CC - C040-2021

Sentencia C-040/21

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo de inconstitucionalidad sujeto a exigencias de tipo formal y material CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza y especificidad en los cargos CONSTITUCION POLITICA-Métodos tradicionales de interpretación jurídica TRIBUTACION-Deberes y obligaciones formales DEBER TRIBUTARIO FORMAL-Finalidad CONFIGURACION LEGISLATIVA TRIBUTARIA EN OBLIGACIONES FORMALES-Condiciones para delegación en la administración DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES EN REGIMEN CAMBIARIO-Funciones De la lectura gramatical se extrae que la DIAN puede “imponer”, y de la lectura armónica o sistemática con las obligaciones formales contenidas, por ejemplo, en el Estatuto Tributario o en el Decreto 1625 de 2016, se desprende que esa entidad puede señalar cuál de esos parámetros aplicar para lograr el control de la evasión. Lo anterior no permite inferir que la DIAN pueda establecer nuevas obligaciones, sino únicamente hacer efectivas las previstas en el marco jurídico. En otras palabras, se trata de que esa entidad ejecute las normas existentes, lo que no supone una atribución de potestad legislativa, sino ejercicio de función administrativa, de allí que no se comprometa el

principio de reserva legal. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar su existencia

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Impone al demandante una mayor carga argumentativa

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR

OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos que la configuran OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Existencia conlleva a sentencia integradora INTEGRACION NORMATIVA-Eventos en que procede INTEGRACION NORMATIVA-Procedencia ACTUACION ADMINISTRATIVA-Etapa que antecede al acto DEBIDO PROCESO-Se extiende a toda clase de actuaciones administrativas DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Representa un límite al ejercicio del poder de la administración pública DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías PRINCIPIO DE PUBLICIDAD Y NOTIFICACION DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Garantía del derecho al debido proceso ACTOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS-Notificaciones RECLASIFICACION TRIBUTARIA-Jurisprudencia RECLASIFICACION TRIBUTARIA-Respeto al debido proceso La Sala considera que la actuación previa a la reclasificación y su notificación debe garantizar el debido proceso y, en consecuencia, la intervención de los interesados conforme al procedimiento general y ordinario previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, en consecuencia, condicionará estas disposiciones en ese sentido. Lo anterior implica que, en

la actuación administrativa tendiente a adoptar la medida de reclasificación, en lo no previsto en el Estatuto Tributario deben aplicarse, de manera supletiva, las disposiciones de la Ley 1437 de 201l.

EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Procedencia

Referencia: Expediente D-13.699

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4, 16 y 95 (parciales) de la Ley 2010 de 2019, “Por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las 2 finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones”

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021) En ejercicio de sus competencias, en especial de la prevista en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, y en atención al cumplimiento de 1 los trámites y requisitos dispuestos en el Decreto 2067 de 1991 , la Corte Constitucional decide sobre la demanda de la referencia.

I. ESTRUCTURA DE LA PROVIDENCIA

1. La providencia se divide en tres acápites, cada uno relativo al estudio particular de constitucionalidad de las disposiciones demandadas: artículos 4, 16 y 95 (parciales) de la Ley 2010 de 2019. Cada apartado da cuenta de los siguientes títulos: (1) texto demandado, (2) cargos de inconstitucionalidad, (3)

intervenciones y concepto del Procurador General de la Nación y (4) revisión constitucional.

2. Para una mejor comprensión acerca de la fundamentación de la providencia, el siguiente cuadro da cuenta de las disposiciones bajo análisis, los artículos constitucionales que fundamentan los cargos de inconstitucionalidad, el sentido de las intervenciones y del concepto del Procurador General de la Nación y la decisión que proferirá la Corte.

Artículos Cargos/ Intervenciones y concepto Decisión Artículos del Procurador General constitucionales de la Nación 4 Artículos 115 y Exequible: DIAN, Inhibición (Título 189 (numerales Universidad Libre, Lucy II infra) 11 y 20) Cruz de Quiñones y 1 En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que contemplan los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constitución, el ciudadano John Alirio Pinzón Pinzón presentó demanda en contra de los artículos 4, 16 y 95 (parciales) de la Ley 2010 de 2019 “por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones”. Mediante auto del 11 de mayo de 2020, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda y concedió 3 días para corregirla. De manera oportuna, el accionante presentó el escrito de corrección y la demanda fue admitida mediante auto del 3 de junio de 2020. En este,

