CC - C042-2021

Sentencia C-042/21

APORTE SOLIDARIO PARA SERVICIO PÚBLICO DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO-Corresponde a los concejos municipales y/o distritales fijar las tarifas (…) la Sala Plena reitera su posición frente a la competencia de los concejos municipales y distritales para imponer tarifas a los impuestos de carácter territorial creados por el legislador. En tal sentido resulta constitucionalmente aceptable que el Legislador cree un impuesto territorial y permita la configuración de la tarifa a los concejos municipales y distritales. APORTE SOLIDARIO PARA SERVICIO PÚBLICO DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO-Determinación de las tarifas (…) una interpretación sistemática y teleológica de la normatividad sobre la materia le permitió a la Sala concluir que la tarifa es determinable, pues se identificaron cuatro límites que permiten su predeterminación: (i) el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 establece un tope máximo para los subsidios de estratos 1, 2 y 3; (ii) el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 establece un tope mínimo para los aportes solidarios; (iii) según el artículo 89 de la Ley 142 de 1994 la tarifa no se determina exclusivamente por los subsidios cruzados y debe responder al monto del fondo de solidaridad y redistribución de ingresos; y (iv) según el artículo 2º de la Ley 632 de 2000 y el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 la tarifa debe responder a la regla de equilibrio. PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y CERTEZA DEL TRIBUTOJurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO-Alcance El principio de predeterminación del tributo impone a las corporaciones públicas de elección popular, en el marco de sus competencias, el deber de definir, mediante normas previas y ciertas, los elementos de la obligación fiscal antes señalados. Así mismo, el principio de legalidad tributaria incide en el principio de certeza o seguridad jurídica del tributo, pues solo la definición concreta de las obligaciones fiscales por parte de los órganos de representación popular permite a los ciudadanos conocer con meridiana exactitud el contenido de sus deberes económicos para con el Estado. TRIBUTO NACIONAL-Fijación legislativa de todos los elementos/TRIBUTO TERRITORIAL-Alternativas para determinar los elementos

PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos TRIBUTO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia del Congreso, asambleas departamentales y concejos municipales El principio de legalidad exige del Legislador expedir leyes que autoricen la creación de tributos territoriales con el señalamiento de los aspectos básicos de los tributos territoriales, estos son, la autorización del gravamen por el legislador y la delimitación del hecho gravado con el mismo. Será, entonces, competencia de las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales establecer los demás componentes del tributo, de forma clara e inequívoca, dentro de los parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente ley que lo creó. Este procedimiento garantiza el cumplimiento de los principios de predeterminación y certeza o seguridad jurídica.

SERVICIOS PUBLICOS-Competencia concurrente de regulación normativa En desarrollo de mandato constitucional, el artículo 367 delegó en el legislador la facultad de reglamentar las competencias y responsabilidades en la prestación de estos servicios. Por su parte, a las asambleas departamentales (art. 300 C. Pol.) y a los concejos municipales (art. 313 C. Pol.) les corresponde reglamentar su eficiente prestación. De lo anterior se desprende una competencia concurrente entre los niveles central, regional y local. Ahora bien, la autonomía de los entes territoriales en lo que se refiere a la prestación y regulación de los servicios públicos está limitada por la Constitución y la ley (artículo 150, numeral 23, C. Pol.). TARIFA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOSSubsidios/TARIFA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOSFinanciación de subsidios (…) para efectos de subsidiar el servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo a los ciudadanos de bajos recursos (i) el deber legal de los municipios no se limita a la creación de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos. Además, deben apropiar recursos en su presupuesto con destino a cubrir el déficit del fondo, siendo prioritarias las apropiaciones para los servicios de acueducto y alcantarillado (gasto público). En este sentido, (ii) los subsidios no solamente tienen por fuente los aportes solidarios -subsidio tarifario cruzado-, en tanto el esquema prevé varias fuentes que forman parte ordinaria de los recursos presupuestales -subsidio tarifario directo-. En efecto, (iii) la ley ha establecido como fuentes de transferencias los recursos provenientes de otros

