CC - C053-2019

Sentencia C-053/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA

ARTICULO 33 DE LA LEY 136 DE 1994-Inexequible CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas/ CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional/ CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Vigencia de la disposición demandada FUNCION LEGISLATIVA-Legislación orgánica LEY ORGANICA-Característica especial/LEY ORGANICARequisitos constitucionales especiales/LEY ORGANICA-Finalidad/ LEY ORGANICA-Materias reservadas/LEY ORGANICA-Mayoría absoluta/LEY ORGANICA-Claridad de propósitos RESERVA DE LEY ORGANICA-Jurisprudencia constitucional RESERVA ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido y alcance LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIALInterpretación sistemática y finalística RESERVA DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional Cuando en el ejercicio de la competencia en el manejo del uso del suelo confluyan competencias nacionales o de otro nivel, es necesario que una ley orgánica defina la manera en que los principios de Estado unitario y de autonomía de las entidades territoriales serán armonizados de conformidad con la concurrencia, coordinación y subsidiariedad. LEY ESTATUTARIA-Reserva material/LEY ESTATUTARIAFundamento constitucional LEY ESTATUTARIA-Materias que regula LEY ESTATUTARIA-Reserva de manera restrictiva 2 Dada la amplitud de las materias sometidas a reserva de ley estatutaria y la necesidad de no vaciar la competencia del legislador ordinario, la jurisprudencia constitucional se ha propuesto delimitar el alcance de las leyes estatutarias frente a cada una de las materias objeto de regulación. LEY ESTATUTARIA-Especificidad de las materias que regula

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE JUSTICIA-Sentido restrictivo

LEY ESTATUTARIA-Derechos Fundamentales` MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Regulación estatutaria/MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANAReserva de trámite estatutario/MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Jurisprudencia constitucional CONSULTA POPULAR-Mecanismo de participación MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Plebiscito, referendo, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato CONSULTA POPULAR-Naturaleza y alcance/CONSULTA POPULAR-Definición/CONSULTA POPULAR-Reglas jurisprudenciales/CONSULTA POPULAR-Límites competenciales En lo que se refiere a las llamadas restricciones competenciales del pueblo en la consulta popular, la Corte Constitucional ha señalado de forma expresa la imposibilidad de realizar consultas populares sobre asuntos ajenos a las competencias de las autoridades territoriales o sobre aquellos que tengan incidencia en los asuntos nacionales o departamentales. CONSULTA POPULAR TERRITORIAL-Límites competenciales

De todo el anterior recuento jurisprudencial se concluye que, dentro del marco de la democracia participativa, la consulta popular es un mecanismo idóneo para que la ciudadanía decida, a través de una respuesta afirmativa o negativa, sobre asuntos nacionales, departamentales, municipales, distritales o locales. No obstante, dependiendo del nivel a tratar, la consulta se encuentra limitada por reparto de competencias establecidas en la Constitución y en la Ley

Referencia: Expedientes D-12324 y D12328 (Acumulados)

3 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 33 de la Ley 136 de 1994

Magistrada Sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá, D. C., trece (13) de febrero dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Libardo Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortíz Delgado, José Fernando Reyes Cuartas, Cristina Pardo Schlesinger y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Yolanda Salgado Blanco, Christian Camilo Burbano Plaza y John Jairo Bohórquez Anacona demandaron separadamente la inconstitucionalidad del artículo 33 de la Ley 136 de 1994. En sesión del 20 de septiembre de 2017, la

Sala Plena de esta Corporación resolvió acumularlos para que fueran tramitados conjuntamente y radicarlos con los números D-12324 y D-12328, respectivamente.

1. Norma demandada “Ley 136 de 1994

(Junio 02) Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 863 de 2009 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: ARTÍCULO 33. USOS DEL SUELO. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta popular de conformidad con la ley. La responsabilidad de estas consultas estará a cargo del respectivo municipio. Ver: Artículo 30 y ss Ley 388 de 1997. 4 PARÁGRAFO. En todo caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser aprobadas por el Concejo Municipal.”