ordenó comunicar el inicio del proceso al Presidente del Congreso de la República y al Ministro de Hacienda y Crédito Público. Igualmente, invitó a participar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN– , a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario – ICDT–, al Instituto Colombiano de Estudios Fiscales, a la corporación Justicia Tributaria, al Centro Externadista de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia, a las universidades de Antioquia, EAFIT, de Los Andes, Antonio Nariño, Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, UIS y del Norte, y a la ciudadana Lucy Cruz de Quiñones. Por último, dio traslado al Procurador General de la Nación y ordenó fijar en lista el proceso, para que los ciudadanos intervinieran. 3 Artículo 150, Procurador Exequibilidad numerales 1 y 12 Inexequible: ICDT 16, inciso Artículo 29 Exequible: DIAN, ICDT, Exequibilidad 1º e Lucy Cruz de Quiñones y condicionada inciso Procurador finalparcialInexequible: Universidad (Título Libre III infra) 16, inciso Artículo 29 Exequible: DIAN y Estarse a lo finalProcurador resuelto parcial- (sentencia No. 85 (Título Inexequible: ICDT, Lucy del 18 de julio de III infra) Cruz de Quiñones y 1991 de la Corte Universidad Libre Suprema de Justicia) 95 Artículos 13 y Exequible: DIAN Estarse a lo (Título 363 resuelto IV infra) Exequibilidad (sentencia C-379

condicionada: ICDT y de 2020) Universidad Libre

Estarse a lo resuelto: Procurador

Inexequible: Lucy Cruz de

Quiñones

II. ESTUDIO DE CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 4 DE

LA LEY 2010 DE 2019

1. Disposición demandada “Artículo 4. Adiciónense el inciso 3 y el inciso 4 al parágrafo 2 y adiciónense los parágrafos 3, 4 y 5 al artículo 437 del Estatuto Tributario, los cuales quedarán así: Estas declaraciones podrán presentarse mediante un formulario, que permitirá liquidar la obligación tributaria en dólares convertida a pesos colombianos a la Tasa de Cambio Representativa de Mercado (TRM) del día de la declaración y pago. Las declaraciones presentadas sin pago total no producirán efecto, sin necesidad de acto administrativo que así lo declare.

Los prestadores de servicios desde el exterior, sin residencia fiscal en Colombia, no estarán obligados a expedir factura o documento equivalente por la prestación de los servicios electrónicos o digitales. Lo anterior sin perjuicio de las facultades de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) para establecer la obligación de facturar electrónicamente o de soportar las operaciones en un documento electrónico. 4 PARÁGRAFO 3o. Deberán registrarse como responsables del IVA quienes realicen actividades gravadas con el impuesto, con excepción de las personas naturales comerciantes y los artesanos, que sean minoristas o detallistas, los pequeños agricultores y los ganaderos, así como quienes presten servicios, siempre y cuando cumplan la totalidad de las siguientes condiciones:

1. Que en el año anterior o en el año en curso hubieren obtenido ingresos brutos totales provenientes de la actividad, inferiores a

3.500 UVT.

2. Que no tengan más de un establecimiento de comercio, oficina, sede, local o negocio donde ejerzan su actividad.

3. Que en el establecimiento de comercio, oficina, sede, local o negocio no se desarrollen actividades bajo franquicia, concesión, regalía, autorización o cualquier otro sistema que implique la explotación de intangibles.

4. Que no sean usuarios aduaneros.

5. Que no hayan celebrado en el año inmediatamente anterior ni en el año en curso contratos de venta de bienes y/o prestación de servicios gravados por valor individual, igual o superior a 3.500

UVT.

6. Que el monto de sus consignaciones bancarias, depósitos o inversiones financieras durante el año anterior o durante el respectivo año, provenientes de actividades gravadas con el impuesto sobre las ventas (IVA), no supere la suma de 3.500 UVT.

