Registro en forma anual, por medio de resolución, estos recursos pertenecen al Tesoro Nacional. Es así que esta entidad, mediante la Resolución 2854 de 2018, fijó las tarifas por concepto del ejercicio de la función registral. Luego de llevar a cabo el test de proporcionalidad de la medida legislativa y de encontrarla conforme con el ordenamiento constitucional, pasan los profesores de la Universidad del Rosario a examinar el impacto de las normas censuradas respecto de la autonomía territorial y los ingresos de los departamentos, distritos y municipios. Concluyen expresando los intervinientes que las normas bajo estudio no comprometen los tributos de las entidades territoriales. Las normas demandadas tratan sobre las transferencias de dominio de viviendas de interés social en predios objeto de legalización urbana, es decir, no se trata de negocios que renten de manera trascendente a los notarios, tampoco afectan de

manera importante la base gravable para las ganancias o utilidades de las notarías.

6. Federación Colombiana de Municipios El Director Ejecutivo de la Federación sostiene que no son contrarias a la Constitución las normas acusadas. Tras analizar lo resuelto en la sentencia C-995 de 2001, subraya que aquella la Corte se ocupó de la unidad de materia y enfatiza que “una cosa es la conexidad normativa entre disposiciones relativas a impuestos y aquellas relacionadas con los derechos notariales, y otra muy distinta la afirmación de que los últimos tengan naturaleza estrictamente tributaria”.

En criterio del interviniente, la sola consideración de que una medida legislativa tenga “precisos efectos tributarios” parece insuficiente para considerar que la medida tenga naturaleza tributaria, pues, según él: “…de ser ello cierto serían muy pocas las decisiones que no tuvieran esa naturaleza en la medida en que lo normal es que muchas leyes tengan efectos económicos, directos o indirectos, y ese impacto necesariamente se traducirá en mayores o menores ingresos tributarios ya para la Nación o bien para las entidades territoriales”. Indica que “la norma tiene por finalidad brindar protección a las poblaciones menos favorecidas lo cual redunda en cumplimiento de los fines esenciales del Estado tales como servir a la comunidad y promover la prosperidad general, así mismo brinda la posibilidad de acceso a la vivienda en condiciones de legalidad”.

7. Academia Colombiana de Jurisprudencia La Academia interviene para solicitar que se declare exequible el artículo 1º de la Ley 1848 de 2017, teniendo en cuenta que la exención respecto de los derechos notariales, por constituir tasas y no ser ingresos fiscales, no contraría el texto de la

Constitución Política. Señala, sin embargo, que los derechos de registro tienen carácter de impuesto departamental o regional, por lo que el artículo 2º de la Ley demandada sería inexequible debido a que el artículo 294 contiene la prohibición de conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos propiedad de las entidades territoriales. Explica el interviniente que los derechos notariales, cuyas tarifas son fijadas por el Gobierno Nacional –Ministerio de Justicia a través de la Superintendencia de Notariado y Registro– según el tipo de acto o contrato, no son un ingreso tributario ni una contribución, sino la asignación de una suma de dinero con la cual los notarios atienden el servicio que prestan en todo el territorio nacional, determinado como una tasa, es decir, como una contraprestación económica que hacen los usuarios de un servicios prestado por el Estado. En tal sentido, si bien los notarios recaudan tributos y contribuciones (como el impuesto de industria y comercio ICA, el de valor agregado IVA y los aportes a la Administración de Justicia), enfatiza que los mismos no tienen nada que ver con los derechos notariales. Añadió que los actos sin cuantía se liquidan por los notarios conforme a una tarifa especialísima, mínima, establecida por el Gobierno para atender a una finalidad social, tal como se concibió en el artículo 1º demandado al referirse a las viviendas de interés social. En relación con el registro de instrumentos públicos, anotó que es un servicio prestado por el Estado y que las exenciones que lo afectan son de carácter territorial, por lo que pueden tener diferentes tratamientos en cada lugar del país; sus tarifas son

fijadas también por el Gobierno Nacional pero tienen varias modalidades, una de las cuales es el denominado impuesto de beneficencia que se recauda en las oficinas de registro para luego ser remitidos los recursos a cada departamento. Indicó que, en contraste con los derechos notariales, los derechos registrales constituyen ingresos tributarios de los departamentos.

8. Instituto Colombiano de Derecho Tributario El vocero del Instituto comienza señalando que de los tres artículos demandados sólo el tercero es contrario a la Constitución Política, en cuanto desconoce su artículo 294.

Explica el interviniente que el artículo 1º consagra materialmente una exención, así no sea total sino parcial, por lo que toca con el importe tributario que en un principio debería ser recaudado como consecuencia del acaecimiento del hecho imponible respecto de los actos que sí tienen cuantía. En su concepto es claro que los actos de titulación sí tienen cuantía y está determinada, como mínimo, por el valor catastral de los inmuebles correspondientes, abstracción hecha de los precios convenidos en cada caso por las compraventas materia de la legalización urbanística mencionada en la ley parcialmente demandada. Considera que si el legislador optó por calificar los actos en cuestión como “sin cuantía”, fue para reducir significativamente el monto de los derechos a sufragar por las partes. El propósito del Congreso de la República era permitir que las viviendas de interés social, construidas y compradas en un contexto de ilegalidad e informalidad, fueran regularizadas desde el punto de vista jurídico. A pesar de lo anterior, señala, el artículo 154 de la Constitución prevé que las leyes

que decreten exenciones de tributos nacionales sólo pueden tener iniciativa en el Gobierno Nacional. Para precisar el alcance de los textos demandados, el representante del Instituto explica lo siguiente:

1. Algunos doctrinantes consideran que los derechos notariales constituyen tasas porque son retributivos de servicios inherentes al Estado, así se presten con el concurso de los notarios; desde este punto de vista no se desnaturaliza el tributo porque, si bien el particular es el prestador del servicio, el mediato es el Estado que acude a un particular para lograr mayor eficiencia en la gestión. Según esta postura, no compartida por la mayoría de los miembros del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, las exenciones sobre los derechos que han de percibir las notarías son contrarías al artículo 154 superior si los proyectos de Ley respectivos no tienen origen en el Gobierno.

2. Para otro sector de la doctrina, atendido por la mayoría del Consejo Directivo del Instituto, los derechos que perciben los notarios no son tributos sino honorarios y, por tanto, no están sometidos a la restricción constitucional del artículo 154. Luego, para el Instituto, el artículo 1º es exequible.

En cuanto al artículo 2º demandado, el interviniente explica que los derechos registrales que perciben las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos no constituyen tributos de propiedad de las entidades territoriales y, por tanto, no están cobijados por la proscripción de exenciones y tratamientos de favor previstos en el artículo 294 de la Carta. En esta medida, concluye que el artículo 2º es exequible. Respecto del artículo 3º, el representante del Instituto considera que el ropaje de

tributación mediante la calificación de los actos como carentes de cuantía, pese a que no lo son, evidencia que se consagra un tratamiento de favor sobre un