2. Resumen de la demanda D-12324

Según la demandante Yolanda Salgado Blanco, el contenido del artículo 33 de la Ley 136 de 1994 quebranta los artículos 105, 151, 152, 288 y 313.7 de la Constitución Política de Colombia. La accionante señala que la norma desconoce la reserva orgánica y estatuaria tanto de las competencias de las entidades territoriales en el manejo del uso del sueloen relación con las primerascomo de los mecanismos de participación ciudadana en el caso de la reserva estatutaria.

En cuanto al orden jurídico como sistema jerárquico, la actora explica que la unidad del sistema jurídico, su coherencia y armonía, dependen de la característica de ordenamiento de tipo jerárquico de que se reviste. La jerarquía de las normas hace que aquellas de rango superior, con la Carta Fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez de las que les siguen en dicha escala jerárquica. Las de inferior categoría, deben resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más particular. El artículo 33 de la Ley 136 de 1994 vulnera el artículo 151 de la Carta Política, porque éste consagra que compete al Congreso expedir leyes orgánicas relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Si bien es cierto, una ley ordinaria desarrolla o complementa una ley orgánica, no puede asumir la temática propia de la misma, en razón a la categorización y áreas de conocimiento asignadas a las leyes orgánicas. En el caso sub examine, corresponde con precisión a las leyes orgánicas reglar el tema del ordenamiento territorial que toca la norma demandada, y notoriamente en su artículo 33 asciende a un asunto taxativo de competencia ambiental que debe definirse mediante ley orgánica. La norma incide en el impacto ambiental porque el uso del suelo podría denotar una temática constitucional de alta envergadura. La Constitución Política en su artículo 300.2 otorga a las Asambleas departamentales competencia ambiental específica y el artículo 313.9 dispone que los concejos municipales sean los encargados del control, preservación y

defensa del patrimonio ecológico del municipio. En esa vía, la Corte en su sentencia C-554 de 2007, adicional a los entes territoriales, manifiesta que también los organismos autónomos en materia ambiental, están sujetos al ordenamiento superior y legal. Ello contrasta con lo expuesto en la presente disposición, que otorga competencia estatutaria al municipio mediante una ley de inferior jerarquía. 5 En materia de organización territorial, la Corte ha definido algunas de las temáticas que deben regularse por ley orgánica, debido a que éstas tienen una relación directa con la estructura y organización territorial. En la Sentencia C600A de 1995, la Corte sintetizó las materias que guardan relación con la legislación orgánica de ordenamiento territorial, siendo, entre otras, la distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar. Por consiguiente, en opinión de la actora, se configura un verdadero vicio material de competencia, siendo éste el presupuesto esencial de legitimidad que se le da al funcionario o a la Corporación. El artículo 33 de la Ley 136 de 1994 vulnera el artículo 152 de la Carta Política, porque el mismo consagra que mediante leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará los mecanismos de participación ciudadana, enunciados también en el artículo 103 de la Constitución Nacional, dentro de los cuales se encuentra la Consulta Popular. Con base en este precepto, la citada ley ordinaria contraviene el ámbito normativo propio de regulación por vía estatutaria, por

tratarse de mecanismos que son exclusivos del rango o resorte estatutario.

3. Resumen de la demanda D12328

Los accionantes Christian Camilo Burbano Plaza y John Jairo Bohórquez Anacona sostienen que la importancia que las leyes orgánicas tienen en el ordenamiento jurídico colombiano, como estructuradoras u ordenadoras, es que organizan el aspecto orgánico o funcional de la República respecto de determinadas materias constitucionalmente relevantes establecidas de manera taxativa en la Carta, e imponiendo límites a la actividad legislativa ordinaria. En la Sentencia C-337 de 1993, la Corte señaló que “las leyes orgánicas reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política. Es importante anotar que las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan”. Las materias que han de ser reguladas por el legislador orgánico están ubicadas de forma dispersa en diferentes títulos de la Carta, este es el caso de la asignación y distribución general de competencias a las entidades territoriales (Arts. 151 y 288). En otros casos, pese a que la Constitución no dice expresamente que la ley sea orgánica, al momento de hacer un análisis sistemático y finalístico de la norma, la Corte ha encontrado que materias como las citadas en el artículo 105 de la Constitución deben ser objeto de ley orgánica, tal como lo ha manifestado en Sentencia C-600A de 1995. El desconocimiento por parte del legislador ordinario de la reserva de ley orgánica llevará consigo