Para la celebración de contratos de venta de bienes y/o de prestación de servicios gravados por cuantía individual y superior a 3.500 UVT, estas personas deberán inscribirse previamente como responsables del impuesto sobre las ventas (IVA), formalidad que deberá exigirse por el contratista para la procedencia de costos y deducciones. Lo anterior también será aplicable cuando un mismo contratista celebre varios contratos que superen la suma de 3.500 UVT. Los responsables del impuesto solo podrán solicitar su retiro del régimen cuando demuestren que en el año fiscal anterior se cumplieron, las condiciones establecidas en la presente disposición. Cuando los no responsables realicen operaciones con los

responsables del impuesto deberán registrar en el Registro Único Tributario (RUT) su condición de tales y entregar copia del mismo al adquirente de los bienes o servicios, en los términos señalados en el reglamento. 5 Autorícese a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) para adoptar medidas tendientes al control de la evasión, para lo cual podrá imponer obligaciones formales a los sujetos no responsables a que alude la presente disposición. De conformidad con el artículo 869 y siguientes de este Estatuto, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) tiene la facultad de desconocer toda operación o serie de operaciones cuyo propósito sea inaplicar la presente disposición, como: (i) la cancelación injustificada de establecimientos de comercio para abrir uno nuevo con el mismo objeto o actividad y (ii) el fraccionamiento de la actividad empresarial en varios miembros de una familia para evitar la inscripción del prestador de los bienes y servicios gravados en el régimen de responsabilidad del impuesto sobre las ventas (IVA). Para efectos de la inclusión de oficio como responsable del impuesto sobre las ventas (IVA), la Administración Tributaria también tendrá en cuenta los costos y gastos atribuibles a los bienes y servicios gravados, como arrendamientos, pagos por seguridad social y servicios públicos, y otra información que está disponible en su sistema de información masiva y análisis de riesgo. PARÁGRAFO 4o. No serán responsables del impuesto sobre las ventas – IVA los contribuyentes del impuesto unificado bajo el Régimen Simple de Tributación -SIMPLE cuando únicamente desarrollen una o más actividades establecidas en el numeral 1 del

artículo 908 del Estatuto Tributario. PARÁGRAFO 5o. Los límites de que trata el parágrafo 3 de este artículo serán 4.000 UVT para aquellos prestadores de servicios personas naturales que derivan sus ingresos de contratos con el Estado”. (Se resalta el aparte demandado).

2. Demanda y cargos

3. Los cargos propuestos son: (i) violación de los artículos 115 y 150

(numerales 1 y 12) de la Constitución, por desconocer la reserva legal para 2 imponer obligaciones formales ; y (ii) vulneración del artículo 189 (numerales 11 y 20) constitucional, al invadir el ámbito de la competencia reglamentaria 3 del Gobierno nacional . 2.1. Presunto desconocimiento de los artículos 115 y 150 (numerales 1 y 12) de la Constitución

4. Para el accionante, según el artículo 150 (numerales 1 y 12) de la Constitución, al legislador le corresponde expedir las normas tributarias, sin 4 distinción entre disposiciones de carácter sustancial o formal . En relación con

2 Cuaderno de corrección de la demanda, folios 9 y 20. 3 Cuaderno de corrección de la demanda, folio 17. 4 En cumplimiento de esa función, según precisa el demandante, el legislador ha emitido diferentes normas para controlar la evasión, reguladas en el Estatuto Tributario; por ejemplo, “se encuentran entre otros los 6 estas últimas, a partir de lo indicado en la sentencia C-733 de 2003, precisó que, “el cumplimiento de las obligaciones tributarias formales (…) permite hacer efectivo el deber material de tributación (…). Dichas obligaciones

formales son impuestas por el legislador en ejercicio de la competencia contenida en los artículos 115, 150.12 y 338 de la Constitución”. En igual 5 sentido, a partir de un pronunciamiento del Consejo de Estado , indicó que, “las obligaciones formales se consideran ex lege, porque no provienen del acuerdo de voluntades sino de la ley, única llamada a crearlas o imponerlas”. En contraste, según precisó, el aparte demandado autoriza a la DIAN a “imponer obligaciones formales”; es decir, delega la función de “legislar en 6 materia tributaria” a una entidad administrativa, en la medida en que, 7 “imponer” puede significar “establecer una obligación o una carga” . 2.2. Presunto desconocimiento del artículo 189 (numerales 11 y 20) de la Constitución

5. El demandante sostiene que la expresión cuestionada podría interpretarse como el reconocimiento de una potestad reglamentaria a favor de la DIAN. Primero, porque las normas tributarias de carácter formal pueden ser reglamentadas cuando el legislador defina los parámetros fundamentales.

