CC - C052-2015

Sentencia C-052/15

PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014Contribuciones parafiscales/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES EN PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2014Vulneración del principio de unidad de materia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Efectos diferidos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes En la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa. El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada. La especificidad demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad. La pertinencia se

relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas. Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y probatoriosnecesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Rigor en el juicio al examinar demanda no puede convertirse en un método tan estricto que haga nugatorio el derecho de los ciudadanos 2 La jurisprudencia también ha precisado que en aplicación del principio pro actione, y en consideración del carácter ciudadano de la acción de inconstitucionalidad –un derecho político-, le corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho: “con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio

que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.” DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud de la demanda LEYES ORGANICAS-Contenido FUNCION LEGISLATIVA-Legislación orgánica En ejercicio de la función legislativa, la Constitución Política ha encomendado al Congreso de la República hacer las leyes, interpretarlas, reformarlas o derogarlas. Sin embargo, de acuerdo con su contenido, el propio Constituyente ha clasificado las leyes en diversos tipos. De este modo, el Legislador puede expedir códigos o conjuntos sistemáticos de normas, leyes marco, leyes de facultades extraordinarias, leyes estatutarias, leyes ordinarias o de contenido ordinario y leyes orgánicas. LEY ORGANICA-Característica especial La Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que “las leyes orgánicas, dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las demás leyes, por consiguiente, imponen sujeción a la actividad ordinaria del Congreso. Sin embargo, no alcanzan la categoría de normas constitucionales (CP art. 151), comoquiera que se orientan a organizar aquello que previamente ha sido constituido en la Carta Fundamental. Su importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de

mayoría simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa.” LEY ORGANICA-Parámetro constitucional de control de normas de inferior jerarquía/LEY ORGANICA-Forma parte del bloque de constitucionalidad lato sensu 3 LEYES ORGANICAS-Rasgos y requisitos especiales Esta Corporación ha establecido que las leyes orgánicas deben cumplir una serie de exigencias adicionales a los requerimientos necesarios para la aprobación de cualquier otra ley. Así, de antaño la jurisprudencia ha identificado cuatro aspectos que se refieren a los rasgos y requisitos especiales, los cuales son: “(i) el fin de la ley; (ii) su contenido o aspecto material; (iii) la votación mínima aprobatoria: y (iv) el propósito del legislador.”En relación con el primer rasgo, la finalidad de la ley orgánica consiste en incorporar una serie de reglas a las cuales “estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa” (CP art. 151), razón por la cual este tipo de normas regulan el trámite aprobatorio de las normas de inferior jerarquía en sus respectivas materias y en lo de su competencia y, en resumen, “la ley orgánica condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella trata.” En cuanto al segundo requisito, referente a la materia que debe abarcar la ley estatutaria, la Corte ha dicho que “las materias de reserva constitucional de ley orgánica constituyen el elemento trascendental para definir e identificar este tipo especial de leyes.” En este sentido, “la Constitución consagra cuatro materias específicas de reserva de ley orgánica, las cuales, según la

denominación dada en la doctrina y en la jurisprudencia, corresponden a las siguientes: Ley Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. De esta manera, la definición constitucional de las leyes orgánicas se elabora a partir de este criterio material.” “En ese orden de ideas, atribuye reserva de ley orgánica a las leyes que reglamentan el Congreso y cada una de las Cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; el plan general de desarrollo; y la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.” En lo referente al tercer punto, las mayorías especiales requeridas para la aprobación de una ley orgánica (consistentes en la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara) son corolario de la especialidad de esta clase de leyes. Tiene como propósito “la obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar el ejercicio de la actividad legislativa,” así como una mayor vocación de permanencia de esta clase de leyes, pues a ellas está condicionada la expedición y reforma de las normas ordinarias. Por último, en lo que tiene que ver con el propósito de aprobar una ley orgánica, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que “en el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica”. Esta exigencia se orienta a

resguardar la transparencia en el debate democrático, y por medio de ella, se garantiza el control político de los ciudadanos a sus autoridades así como el fin esencial del Estado de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida política de la Nación (CP arts. 2 y 40). 4