fondos, de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, de las regalías por concepto de explotación de recursos naturales no renovables, de las entidades descentralizadas del orden nacional o territorial y, cuando quiera que los fondos no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios, la diferencia debe cubrirse con otros recursos de los presupuestos municipales. NATURALEZA JURIDICA DEL TRIBUTO-Denominación legal no siempre corresponde con precisión al contenido material del tributo/TRIBUTO-Elementos TRIBUTO-Criterios para identificar entidad a que pertenece

APORTE SOLIDARIO PARA SERVICIO PÚBLICO DE

ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO-Naturaleza jurídica 2 (…) el aporte solidario del sector de agua potable y saneamiento básico, según la regulación vigente, es un impuesto territorial con destinación específica. En consecuencia, su naturaleza fiscal impone que los elementos sean definidos por el organismo de representación popular atendiendo a los límites constitucionales y legales existentes.

Referencia: Expediente D-13721

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 125 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014” (art. 336, Ley 1955 de 2019).

Accionante: Federico Marulanda Mejía

Magistrado Ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la presente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. El ciudadano Federico Marulanda Mejía en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución demanda el inciso segundo del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”.

2. La Sala Plena aclara que la disposición acusada al no haber sido derogada expresamente por leyes posteriores, continúa vigente. Por una parte, el artículo 267 de la Ley 1753 de 20151 dispone que “[c]on el fin de dar continuidad a los planes, programas y proyectos de mediano y largo plazo, los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007 y 1450 de 2011 no derogados expresamente en el inciso anterior o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior”. Por otra parte, el artículo 336 de la Ley 1955 de 20192 establece que “[l]os artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no derogados expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior”. Considerando que ninguno de 1 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo país”. 2 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

3 los dos planes nacionales de desarrollo posteriores al que contiene la norma acusada ni otra regulación han derogado la disposición acusada, ésta sigue vigente.

3. Con auto del veintiséis (26) de mayo del dos mil veinte (2020) se dispuso la admisión de la demanda por el cargo de violación contra el artículo 338 de la Constitución, esto es, el principio de predeterminación de los tributos y, consecuencialmente, la seguridad jurídica3. Se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación, con la finalidad de que rindiera el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución y se comunicó del inicio del proceso al presidente del Congreso, al presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al

Viceministerio de Agua y Saneamiento.

4. En la misma decisión se invitó a participar en este proceso a la Superintendencia de Servicios Públicos, a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, a la Asociación Colombiana de Municipios, a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a los decanos de las facultades de Derecho de la Universidad de los Andes y Externado de

Colombia.

5. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia4.

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA

6. La demanda se dirige contra el artículo 125 (parcial) de la Ley 1450 de 2011,

“por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”5. El aparte acusado se subraya a continuación: “LEY 1450 DE 2011 (junio 16) Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 El Congreso de Colombia

DECRETA: ARTÍCULO 125. SUBSIDIOS Y CONTRIBUCIONES PARA LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO. Para efectos de lo dispuesto en el numeral 6 3 En la demanda el accionante planteó un juicio por desconocimiento del principio de unidad de materia. En su concepto, ni dentro de los objetivos y propósitos del plan ni en el acápite de formalización laboral y empresarial, se invoca la necesidad de impulsar una reforma tributaria tendiente a modificar el factor de contribución de solidaridad en los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. En la providencia del 26 de mayo de 2020 se inadmitió dicho alegato por no cumplir los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991. En virtud de lo anterior, en el precitado auto se concedió el término de tres (3) días, contados a partir de su notificación, para que el accionante corrigiera la demanda en lo correspondiente, so pena de rechazo. Vencido el mencionado término no se recibió escrito de corrección. Por ello, por medio de auto del dieciocho (18) de junio de dos mil veinte (2020) se rechazó la demanda con relación a este cargo. En consecuencia, en esta providencia no se hará alusión al cumplimiento o no del principio de unidad de materia