Segundo, debido a que la disposición le otorga a esta entidad la facultad para “imponer” obligaciones formales, lo cual no podría entenderse “como el ejercicio de sus facultades administrativas intrínsecas que señala el Decreto 8 1071 de 1999” . A pesar de esto, para el demandante, la disposición también sería contraria a la Constitución, al desconocer que la reglamentación de las leyes tributarias es una competencia propia del presidente de la República (artículo 189 CP), ejercida con las entidades que conforman el Gobierno, en

los términos del artículo 115 de la Constitución. Por tanto, para el accionante, en atención a estas dos disposiciones, la norma acusada debió precisar que sería el Gobierno Nacional (en particular, el presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público) el que ejercería la función 9 reglamentaria , y no la DIAN. siguientes artículos del Estatuto Tributario, donde a través [sic] de obligaciones formales, se ha dispuesto: a) inscripción y actualización del RUT (Libro V, art 555-2), el de expedir factura o documento equivalente (E.T. Libro V, arts 615 y ss), practicar retención en la fuente a título de renta, IVA, timbre gravamen a los movimientos financieros (Libros III, IV y V, arts. 374, 437-1, 518, 876), libro fiscal de registro de operaciones (E.T. Libro V, art 616), la adopción de sistemas técnicos de control (E.T. Libro V, art 684.-2), la reclasificación de oficio a los responsables del IVA (E.T. Libro III, art. 508.1) y las reglas y el procedimiento para combatir el abuso en materia tributaria (E.T. Libro V, arts 869 y 869-1)”. 5 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 5 de septiembre de 2013. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 6 Cuaderno de corrección de la demanda, folio 10. 7 Cuaderno de corrección de la demanda, folio 15. 8 Decreto 1071 de 1999, “(P)or el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de

Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones”. 9 El demandante refiere la aparente contradicción entre esta habilitación y la contenida en las siguientes disposiciones: “La Ley 2010 de 2019 señaló expresamente al Gobierno Nacional para que ejerciera su facultad reglamentaria, entre otras, en las siguientes normas: Artículo 1° (exención del IVA para el consumo humano y animal en los departamentos de Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada), 5° (determinación del porcentaje de la retención por IVA); artículo 12 numeral 7° (exención del IVA para el consumo humano y animal en el departamento del Amazonas en cabeza del consumidor final); 18 (requisitos, condiciones y procedimientos de la factura electrónica): 21 (compensación del IVA a favor de la población más vulnerable para la equidad del sistema tributario)”. También precisó que, en “el derogado artículo 506 del Estatuto Tributario, se facultaba al Gobierno Nacional para establecer esos sistemas de control, más no a la [DIAN], lo que corrobora que en la legislación anterior, el Gobierno Nacional era quien, en consonancia con las normas constitucionales, estaba investido de la facultad de establecer medidas de control para evitar la evasión de los no responsables del IVA”. Cuaderno de corrección de la demanda, folio 25. 7

6. En adición a lo anterior, indicó que el numeral 20 del artículo 189 constitucional dispone que es atribución del presidente de la República 10 “procurar que el recaudo tributario sea el determinado en la Ley” , de allí que sea a este órgano, y no a la DIAN, al que le corresponde precisar las

obligaciones formales de que trata la expresión demandada.

3. Intervenciones y concepto del Procurador General de la Nación

7. A continuación, se enuncia el sentido de las intervenciones y del concepto del Procurador General de la Nación. Luego, se describen las razones que fundamentan cada postura: Mérito de los cargos

Exequibilidad Inexequibilidad

DIAN ICDT

Universidad Libre, Facultad de Derecho de Bogotá Lucy Cruz de Quiñones Procurador General de la Nación 3.1. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)

8. Solicitó declarar exequible la disposición demandada. Señaló que el legislador no debe precisar todos los detalles para regular un impuesto y puede permitir su concreción mediante reglamentos administrativos. Tratándose del IVA, los asuntos que son de reserva legal fueron efectivamente determinados por ley. En particular, en el Estatuto Tributario se reguló el hecho generador y los responsables del tributo. Por su parte, la adopción de medidas 11 12 administrativas y la “imposición” de obligaciones formales , es una 13 competencia de la DIAN para hacer frente a la evasión . No se trata, por 14 tanto, de una atribución de competencia legislativa ; por el contrario, es una atribución que pretende hacer operativa la ley.