la inexequibilidad de las leyes demandadas, por violación del principio competencial. 6 Los accionantes explican que de lo dicho anteriormente se pueden sacar tres conclusiones. La primera, es que existen ciertos temas que por su importancia para la estructuración del Estado deben ser regulados por una ley orgánica. La segunda, establece que entre dichas materias se encuentra lo relativo a la asignación de competencias a entidades descentralizadas territoriales (Arts. 151 y 288 C.P), como también que deberán estar sujetas a los requisitos de una ley orgánica, las consultas populares que pueden celebrar los alcaldes y gobernadores sobre asuntos del respectivo departamento. Por último, se encuentra tanto en la jurisprudencia como en la doctrina, que todo trámite legislativo que deba realizarse por ley orgánica y se haga por ley ordinaria, adolece de un vicio material por falta de competencia, y por tanto, la norma es violatoria de la Constitución y deberá ser declarada inexequible. La contradicción entre la norma demandada y la norma constitucional consiste en que el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 es una ley ordinaria que impone una condición que deben cumplir los entes territoriales toda vez que determinados proyectos amenacen un cambio significativo en el uso del suelo. La regulación de los usos del suelo, a juicio de los demandantes, es una materia propia de ser tramitada mediante una ley orgánica, porque como lo prescribe la Constitución, una ley orgánica es la que determinará las competencias de las entidades territoriales (Arts. 151 y 288). Además, hace parte de una ley orgánica lo consagrado en el Artículo 150 ordinal 4, relativo a la división del territorio,

pues pese a que no se encuentra literalmente en la Constitución que dicha ley sea orgánica, por la materia que regula la misma, debe ser objeto de este trámite especial.

Dice la Corte: “Así, el artículo 105 señala que la realización de consultas populares departamentales y municipales “sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio” deberá efectuarse de conformidad con “los requisitos y formalidades que señale el Estatuto General de la Organización Territorial y en los casos que éste determine”. Igualmente, el artículo 150 ordinal 4 señala que dentro de las funciones del Congreso al expedir las leyes se encuentra la de “definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias”. Para la Corte es entonces claro que estos dos artículos – así como otros de la Cartacontienen ciertas materias propias de la legislación orgánica territorial, a pesar de que la Constitución no utilice de manera expresa la expresión “ley orgánica”. (Sentencia C-795 de 2000) Al respecto, es manifiesto que el uso del suelo es un aspecto fundamental de la organización territorial, directamente relacionado con la división general del territorio, y en consecuencia debe ser regulado por una ley orgánica. Es entonces que la Ley 1454 de 2011, o también conocida como la Ley Orgánica 7 de Ordenamiento Territorial ha regulado el tema, garantizando la competencia de los municipios en esta materia.

Los accionantes manifiestan que el artículo 33 de la ley 136 de 1994 agrega un

requisito a los municipios para decidir sobre el uso del suelo, materia que debe ser regulada por una ley orgánica y no por una ley ordinaria como la que se sitúa como objeto de censura constitucional. Ello viola lo dispuesto en el artículo 151 y 288 en lo relacionado a que las competencias respecto de los entes territoriales y la nación deben darse por ley orgánica, y el artículo 150-4 de la Constitución, en el entendido que, según una interpretación sistemática y finalista de la Constitución, todo lo relacionado con ordenamiento territorial y en mayor razón el uso del suelo, debe ser regulado por una norma especial de carácter orgánico. Es por estas razones que la norma acusada ha configurado un vicio material de competencia que no caduca y es insubsanable, por cuanto el legislador ordinario invadió las facultades del legislador orgánico. Por lo tanto, los accionantes concluyen que la norma acusada desconoce el principio de reserva de ley orgánica, con lo cual viola materialmente la Carta y por ello el artículo en cuestión deberá ser declarado inexequible. El segundo cargo contempla la inconstitucionalidad por violación de las competencias constitucionales otorgadas a los entes territoriales descentralizados en materia de regulación de usos del suelo. En efecto, si los artículos 151 y 288 destinan a una ley orgánica lo relacionado con las competencias asignadas a los entes territoriales, el artículo 313 reforzará ese criterio al establecer que dentro de esas competencias corresponde a los concejos municipales lo relacionado con la reglamentación de usos del suelo, dentro de los límites que fije una ley de naturaleza orgánica.