del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011. 4 En el auto admisorio se dispuso dar cumplimiento a las decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura que decretó la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional mediante los acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546 y PCSJA11-549 de 2020. Superada la suspensión de términos mediante auto del catorce (14) de agosto de dos mil veinte (2020) se dio impulso al trámite del proceso. 5 Diario Oficial No. 48.102 de 16 de junio de 2011. 4 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los subsidios en ningún caso serán superiores al setenta por ciento (70%) del costo del suministro para el estrato 1, cuarenta por ciento (40%) para el estrato 2 y quince por ciento (15%) para el estrato 3. Los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo a que hace referencia el artículo 2º de la Ley 632 de 2000 serán como mínimo los siguientes: Suscriptores Residenciales de estrato 5: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Residenciales de estrato 6: sesenta por ciento (60%); Suscriptores Comerciales: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Industriales: treinta por ciento (30%). De conformidad con lo previsto en los artículos 15.2, 16 y 87.3 de la Ley 142 de 1994, los

usuarios de servicios suministrados por productores de servicios marginales independientes o para uso particular, y ellos mismos en los casos de autoabastecimiento, en usos comerciales en cualquier clase de suelo y de vivienda campestre en suelo rural y rural suburbano, deberán hacer los aportes de contribución al respectivo fondo de solidaridad y redistribución del ingreso, en los porcentajes definidos por la entidad territorial. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico regulará la materia. PARÁGRAFO 1º. Los factores de subsidios y contribuciones aprobados por los respectivos Concejos Municipales tendrán una vigencia igual a cinco (5) años, no obstante estos factores podrán ser modificados antes del término citado, cuando varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones. PARÁGRAFO 2º. Para efectos de los cobros de los servicios públicos domiciliarios, se considerará a las personas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, como suscriptores industriales”. La demanda

7. El actor considera que la disposición demandada desconoce el artículo 338 de la Constitución, en concreto, el principio de predeterminación y, con ello, la seguridad jurídica de los tributos. Explica que el principio de predeterminación implica que el Legislador, al expedir las disposiciones tributarias, debe señalar directamente los elementos que conforman la obligación impositiva.

8. El inciso segundo del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 estableció que el aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo comprende, como mínimo, a los siguientes: “Suscriptores residenciales de estrato 5: cincuenta por ciento (50%). Suscriptores Residenciales de estrato 6:

sesenta por ciento (60%). Suscriptores comerciales: cincuenta por ciento (50%).

Suscriptores Industriales: treinta por ciento (30%)”. De lo anterior resulta que el aporte solidario no tiene un tope máximo, lo cual desconoce el principio de predeterminación del tributo.

9. Adicionalmente, el actor asegura que no es posible ubicar en otra disposición el límite máximo del aporte solidario. Para ello hace referencia a las

siguientes disposiciones:

10. Del inciso primero del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 “no se puede deducir o entender elemento alguno tendiente a determinar la tarifa del impuesto o a hacerla determinable”. Simplemente se limita a modificar el numeral 6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, elevando el porcentaje del subsidio para el estrato 1 y manteniendo el porcentaje de los subsidios para los estratos 2 y 3.

11. El inciso tercero del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 crea nuevos contribuyentes o sujetos pasivos del impuesto. Por lo tanto, no se deduce de allí 5 tope alguno.

12. El primer parágrafo del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 establece la vigencia de los subsidios y las contribuciones decretados por los concejos municipales, permitiendo su modificación antes de dicho término, “cuando varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones”. En concepto del demandante estas autorizaciones o facultades no establecen o suponen topes en la fijación del impuesto. Además, si se entiende que es discrecional “para los concejos municipales la fijación del impuesto en cualquier porcentaje, en aras de buscar el equilibrio, llevaría a concluir que no

se fijó límite alguno”.