9. La disposición demandada regula disposiciones sustantivas y otras referidas a la necesidad de “imponer” obligaciones formales a quienes deben estar clasificados como responsables del IVA. Para el interviniente, la disposición autoriza a la DIAN para desconocer operaciones como “(i) La cancelación injustificada de establecimientos de comercio para abrir uno

nuevo con el mismo objeto o actividad y, (ii) El fraccionamiento de la 10 Cuaderno de corrección de la demanda, folio 29. 11 Cuaderno de corrección de la demanda, folio 14 12 Según precisó, en el contexto nacional, las obligaciones formales tienen una relevancia especial. La Comisión de Expertos para la Competitividad y Equidad Tributaria informó al Gobierno de Colombia que en el país se registran altos índices de evasión tributaria. En particular, la evasión del IVA corresponde a aproximadamente el 23% del recaudo. Sin embargo, cuenta con un régimen simplificado que presenta limitaciones: “este carece de instrumentos de control por parte de la administración lo cual permite abusos en contra del sistema. Por otra parte, se ha constituido en un canal de evasión. En efecto, proliferan facturas o transacciones de operaciones ficticias entre agentes del régimen ordinario y simplificado que dan lugar a indebidos descuentos del impuesto”. Por consiguiente, recomendó realizar modificaciones o reformas para “adoptar cambios procedimentales y de control encaminadas a fortalecer la capacidad de la administración tributaria para mejorar el control y reducir la evasión”. Intervención DIAN, folio 13. 13 Ibíd. 14 Intervención DIAN, folio 14. 8 actividad empresarial en varios miembros de una familia para evitar la inscripción del prestador de los bienes y servicios gravados en el régimen de responsabilidad del IVA” (inciso 5º del parágrafo 3º).

10. Finalmente, precisó que la función reglamentaria no es exclusiva del presidente de la República, “existen otras instancias, diferentes, que también tienen competencia reglamentaria tanto en el orden nacional como en los

15 órdenes territoriales” . Según precisa, “la DIAN tiene la facultad reglamentaria respecto a imponer obligaciones formales o deberes tributarios, siempre que se trate de medidas para evitar la elusión, evasión, abuso tributario, que pueden estar dentro de cualquier norma sustantiva y no 16 solo procedimental del Estatuto Tributario” . Así, la disposición demandada, “expresamente otorga la facultad a la DIAN para que desarrolle medidas para combatir la evasión por parte de las personas naturales que realizan operaciones con el (…) IVA, sin que se trate de normas procedimentales de cómo hacer efectiva una norma sustancial sino obligaciones formales que no tienen reserva de ley tributaria”. En otras palabras, mediante la disposición demandada se autoriza a la DIAN para “adoptar” medidas de control de la evasión y, con ello, permite “desarrollar programas y acciones de 17 fiscalización” e imponer obligaciones formales. 3.2. Universidad Libre, Facultad de Derecho de Bogotá

11. Manifestó que la expresión demandada es exequible. La interpretación sistemática de la disposición refleja que la DIAN está facultada para imponer las obligaciones formales previstas en el Estatuto Tributario o en las normas reglamentarias, no para crear estos mecanismos de control contra la evasión fiscal. En consecuencia, indicó que la disposición no delega competencias 18 legislativas o de reglamentación en la administración tributaria . En todo caso, precisó, conforme a lo indicado en la sentencia C-585 de 2015, lo siguiente: “tratándose de aspectos u obligaciones formales, el legislador

puede delegar en la administración la regulación de trámites administrativos para la ejecución de las normas tributarias, siempre que no comprometan derechos fundamentales y se trate de una facultad excepcional, relacionados con el recaudo y sus circunstancias, la liquidación, discusión y administración de ciertos tributos”. 3.3. Lucy Cruz de Quiñones

12. Solicitó declarar la exequibilidad de la expresión demandada. Precisó 19 que, si bien existe “cierta vaguedad en el enunciado” , por establecer que la administración puede adoptar ciertas medidas, esa autorización no hace

15 Intervención DIAN, folio 12. 16 Intervención DIAN, folio 13. 17 Intervención DIAN, folio 12. 18 Las obligaciones formales son mecanismos procedimentales para el cumplimiento de obligaciones sustanciales reguladas en el artículo 571 Estatuto Tributario y en normas reglamentarias. Entre estas se encuentran las de declarar, inscribirse en el RUT, expedir factura, reportar información exógena, responder los requerimientos, inscribirse en los regímenes correspondientes, entre otras. 19 Intervención de la ciudadana Lucy Cruz de Quiñones, folio 10. 9 referencia a la posibilidad de dictar, derogar o modificar la legislación vigente ni a la de dictar reglamentos. La expresión “adoptar”, “no es sinónimo de 20 crear sino de ‘hacer propia una idea ajena’ o ‘tomar una decisión’” . Por tanto, si se tiene de presente la naturaleza de la entidad a la que se dirige la norma (la DIAN, unidad administrativa especial del sector descentralizado por

servicios) y la finalidad de la misma (controlar la evasión), es dable entender que la expresión regula la autorización otorgada a aquella entidad para emitir “actos administrativos para la gestión y administración de los tributos, en cumplimiento de los deberes sustanciales y formales existentes (…) imponiendo en ciertos casos deberes formales que ya existen en el estatuto de 21 manera general” . 3.4. Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT)