Sin embargo, los demandantes manifiestan que no les es ajena la posición por la cual se afirma que una ley orgánica, al ser legislación sobre legislación, determina el marco de acción del legislador ordinario, el cual podrá regular la materia siempre que se ajuste a los lineamientos dados por la Constitución y la ley orgánica. En el mismo sentido, quienes sustentan esta posición sostienen que una ley ordinaria puede regular ex ante a una ley orgánica siempre que la primera no sea contraria a la Constitución ni a los lineamientos de la segunda que fue posteriormente promulgada, más cuando la misma ley orgánica así lo permite. En todo caso, la norma ordinaria deberá respetar los lineamientos dados por la Constitución y la ley orgánica, por cuanto no podría controvertirla ni mucho menos modificarla. Mientras que los artículos 150-4, 151 y 288 de la Constitución determinan que una ley orgánica será la encargada de determinar las competencias de los entes territoriales en materia de ordenamiento 8 territorial, los artículos 1, 2 y 29 de la ley 1454 de 20111 recogen ese mandato y asignan dichas competencias a los municipios y no al legislador ordinario, 1 ARTÍCULO 1o. OBJETO DE LA LEY. La presente ley tiene por objeto dictar las normas orgánicas para la organización político administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y disposiciones de carácter orgánico relativas a la organización político administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir competencias en materia de

ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas y establecer las normas generales para la organización territorial. ARTÍCULO 2o. CONCEPTO Y FINALIDAD DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL. El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia. La finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentará el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos. El ordenamiento territorial propiciará las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad regional y nacional. PARÁGRAFO NUEVO. En virtud de su finalidad y objeto, la ley orgánica de ordenamiento territorial constituye un marco normativo general de principios rectores, que deben ser desarrollados y aplicados por el legislador en cada materia específica, para departamentos, municipios, entidades territoriales indígenas y

demás normas que afecten, reformen o modifiquen la organización político administrativa del Estado en el territorio. ART.29 DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes:

1. De la Nación a) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas. b) Localización de grandes proyectos de infraestructura. c) Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa. d) Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades. e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones. f) La conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural. g) Definir los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir los departamentos, los Distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente ley.

PARÁGRAFO. Las competencias asignadas a la Nación en los literales anteriores se adelantarán en coordinación con los entes territoriales.

2. Del Departamento a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales.

b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio. c) Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal. d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas. e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio. f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley. 9 respetando y desarrollando lo ya establecido en la Constitución en su artículo 313-7. En cuanto a la norma cuestionada, el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 establece un requisito adicional no señalado en la ley orgánica para la aprobación de proyectos que puedan amenazar un cambio sustancial en el uso del suelo, esto es, una consulta popular previa y obligatoria. En este contexto, el legislador ordinario no solo invade la competencia del legislador orgánico en esta materia, sino que además invade la competencia que taxativamente la Constitución y la Ley Orgánica asignaron a los entes territoriales en materia de regulación de los usos del suelo. Por tanto, es posible concluir que la citada

norma es inconstitucional por contener un vicio sustancial de falta de competencia al usurpar la facultad reguladora de los entes territoriales en lo referente a los usos del suelo, como también por constituir un vaciamiento de las competencias dadas por la Constitución en su artículo 313-7 a los concejos municipales. El tercer cargo planteado por los accionantes versa sobre la violación directa del artículo 105 de la Constitución, el cual determina la posibilidad de realizar consultas populares por parte de alcaldes y gobernadores en asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio. El artículo demandado contradice esta disposición constitucional, toda vez que la norma superior consagra una facultad dispositiva, mas no obligatoria, de convocar consultas populares. A pesar de lo establecido, el artículo demandado establece la obligatoriedad de la consulta, es decir, un trámite adicional, previo y obligatorio no consagrado ni por la Constitución ni por la norma orgánica, y cuya regulación debería ser competencia de los entes territoriales. g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio ambiente.