13. El segundo parágrafo del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 no aporta elementos que permita fijar la tarifa o la forma para determinarla, ya que se limita a considerar a las personas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, como suscriptores industriales.

14. Respecto a la remisión a los artículos 15.2, 16, 87.3 y 99 (numeral 6) de la Ley 142 de 1994 aseguró el accionante que ya dio su “apreciación al hacer el análisis de los incisos primero y tercero del artículo 125 de la Ley 1450”.

15. Con ocasión de la remisión al artículo 2º de la Ley 632 de 2000 asegura el demandante que esta norma establecía un máximo del 20%. Sin embargo, “con ese máximo, mal podría entenderse que la disposición permita determinar (o fijar) una tarifa por encima de los mínimos establecidos en el inciso demandado (50% para los suscriptores residenciales del estrato 5, 60% para los suscriptores residenciales del estrato 6, 50% para los suscriptores comerciales y 30% para los suscriptores industriales)”. Por consiguiente, esta disposición (artículo 2º de la Ley 632 de 2000) no contiene “elemento alguno que permita fijar la tarifa o determinarla”.

16. En contra de lo expuesto podría pensarse que “a partir de los límites máximos previstos para los subsidios en el inciso 1° (del artículo 125), esto es, 70% del costo del suministro para el estrato 1, 40% para el estrato 2 y 15% para

el estrato 3, podría determinarse un límite máximo a los factores de aporte solidario”. Al respecto, el accionante responde que (i) si cada municipio tiene estratificada a la población de manera diferente, cada uno requerirá contribuciones diferentes, resultando de ello tarifas tan diversas como composiciones poblacionales existan. Por otra parte, (ii) si bien la mayoría de los concejos municipales han establecido factores de contribución en los mínimos fijados en la norma que es objeto de demanda, los factores de aporte solidario en los cargos fijos de los servicios de acueducto y alcantarillado para los estratos 5 y 6 establecidos en el Acuerdo 659 del 21 de diciembre de 2016 para la ciudad de Bogotá -periodo 2017/2021son del 124% para el impuesto al servicio de acueducto en el estrato 5, 174% para el impuesto al servicio de acueducto en el estrato 6, 149% para el de alcantarillado en el estrato 5 y 246% para el de alcantarillado en el estrato 6.

17. Dado que el artículo 368 de la Constitución autoriza a la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas para “conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas”, el actor considera que, por el 6 hecho de ser potestativo, “jamás existirá certeza sobre la existencia y sobre el monto de tales subsidios, por supuesto, tampoco la habrá en los factores de

contribución; en las vigencias anuales en que estas entidades concedan subsidios, menor será el impuesto, y en los que no lo hagan, necesariamente será mayor, sin límite alguno”. De otro lado, si bien la Ley 142 de 1994 en el numeral 5° del artículo 99 estableció la obligatoriedad para los alcaldes y concejos de crear y ejecutar apropiaciones para subsidiar los consumos básicos de acueducto y saneamiento básico de los usuarios de menores recursos, esta obligación no existe para la Nación o para los departamentos, lo que se traduce en que el factor seguirá siendo indeterminable.

18. De una lectura conjunta del inciso tercero y el parágrafo primero del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011, el demandante extrae que “para las entidades prestadoras de estos servicios, el factor a que se refiere el artículo 89-1 de la Ley 142 de 1994 se ajustará al porcentaje necesario para asegurar que el monto de las contribuciones sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen, de acuerdo con los límites establecidos en dicha ley, y se mantenga el equilibrio”.