13. Señaló que la expresión demandada es inexequible por desconocer el principio de reserva de ley, que se deriva de los numerales 1 y 12 del artículo 150 de la Constitución. Precisó que corresponde al legislador establecer las bases para las obligaciones formales y, posteriormente, el presidente de la República puede desarrollar su contenido en ejercicio de su competencia reglamentaria. En el presente caso, la expresión demandada refiere a las “obligaciones formales” de manera indeterminada, a pesar de que se requiere una “intervención legislativa”. Finalmente, indicó que, “aún en el evento en que se considere que la obligación formal establecida en el apartado acusado puede ser ejercida mediante la potestad reglamentaria”, la DIAN tampoco está facultada para ejercer esa competencia, la cual corresponde al presidente de la República, por disposición de los numerales 11 y 20 del artículo 189

Constitucional, de allí que la DIAN no tenga competencia para “imponer obligaciones formales”. 3.5. Concepto del Procurador General de la Nación

14. Solicitó declarar exequible el aparte demandado. Indicó que la norma no

invadía las competencias del Congreso ni del presidente de la República; solo permitía a la DIAN usar las herramientas para controlar la evasión, ya previstas en el marco jurídico. Estas últimas, según indicó: “corresponden a la obligación de inscribirse o actualizar el Registro Único Tributario - RUT, expedir facturas, liquidar y cobrar el IVA por las transacciones gravadas con dicho impuesto, presentar la declaración de ventas y complementarios, practicar la retención del IVA, expedir certificados de retención del IVA, conservar informes y pruebas relacionados con su función, llevar contabilidad, presentar la declaración de renta e informar el cese de actividades, según corresponda (art. 1.6.1.1.1 a 1.6.1.1.10 del 22 DU 1625 de 2016)” .

15. En consecuencia, la disposición otorga a la DIAN “la autorización para el control de la evasión y de manera implícita impone una restricción: las medidas que ha de adoptar no son otras que las precitadas obligaciones

20 Intervención de la ciudadana Lucy Cruz de Quiñones, folio 11. 21 Ibid. 22 Concepto del Procurador General de la Nación, folios 8 y 9. 10 formales, decisión que el funcionario competente tomará con base en situaciones objetivas y con la motivación exigida de todo acto administrativo 23 de esa índole” .

4. Revisión constitucional

16. La estructura del presente acápite es la siguiente: (i) inicialmente, se explica por qué la demanda carece de aptitud sustantiva respecto de los cargos

por el presunto desconocimiento de los artículos 115 y 189 (numerales 11 y 20) de la Constitución. (ii) Luego, al constatar la aptitud del cargo por el presunto desconocimiento del artículo 150 (numerales 1 y 12) de la Constitución, se realiza el consecuente juicio de constitucionalidad; en relación con este, el problema jurídico que debe resolver la Sala es si es contrario al principio de reserva de ley autorizar a la DIAN para imponer obligaciones formales, como medida para el control de la evasión. 4.1. Ineptitud sustantiva de la demanda respecto de los cargos por el presunto desconocimiento de los artículos 115 y 189 (numerales 11 y 20) de la Constitución

17. En reiterada jurisprudencia constitucional se ha precisado que la competencia de la Corte para ejercer el control de constitucionalidad sobre las leyes demandadas depende del cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda reúna los requisitos mínimos señalados en el 24 artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 , y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, de no estarlo, se encuentren produciendo efectos 25 o tengan vocación de producirlos .

18. En relación con los requisitos mínimos, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 dispone que las demandas de inconstitucionalidad deben contener (i) el señalamiento de las disposiciones legales acusadas como inconstitucionales,

(ii) la determinación de las normas constitucionales que se estiman infringidas, (iii) los argumentos por los cuales dichas normas se estiman

violadas, (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite previsto en la Constitución para la expedición de las disposiciones acusadas y la forma en que fue quebrantado, y (v) las razones por las cuales la Corte es competente para conocer de la demanda.

19. Las razones por las cuales las normas constitucionales se estiman violadas se someten a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la consolidación de un verdadero problema de constitucionalidad, que permita adelantar una discusión en el marco del control abstracto, a partir de la co