INFRACCION A RESERVA DE LEY ORGANICA A TRAVES

DE LEYES ORDINARIAS QUE NO CUMPLEN REQUISITOS PROPIOS DE TAL CLASE DE LEYES-Criterios jurisprudenciales Esta Corporación ha estudiado en diversas oportunidades el cargo por infracción a la reserva de ley orgánica a través de leyes ordinarias, que no cumplen con los requisitos propios de tal clase de leyes, anteriormente señalados. En los casos sometidos a su consideración, la Corte Constitucional ha tomado varias posturas: (i) ha entendido que ciertas normas ordinarias modifican una ley orgánica sin cumplir los requisitos que la jurisprudencia ha previsto para ello y por ende, devienen inconstitucionales, (ii) ha estimado que no se vulnera la reserva de ley orgánica puesto que la norma expedida para modificar una regla orgánica anterior respeta los requisitos de tal clase de normas especiales, (iii) ha señalado que las normas que supuestamente se señalan como de reserva orgánica no tienen ese carácter y pueden modificarse por normas ordinarias, (iv) ha decidido inhibirse por la ineptitud de los cargos propuestos por el demandante. MODIFICACION DE LEYES ORGANICAS-Jurisprudencia constitucional LEY ORGANICA-Modificación sustancial por ley ordinaria genera inconstitucionalidad RESERVA DE LEY ORGANICA-Vulneración

Se viola la reserva de ley orgánica cuando el Congreso regula por medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias diversas. RESERVA DE LEY ORGANICA-Vulneración configura una falta de competencia LEY ORGANICA-Modificación por ley de igual naturaleza RESERVA DE LEY ORGANICA-No se vulnera cuando Legislador interpreta auténticamente una disposición incorporada en ley orgánica que reviste carácter de norma ordinaria

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Contenido

OBJETO DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional 5 PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-División De conformidad con el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, el Presupuesto General de la Nación se divide en tres partes: el presupuesto de rentas, es decir, la estimación de los ingresos del Estado durante el año fiscal, la ley de apropiaciones, que autoriza los gastos y, finalmente, las disposiciones generales, esto es las “normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. Respecto a la naturaleza de las disposiciones generales, tanto la jurisprudencia como la doctrina han sostenido que tiene un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que

permitir la adecuada ejecución del presupuesto. De acuerdo con lo anterior, las “ disposiciones generales tienen por objeto facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, sin que al amparo de las mismas pueda el legislador expedir mandatos legales en sentido material o modificar o derogar normas de carácter sustantivo ni desconocer o modificar normas de superior jerarquía, como lo son las del estatuto orgánico de presupuesto según lo precisó la Corte Constitucional en Sentencia C-201 de 13 de mayo de 1998, expediente D-1869, Magistrado ponente, doctor Fabio Morón Díaz”. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PRESUPUESTOS DE LA NACION, ENTIDADES TERRITORIALES Y ENTES DESCENTRALIZADOSManifestación respecto de la programación, aprobación, modificación y ejecución La Sentencia C821 de 2004, en cuanto a la libertad de configuración legislativa en la materia, argumenta que esta se expresa alrededor de la programación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo. Esto a su vez se ve representado en el procedimiento relativo a “la elaboración y presentación del proyecto de ley anual de presupuesto por parte del Ministro de Hacienda; la discusión, modificación y aprobación del proyecto que le corresponde surtir al Congreso; la sanción de la ley correspondiente por parte del Presidente, y la ejecución presupuestal en cabeza de los ordenadores del gasto”. LEY-Contenido de materias orgánica y ordinaria/LEY-Conexidad

temática razonable en materias orgánica y ordinaria/LEY-Condiciones para que pueda contener normas orgánicas y normas ordinarias De acuerdo con lo sostenido en esta jurisprudencia, es posible que una misma ley contenga materias orgánicas y ordinarias, “siempre y cuando éstos guarden una conexidad temática razonable”. Esto ha sido reiterado en 6 Sentencias C-1187 de 2000, C-540 de 2001, C-617 de 2002 y C460 de 2004, entre otras. Como se puede observar, la Corte señala que una ley puede contener normas orgánicas y ordinarias, siempre que atienda las siguientes cuatro condiciones: “1ª. El respeto al principio de unidad de materia; 2ª. Que se cumplan los principios constitucionales generales que regulan el proceso legislativo, 3ª. Que se aplique el criterio de especialidad en la reserva de ley orgánica y, por lo tanto, puedan coexistir temas de leyes orgánicas siempre y cuando exista conexidad razonable entre ellos y no se presente una separación rígida en los temas regulados y 4ª. Que la aprobación de las materias de ley orgánica se haga en cumplimiento de los requisitos especiales consagrados en el artículo 151 de la Constitución Política.” LEY DE PRESUPUESTO-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática/LEY DE PRESUPUESTO-Temporalidad, tema y finalidad como criterios adicionales La Sentencia C006 de 2012, señala que, en concordancia con la jurisprudencia constitucional, “una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii)

teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. Más en el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia y no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes”. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional sobre el alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración constituye vicio material PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objeto El principio de unidad de materia pretende asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al 7 evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido rígidamente de forma que desconozca el principio democrático así como la función legislativa PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática y teleológica Al referirse a la conexidad temática, esta Corporación ha estimado que para “la determinación del núcleo temático con el cuál debe estar relacionada la norma demandada se puede acudir, entre otros, a los antecedentes legislativos -exposición de motivos y debates en comisiones y plenariaso al título de la ley”. En relación con la conexidad teleológica, se ha considerado que “estos mismos instrumentos permiten buscar los fines buscados por el legislador al expedir el cuerpo normativo y determinar, si ellos se acompasan con la disposición acusada. Finalmente, a través del criterio sistemático se realiza un análisis en conjunto de la normatividad.” PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable La Corte ha considerado que el principio de unidad de materia no implica que una ley no pueda referirse a diferentes asuntos, sino que entre ellos debe darse una relación de conexidad objetiva y razonable. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carácter flexible del control constitucional LEY DE PRESUPUESTO-Involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución La Corte Constitucional ha reconocido que “la ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo.”

JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA DE LEY ANUAL DEL

PRESUPUESTO-Criterios fijados por la jurisprudencia constitucional Se ha considerado que se viola el principio de unidad de materia cuando: (i) se incluye una norma cuyo objeto no tiene ninguna conexión con la materia presupuestaria (mínima conexión temática), (ii) no busque lograr una cabal ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y (iii) supere las 8 limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal). Bajo estos criterios, se ha hecho un análisis de los problemas jurídicos puestos a consideración. LEY DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional sobre casos en que se viola el principio de unidad de materia La jurisprudencia ha considerado que son ajenas a una ley de presupuesto normas que no guardan ningún tipo de relación con su objeto. En la Sentencia C-006 de 2012, se refirió un listado de situaciones en las que se ha considerado que se ha transgredido el principio de unidad de materia en los casos de leyes anuales de presupuesto: “(i) cuando introduce una norma que rebasa los límites temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994; C-177 de 2002); (ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003); (iii) cuando prorroga la vigencia de normas “cuya naturaleza es extraña a la ley anual de

presupuesto”, incluidas en una ley autónoma e independiente, que ya habían sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006); (iv) cuando se fijan derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación de permanencia –por ejemplo, en el ámbito de la seguridad social– mediante normas que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto nacional (C039 de 1994, C-668 de 2006); (v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004)”. LEY DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional sobre casos en que no se viola el principio de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento por incluir norma cuyo objeto no tiene conexión con materia presupuestaria propia de Ley Anual de Presupuesto/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento por no demostrar que objeto de disposición demandada persigue estricta ejecución del presupuesto/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIADesconocimiento toda vez que disposiciones superan limitaciones de tiempo de normas presupuestales DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de diferir efectos

Referencia: Expediente D-10125

9 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del

1o de enero al 31 de diciembre de 2014”.

Actor: Álvaro José Cobo Soto.

Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil quince (2015) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados María Victoria Calle Correa -quien la preside-, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,

1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Álvaro José Cobo Soto, demandó la constitucionalidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, que modifica el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, por considerarlo contrario a los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44, 45, 47, 48, 51, 53, 56, 151, 209, 342, 349 y 352 de la Constitución Política.

Mediante auto del cinco (5) de mayo de dos mil catorce (2014), el Despacho del Magistrado Sustanciador admitió la demanda. En atención a lo anterior, comunicó el presente proceso al Congreso de la República, a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, al

Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Superintendencia de Subsidio Familiar, al Departamento Administrativo de Planeación Nacional -DNP-, a la Contraloría General de la República, e invitó a participar en el debate a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP-, a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Católica, del Bosque, del Rosario, Externado de Colombia, Javeriana, Libre, Manuela Beltrán, Nacional, Santo Tomas, Sergio Arboleda, Pontificia Bolivariana de Medellín, Universidad de 10 Antioquia, del Atlántico, del Sinú – Seccional Montería-, del Cauca y del Norte del Valle. Finalmente ordenó, en el término de fijación en lista, correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor. 1.1. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada; se subraya el aparte acusado: “LEY 1687 DE 2013 (Diciembre 11) Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2014.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) Artículo 81. El artículo 12 de la Ley 179 de 1994 quedará así: Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan

para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no forman parte del Presupuesto General de la Nación, independientemente de su naturaleza jurídica, se incorporarán en un presupuesto independiente que requerirá la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), salvo 11 aquellas destinadas al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social. Parágrafo. El Ministro de Hacienda y Crédito Público presentará al Congreso de la República un informe anual con el detalle de los presupuestos aprobados por el Confis”. 1.2. LA DEMANDA 1.2.1. El demandante afirma que el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, que modifica el artículo 12 de la Ley 179 de 1994, vulnera los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 44, 45, 47, 48, 51, 53, 56, 151, 209, 342, 349 y 352 de la Constitución Política.

1.2.1.1. Manifiesta que existe una falta de competencia del legislador para reformar la Ley Orgánica del Presupuesto (artículo 12 de la Ley 179 de 1994) por medio de una ley ordinaria (artículo 81 de la Ley 1687 de 2013). Indica que el artículo 151 de la Constitución Política ordena un proceso legislativo reforzado respecto de las normas orgánicas y por ello no es posible que el contenido del artículo demandado reforme un aspecto sustancial de la Ley Orgánica 179 de 1994. 1.2.1.2. Asegura que cualquier modificación a los asuntos del presupuesto, debe cumplir con los requisitos establecidos en la Constitución, pues de lo contrario, tal como lo ha expresado la Corte Constitucional, se configura un vicio material de competencia, en la medida que existe una violación a la reserva de ley orgánica al incorporar en una ley ordinaria contenidos que están reservados a la Ley Orgánica del Presupuesto. 1.2.1.3. Indica que un principio del sistema político colombiano es el de la participación, tal como lo establece el artículo 56 de la Constitución Política. En este sentido, las decisiones en materia laboral contenidas en leyes o actos administrativos de carácter general, deben ser el resultado de la concertación entre el Gobierno Nacional, los empleadores y los trabajadores. Considera que la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales es la herramienta mediante la cual se adoptan decisiones benéficas para todos los interesados. Sostiene además que la norma demandada plantea un escenario en el cual se ve afectada la administración de las contribuciones fiscales, administradas por las Cajas de Compensación, y con ello a su vez se

afecta el subsidio familiar que se estableció como una prestación social de los trabajadores. 12 En resumen, debido a que la norma demandada dispone que las contribuciones fiscales administradas por órganos que no hacen parte de la Nación, independiente de su naturaleza, se incorporaran a un presupuesto independiente que requiere la aprobación del CONFIS, salvo las destinadas al Financiamiento del Sistema General de Seguridad Social. Por tanto, se hace necesaria la concertación de la que habla el artículo 56 de la Constitución Política, pues se trata de un beneficio social y parte de la política laboral colombiana. 1.2.1.4. Asevera que el Congreso debe discutir y aprobar el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones con sujeción a la Constitución y a la Ley Orgánica del presupuesto. En virtud de lo anterior, la modificación introducida por el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 es materialmente inconstitucional, debido a que incluye a los entes privados y a particulares dentro de los supuestos del artículo 352 constitucional, ampliando así el espectro de destinatarios de la norma que solo se refiere a la Nación, las entidades territoriales y a los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo. En este sentido, expresa que la Corte Constitucional ha señalado que las leyes orgánicas someten a las leyes ordinarias de presupuesto, pero no poseen el rango de una norma constitucional, pues su principal función es regular lo expresado por el constituyente dentro del texto constitucional. 1.2.1.5. Alega que con el cambio introducido por la norma demandada se

afectan derechos de los trabajadores con menor ingreso, pues se va en contravía de la eficiente y adecuada administración de los recursos destinados a la prestación del subsidio familiar. Presenta su argumento amparándose en el Decreto 3035 del 27 de diciembre de 2013, por medio del cual se reglamentó la norma demandada, asegurando que con la obligación de incluir los dineros de los subsidios en un presupuesto independiente que requiere la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal, la administración de dichos recursos con destinación específica se torna ineficiente y engorrosa, omitiendo así que con los mismos se busca la protección y beneficio de los trabajadores y sus familias. Por lo tanto, advierte que con la afectación al subsidio familiar se desconoce la protección integral a la familia (artículo 42 C.P.), el derecho a la vivienda digna (artículo 51 C.P.), los principios mínimos fundamentales en materia laboral (artículo 53 C.P.) y los pronunciamientos de la Corte Constitucional en los que se da al subsidio familiar la característica de ser un mecanismo de redistribución del ingreso que atiende a (i) la carga familiar de cada trabajador y (ii) los niveles de ingreso de estos. 13 1.2.1.6. Realiza un recuento del marco histórico que regula el sistema de subsidio familiar y como punto de partida se refiere a la Ley 90 de 1946, que dejó en manos del Instituto Colombiano de Seguros Sociales la responsabilidad de organizar las Cajas de Compensación. 1.2.1.7. Advierte que existe una duplicación de funciones administrativas y una violación flagrante de los principios constitucionales de la función

administrativa. Para sustentar su tesis, argumenta que con la función otorgada al CONFIS, de aprobar el presupuesto independiente en el que se agrupan las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no hacen parte del Pre