Por ello, podría entenderse que el equilibrio se lograría con el recaudo del impuesto en la cantidad suficiente para cubrir los subsidios, y que ese sería el límite, resultando entonces determinable (el impuesto). Sin embargo, ello no es así porque: (i) La norma ordena un ajuste en el factor de contribución (para asegurar que el monto del mismo sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen) dentro del límite del 20% establecido en la Ley 142, pues el tope o máximo del impuesto no fue modificado. En otras palabras, el máximo del 20% fijado en el

artículo 89.1 de la Ley 142 de 1994 continuó vigente. (ii) La norma establece que si el monto del “Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos no es suficiente para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia será cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden municipal, distrital, departamental o nacional”. Esto significa que no necesariamente hay que cobrar el factor de contribución hasta la cantidad requerida para atender los subsidios. Por lo tanto, no puede entenderse que el equilibrio esté dado por las contribuciones requeridas para cubrir los subsidios. (iii) Al respecto, el Decreto 565 de 1996, “por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, en relación con los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del orden departamental, municipal y distrital para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo”, establece siete fuentes de recursos para otorgar subsidios a través de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos. Por ello, mal podría afirmarse que el factor de contribución de solidaridad esté limitado o sea determinable por los montos requeridos para los subsidios. Además no se podría saber cuál es el equilibrio.

19. Finalmente, plantea que si “el impuesto fuera solo uno, ahí sí podría aceptarse que a partir de un determinado equilibrio, y con los límites legales de los subsidios, se estaría estableciendo un límite al aporte solidario”, sin embargo, el impuesto varía según el estrato.

20. En síntesis, el aparte demandando del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011

desconoce el principio de predeterminación del tributo (art. 338 C.Pol.) en tanto 7 solamente fija unos mínimos a partir de los cuales se puede establecer el aporte solidario. En consecuencia, los concejos municipales podrían, para atender los subsidios, gravar “con los mínimos establecidos en la ley los suscriptores de los estratos 5 y 6, y los suscriptores Industriales, y que el resto del recaudo, dado que hay muchos comerciantes, lo obtendrá de los suscriptores comerciales, fijándoles la tarifa que sea necesaria para poder atender el pago de los subsidios, tarifa que podrá ser cualquiera, la requerida para obtener el recaudo necesario: 300%, 400%, lo que sea. ¿Dónde estaría el límite o la determinabilidad del impuesto?”.

21. Por último, el accionante desprende que la indeterminación del tributo acarrea la falta de certeza del mismo. Para ello se refiere a la sentencia T-284 de 1994 y con base en ello asegurar que la “falta de certeza en el impuesto implica la desprotección -por parte del estado (sic)- de los bienes de los usuarios de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en razón de que el impuesto que se les puede imponer no tiene límites, anomalía que debe traducirse, para la protección, en la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada”.

III. INTERVENCIONES

1. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Comisión de Regulación de Agua Potable y

Saneamiento Básico, la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, la

Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones, la Federación Colombiana de Municipios y la Universidad Externado de Colombia argumentaron que el aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo cumple con el principio de predeterminación de tributo. En su concepto, si bien no establece un límite máximo para la tarifa si es determinable con base en el principio de equilibro entre subsidios cruzados. Además, el monto del aporte solidario lo imponen los concejos municipales y distritales acorde con los criterios que la misma ley determina y considerando las condiciones especiales de cada territorio. Aseguran que tampoco desconoce el principio de seguridad jurídica en tanto los ciudadanos tienen certeza de la tarifa una vez los concejos determinan el valor que tendrán que sufragar, en principio, durante cinco años.

2. Contrario sensu, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario solicitó la inexequibilidad de la norma porque, en su concepto, la inexistencia de un tope máximo para la determinación del aporte solidario le permite a la Comisión de Regulación su estructuración sin límite alguno.

A continuación se sintetizan las intervenciones allegadas al proceso:

3. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio6 pidió la exequibilidad de la norma demandada. El ministerio reconoce que la norma demandada no determina el impuesto pero fija parámetros para que sea la entidad competente en el ámbito territorial quien establezca el mismo y cumplir así con la obligación de predeterminación. Ello es así porque dicho impuesto es de carácter territorial. En esta medida, corresponde al legislador crear dicho impuesto y al concejo

6 La intervención la suscribe Juan Carlos Covilla Martínez obrando en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 8 municipal determinar los porcentajes específicos que se aplicarán. Por ello, el mismo artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 establece que serán los concejos municipales quienes aprobarán los factores de subsidios y contribuciones.