3. De los Distritos Especiales a) Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas. b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre que existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar al conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano.

c) Dirigir las actividades que por su denominación y su carácter les corresponda.

4. Del Municipio a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio. b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes. c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.

PARÁGRAFO 1o. La distribución de competencias que se establece en este artículo se adelantará bajo los principios de descentralización, concurrencia y complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y en coordinación con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de planificación. PARÁGRAFO 2o. Al nivel metropolitano le corresponde la elaboración de planes integrales de desarrollo metropolitano con perspectiva de largo plazo, incluyendo el componente de ordenamiento físico territorial y el señalamiento de las normas obligatoriamente genera1es que definan los objetivos y criterios a los que deben acogerse los municipios al adoptar los planes de ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la Ley de Áreas Metropolitanas. 10 Someter las decisiones a consulta popular puede, quizá, darle una mayor legitimidad, sin embargo acarrearía más trámites burocráticos y mayor gasto en recursos de capital y de tiempo, situación que directamente retrasaría proyectos importantes para el desarrollo de la región y el interés general. Por esta razón, su uso deberá ser una decisión política discrecional de cada ente territorial, más

no una imposición del legislador ordinario, invadiendo las competencias propias del legislador orgánico y las competencias asignadas a los entes territoriales. Los accionantes también anotan que en una democracia participativa como Colombia el principio democrático no solo se garantiza imponiendo un nuevo requisito procedimental a la administración pública como la consulta popular previa y obligatoria. En nuestro orden jurídico los ciudadanos tienen en sus manos múltiples formas de ser partícipes de la vida política y ejercer control político sobre los gobernantes. En este sentido, las consultas populares pueden ser también de iniciativa ciudadana, así como el referendo y también la revocatoria del mandato. El cuarto cargo consiste en una contradicción respecto del artículo 31 literal c de la Ley Estatutaria de mecanismos de participación, Ley1757 de 2015. Lo anterior por cuanto el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 establece la obligatoriedad de la realización de la consulta popular en proyectos de cambio de uso del suelo, mientras el artículo 31 de la Ley 1757 de 2015 dispone que ellas son optativas para las autoridades territoriales. La violación de la reserva de ley estatutaria se proyecta más allá del proceso legislativo, pues afecta la jerarquía misma de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. En efecto, la Constitución atribuye una particular fuerza normativa a la legislación estatutaria, cuyos mandatos no pueden ser desconocidos por una ley ordinaria. Así, la regulación normativa que le da la ley ordinaria demandada a la consulta popular no es la adecuada, y por tanto, contradice la Ley Estatutaria de Participación Ciudadana.

II. INTERVENCIONES

Durante el trámite del proceso se presentaron, dentro de los términos legales las intervenciones de las siguientes entidades:

1. Federación Colombiana de Municipios El Director jurídico de la Federación Colombiana de Municipios argumentó que en las demandas se predica violación del artículo 105 de la Constitución, aduciendo que en algunas sentencias la Corte ha señalado que lo relacionado con la organización territorial es de reserva de la legislación orgánica, y que las consultas populares a cargo de alcaldes y gobernadores en todo caso han de ser reguladas en leyes de tal calidad.

11 Recordó que en la Sentencia C-579 de 2001, la Corte señaló que por virtud del principio democrático y de la correlativa cláusula general de competencia del legislador ordinario, enunció las materias relacionadas con la organización territorial de la República que forman parte del núcleo temático reservado constitucionalmente a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Pone de presente que aunque el demandante señaló que el artículo 105 de la Constitución Política remite a la legislación orgánica, esto no es lo que se concluye de su tenor literal. Precisó que asimilar la expresión “Estatuto General de la Organización Territorial” con legislación orgánica es apartarse de la Constitución en la medida en que esta emplea el nombre propio y preciso, más exactamente la palabra “orgánica” cuando quiere aludir a ese tipo específico de leyes y que lo adecuado sería entender que se está aludiendo al “régimen municipal”. Por lo anterior, la Federación Colombiana de Municipios solicitó a la Corte

declarar exequible el precepto acusado.

2. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio El apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territo