4. Advierte que no se vulneran los principios de legalidad y certeza del tributo “cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella (…)”7. Para el caso, el tributo se determina a partir de (i) la fijación de un porcentaje máximo del monto de los subsidios8; (ii) la participación de las entidades territoriales para cubrir los montos insuficientes de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos9; y (iii) la conformación de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de

Ingresos10.

5. Para finalizar, la intervención se refiere al impacto de la declaratoria de inexequibilidad de la norma. En su concepto, impedir el cobro del aporte solidario generaría un déficit en el esquema lo cual no permitiría atender los subsidios que se otorgan a los suscriptores de los estratos 1, 2 y 3.

6. En síntesis, la constitucionalidad de la norma la defiende así: ELEMENTOS DEL APORTE SOLIDARIO Sujetos activos: los municipios y distritos Los agentes recaudadores: Los prestadores de servicios públicos Sujetos pasivos: Los usuarios de los sectores industriales y comerciales, y los de los estratos 5 y 6.

El hecho gravable: Lo determina el ser usuario de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo de los sectores industriales y comerciales, y los de los estratos 5 y 6.

La base gravable: La constituye el valor del consumo que está obligado a sufragar el usuario, incluyendo el cargo básico.

El monto del impuesto: Lo fija un porcentaje mínimo para cada tipo de suscriptor equivalente al cincuenta por ciento (50%) para Suscriptores Residenciales de estrato 5, sesenta por ciento (60%) para Suscriptores Residenciales de estrato 6, cincuenta por ciento (50%) para Suscriptores Comerciales y treinta por ciento (30%) Suscriptores Industriales. A nivel local, el concejo municipal fija la tarifa en un porcentaje específico. El tributo es establecido por el concejo municipal de manera particular y atendiendo las necesidades de subsidios que deba reconocer a los estratos 1, 2 y 3, dentro del marco establecido en la Ley 1450 de 2011.

7. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios solicitó la exequibilidad del aparte demandado11. En términos generales comparte la 7 Afirmación que fundamenta en lo dispuesto en la sentencia C-822 de 2011: “Cuando el legislador establece tributos del orden nacional debe señalar todos los componentes, de manera clara e inequívoca. No obstante, no opera la misma exigencia para los del orden territorial, frente a los cuales el Congreso deberá crearlos o autorizar su creación, pudiendo asumir además esa Corporación Legislativa una de tres alternativas para la determinación de los elementos constitutivos del tributo: i) que señale los elementos del tributo; ii) que fije

algunos de los elementos del tributo y permita que asambleas y concejos señalen los restantes, y iii) que deje a las corporaciones públicas territoriales la fijación de los elementos del tributo que aquel ha creado”. 8 En su concepto, la fijación de un porcentaje máximo del monto de los subsidios supone un límite al factor de contribución. El subsidio cruzado busca que los usuarios o suscriptores de mayor capacidad económica realicen el pago de un sobreprecio del servicio para que con esos excedentes se cubran los subsidios de la población de menores ingresos. Dado que el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 fija un monto máximo al porcentaje de subsidios que se puede otorgar a los usuarios de estratos 1, 2 y 3 “directamente se está ejerciendo un límite en el monto que pueden los concejos municipales fijar como factor de contribución, porque el monto que se busca compensar o equilibrar no es ilimitado, sino que está sujeto a buscar el equilibrio entre los subsidios y los aportes”. 9 Según el ministerio la ley establece que en el evento de que los “Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia será cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden municipal, distrital, departamental o nacional”. 10 El Decreto 565 de 1996 “por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, en relación con los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del orden departamental, municipal y distrital para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo”, establece siete fuentes de recursos para otorgar subsidios a través de los

Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos