CC - C063-2021

Sentencia C-063/21

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principios de consecutividad e identidad flexible PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLEContenido y alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance PLANEACION-Antecedentes constitucionales y legales PLANEACION EN LA CONSTITUCION DE 1991-Modelo participativo y vinculante/PLANEACION EN LA CONSTITUCION DE 1991-Características La Constitución de 1991 introdujo un modelo de planeación participativa y vinculante que se distancia de las experiencias de planeación previas. El sistema de planeación adoptado en la Constitución Política de 1991 se diferencia del anterior en cuanto: a) propicia la transparencia b) incrementa la participación de las entidades territoriales y los diferentes sectores económicos, sociales y culturales; y, c) prevé herramientas para hacer realidad los instrumentos de planeación, esto es, los planes y programas de desarrollo y la institucionalidad requerida para su formulación, aprobación, ejecución y evaluación. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Partes PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y plan de inversiones públicas PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia en el marco de la función de planeación PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Unidad de materia y conexión temática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOConexión teleológica entre objetivos, metas y estrategias y disposiciones

instrumentales que contiene PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencia de identidad temática respecto de las disposiciones de carácter instrumental contenida en el plan de inversiones

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y DE INVERSIONES

PUBLICAS-Objetivo PROCESO DE PLANEACION-Principio de coherencia La coherencia del proceso de planeación, así como las posibilidades reales de ejecutar lo que de éste resulte, dependen de que el Plan Nacional de Desarrollo y con él del Plan Nacional de Inversiones, sea un instrumento preciso de orientación o dirección del Estado de la economía. PLAN NACIONAL DE INVERSIONES-Principio de coherencia PLAN NACIONAL DE INVERSIONES-Alcance PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS-Expedición Con fundamento en lo previsto en los artículos 339 y 341 de la Constitución vigente, el Plan Nacional de Inversiones debe estar contenido en una ley, cuya elaboración le corresponde a la administración ejecutiva y para lo cual debe (i) activar los mecanismos institucionales que le permitan contar con las implicaciones fiscales del proyecto y las directrices económicas y sociales a través del Consejo Superior de Política Fiscal CONFIS y del Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES y el CONPES Social, respectivamente; (ii) coordinar la obtención de las recomendaciones y sugerencias de todo el aparato estatal, incluidas las entidades territoriales a través de sus representantes; (iii) tramitar y obtener el concepto y recomendaciones del Consejo Nacional de Planeación; y, (iv) ajustar y presentar el proyecto de ley a consideración del Congreso de la República a

más tardar seis meses después de la posesión del Presidente de la República, esto es, el 7 de febrero cada cuatro años y convocarlo a sesiones extraordinarias para tal efecto. PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aspectos sobre los que versa SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Reglamentación REGIMEN TARIFARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Criterios a considerar ENERGIA ELECTRICA-Carácter indispensable para desarrollo de actividades sociales y económicas LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Eficiencia y universalidad en la prestación de los servicios públicos dentro de un esquema de libre competencia ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO-Contenido y alcance INTERVENCION ECONOMICA EN LIBERTAD DE EMPRESALímites constitucionales LIBRE COMPETENCIA-No es obstáculo a la intervención del Estado en la economía ni al logro de los fines del Estado social de derecho Página 2 de 104 REGULACION CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA POSICION DOMINANTE DE LAS EMPRESAS EN EL MERCADOFinalidad/POSICION DOMINANTE-Controles de abuso por el Estado EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOSObligación del Estado de evitar o controlar cualquier abuso en el mercado nacional Cuando se presenta una situación de posición dominante, el Estado, en ejercicio de su poder de intervención en la economía, tiene el deber de impedir su abuso mediante una serie de controles e instrumentos, orientados a evitar conductas o prácticas contrarias a la honestidad y lealtad comercial. En otras palabras, la Constitución impone al Estado la obligación de evitar y

controlar los abusos de la posición dominante, pero no la adquisición de la posición de dominio a la que puede llegarse mediante actos de competición transparentes e irreprochables. En la sentencia C-228 de 2010, la Corte aclaró que lo que está prohibido por mandato constitucional no es el logro u obtención de una posición dominante en un mercado, sino el abuso de esta mediante prácticas desleales que restrinjan de forma indebida la libre competencia de la que se benefician los demás agentes del mercado y los usuarios (…) INTERVENCION EN LA ECONOMIA-Criterios de razonabilidad y proporcionalidad LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA EN COLOMBIADesarrollo dentro de una economía social de mercado EMPRESAS PRESTADORAS DEL SERVICIO DE ENERGIA ELECTRICA-Mecanismos legales para evitar abuso de la posición dominante y garantizar acceso al servicio

Expediente: D-13545

Actor: Hugo Palacios Mejía Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, “Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’.”

Magistrado ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Bogotá D. C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de las previstas por los artículos 241 y Página 3 de 104 242 de la Constitución Política y el Decreto Extraordinario 2067 de 1991,

profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constitución Política, el ciudadano Hugo Palacios Mejía solicitó de la Corte declarar la inexequibilidad del artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, “Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’.”

2. Mediante Auto del 8 de noviembre de 2019, la Corte Constitucional (i) admitió la demanda, (ii) ordenó fijar en lista por el término de 10 días para dar la oportunidad a los ciudadanos de impugnarla o defenderla; (iii) ordenó comunicar el inicio del proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo; al Ministerio de Minas y Energía; al Departamento Nacional de Planeación; a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; a la Superintendencia de Industria y Comercio; a la Comisión de Regulación de Energía y Gas; a la Contraloría General de la República; a la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (ANDESCO); a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI); a la Confederación Colombiana de Consumidores; a la Defensoría del Pueblo; a la Federación Colombiana de Municipios; a la

Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica (ASOCODIS);

al Centro de Estudios en Derecho de la Competencia de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana (CEDEC); y, a las facultades de Derecho de la Universidades Rosario, Externado de Colombia, Libre, Sabana, Sergio Arboleda, del Norte y Nariño, para que, si lo consideraran conveniente, intervinieran en el presente proceso con el propósito de impugnar o defender la disposición acusada; (iv) ordenó comunicar la demanda al Presidente del Congreso; (v) dio traslado al Procurador General de la Nación; y, (vi) ordenó oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes para que remitieran documentación relacionada con el trámite de aprobación de la Ley 1955 de 2019. La norma demandada

3. La siguiente corresponde a la transcripción del artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, respecto de la cual se admitió la demanda: “Ley 1955 de 2019

(mayo 25)1 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’ El Congreso de Colombia 1 Cfr. Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019. Página 4 de 104

Decreta: (…) “Artículo 298. Actividades relacionadas con la prestación del servicio público de energía eléctrica. Sustitúyase el artículo 74 de la Ley 143 de 1994 por el siguiente: “Las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios que tengan por objeto la prestación del servicio público de energía eléctrica y que hagan

parte del Sistema Interconectado Nacional, podrán desarrollar las actividades de generación, distribución y comercialización de energía de manera integrada. Esta disposición aplicará también para las empresas que tengan el mismo controlante o entre las cuales exista situación de control en los términos del artículo 260 del Código de Comercio y el artículo 45 del Decreto 2153 de 1992, o las normas que las modifiquen o adicionen “La Comisión de Regulación de Energía y Gas establecerá la regulación diferencial que fuere pertinente para la promoción de la competencia y la mitigación de los conflictos de interés en los casos de que trata el presente artículo y en los casos en que la Integración existiere previamente a la expedición de la presente ley. “Parágrafo 1. La Comisión de Regulación de Energía y Gas deberá adoptar medidas para la adecuada implementación de lo dispuesto en el presente artículo, en relación con la concurrencia de actividades de comercialización, generación y distribución en una misma empresa o en empresas con el mismo controlante o entre las cuales exista situación de control, incluyendo posibles conflictos de interés, conductas anticompetitivas y abusos de posición dominante y las demás condiciones que busquen proteger a los usuarios finales. “Parágrafo 2. Ninguna empresa de servicios públicos domiciliarios que desarrolle en forma combinada las actividades de generación de energía, y/o la de comercialización y/o la de distribución, que represente más del 25% del total de la demanda del Sistema Interconectado Nacional, podrá cubrir con energía propia o con energía de filiales o empresas controladas, más del 40% de la energía requerida para

atender la demanda de su mercado regulado. Esta restricción no aplicará a los contratos bilaterales que sean asignados en procesos competitivos en los que expresamente el Ministerio de Minas y Energía o la Comisión de Regulación de Energía y Gas en ejercicio de las funciones delegadas, dispongan que están exceptuados de esta restricción. El Gobierno nacional o la Comisión de Regulación de Energía y Gas en ejercicio de las funciones delegadas, podrá establecer un porcentaje inferior a este 40%.” La demanda

4. El actor señaló que la norma acusada vulnera los artículos 2, 93, 157, 158, 333, 341, 342, 365 y 369 de la Constitución Política. En concreto, formuló Página 5 de 104 cuatro cargos contra la disposición demandada: (i) desconocimiento del principio de consecutividad; (ii) desconocimiento del principio de unidad de materia; (iii) desconocimiento del derecho a la libre competencia y a la prevención del abuso de la posición dominante; y, (iv) desconocimiento del principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales.

5. Por razones metodológicas, y a fin de aportar claridad a la sentencia, el contenido de los cargos, el análisis de su aptitud sustantiva en los eventos en que haya suscitado dudas a los intervinientes o a la Sala, y las intervenciones ciudadanas formuladas en relación con cada uno serán abordados por la Corte por separado.

Intervenciones

6. Durante el trámite de fijación en lista se recibieron 6 escritos de

intervención2. Cinco (5) intervinientes defendieron la constitucionalidad del artículo 298 acusado y uno (1) coadyuvó la declaratoria de inexequibilidad. En las consideraciones de cada cargo se expondrán de forma detallada los argumentos formulados por los intervinientes. Concepto del Procurador General de la Nación

7. El 19 de octubre de 2020, el Procurador General de la Nación en su concepto solicitó a la Corte Constitucional inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo respecto de los cargos tercero de infracción al derecho a la libre competencia y a la prevención del abuso de la posición dominante, y cuarto relativo a la regresividad en su protección; ambos, a su juicio, por ineptitud sustantiva de la demanda. Subsidiariamente, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver la controversia planteada en virtud de los artículos 241.4 y 242 de la Constitución Política en tanto se trata de una acción de inconstitucionalidad contra una norma contenida en una Ley.

Estructura de la decisión

9. Al estudiar cada uno de los cargos formulados contra el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, la Corte (i) expondrá en detalle los argumentos propuestos por el accionante para fundamentarlo; (ii) los argumentos propuestos por los intervinientes para impugnarlo o coadyuvarlo; (iii) el concepto del Procurador General de la Nación; (iv) la cuestión previa de la aptitud sustantiva de la

demanda; (v) el problema jurídico y la ruta de decisión; y, (vi) resolverá en cada caso el problema jurídico formulado. 2 Se presentaron las intervenciones (i) conjunta del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Minas y Energía y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; (ii) de la Superintendencia de Industria y Comercio; (iii) de la Federación Nacional de Municipios; (iv) de Acolgen; (v) del ciudadano Ramiro Cubillos Velandia; y, (vi) del ciudadano Juan David Castro. Página 6 de 104 Primer cargo. Presunto desconocimiento del principio de consecutividad El cargo

10. El demandante señala que el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, viola los artículos 157, 341 y 342 de la Constitución Política, por cuanto “todos los artículos de una ley deben referirse a temas que se han planteado en los distintos debates previstos para ella”. A su juicio, “[e]l artículo 298 del PND es inconstitucional porque fue introducido para el segundo debate de la Ley del PND, y su contenido particular es un asunto nuevo frente a los planteamientos originales que se hicieron en la exposición de motivos y en las Bases del Plan. En efecto, la posibilidad de ‘integración vertical’ entre los distintos actores que hacen parte del sistema de energía nacional no había sido discutido ni planteado con anterioridad en el trámite legislativo de la ley del Plan, hasta la introducción del artículo demandado.”

11. El actor señala que el Plan Nacional de Desarrollo está compuesto por una parte general y por un plan de inversiones. Si bien el Plan es de estricta

iniciativa gubernamental, durante el trámite legislativo, el Congreso de la República puede introducir modificaciones al texto siempre que se refieran exclusivamente al Plan Nacional de Inversiones,3 es decir que, tal posibilidad está limitada en el sentido de precisar que el tema del artículo nuevo debe haber figurado en el primer debate. Esta es una manifestación del principio de consecutividad referido a la continuidad y relativa coincidencia en el trámite de los proyectos de ley respecto de los asuntos materia del proyecto.

12. El demandante señala que los días 3, 4, 8, 9, 10, 11 y 23 de abril de 2019, los ponentes y coordinadores se reunieron con el equipo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante MHCP) y el Departamento Nacional de Planeación (en adelante, DNP) “con el fin de definir la metodología para la discusión en segundo debate del articulado aprobado en primer debate y de las proposiciones presentadas sobre cada uno de los artículos, así como definir la inclusión de artículos nuevos”. Posteriormente, los ponentes propusieron ajustes al proyecto aprobado, y plantearon el texto del artículo nuevo, que posteriormente vendría a ser el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019.4 3 Cfr. Sentencia C-305 de 2004. 4 “ARTÍCULO NUEVO. ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA. En la actualidad y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley 143 de 1994, sólo las empresas que se hayan constituido con posterioridad a la vigencia de dicha ley, tienen prohibido desarrollar las

actividades de comercialización y al tiempo las de generación y distribución de energía, toda vez que, según la restricción contenida en esa norma, las empresas comercializadoras, sólo pueden desarrollar dicha actividad en conjunto con una de las dos actividades. Se tiene, sin embargo, que dicha restricción aplica actualmente para muy pocas empresas, toda vez que la mayoría de los participantes en el mercado de energía eléctrico en Colombia, se constituyeron con anterioridad a la Ley 143 de 1994. Se ha identificado en esa medida, que dicha disposición genera una distorsión y unas desigualdades en el mercado de energía, que no fomentan la existencia de más competencia en condiciones de paridad para todos los agentes. // Teniendo en cuenta lo anterior, se considera que con el fin de promover la sostenibilidad y la competencia en el sector energético colombiano, de forma que todos los agentes compitan en igualdad de condiciones, y que con ello haya más participantes que permitan continuar expandiendo el servicio de energía eléctrica en Colombia, se permita que las empresas comercializadoras de energía, puedan también adelantar las actividades de distribución y/o generación, de forma que dicha posibilidad sea la misma para empresas constituidas antes y después de la Ley 143 de 1994. Lo anterior bajo el entendido de que la Comisión de Regulación de Energía y Gas, debe establecer las condiciones necesarias para que dicha integración no genere efectos nocivos para la competencia. // Lo anterior en la medida en que es más eficiente para el mercado de energía, que no se establezca un límite absolutamente rígido, sino en su lugar, políticas y regulaciones que atiendan a la realidad móvil y dinámica del mercado de energía, lo que a su vez requiere que las disposiciones por las cuales se protege la competencia atiendan a dicho

dinamismo. // En ese mismo orden, teniendo en cuenta esta posibilidad de integración, y con el fin de asegurar que no existan abusos de posición dominante en el mercado de energía, se establece una limitación para las empresas con una participación importante en el mercado, de forma que no puedan comprar más de un porcentaje específico de la energía que estas mismas generan o que generan empresas afiliadas a su mismo grupo empresarial, para atender la energía demandada por su mercado relevante. Con esto se permite que los precios de la energía sean más competitivos y eficientes”. Página 7 de 104

13. El accionante resalta que el artículo 298 se ocupa de la “estructura de la industria eléctrica” en el país, mientras que los otros artículos sobre asuntos del sector eléctrico versan sobre la forma de organizar los contratos de compra de energía, la estructura tarifaria especial para el mercado de Electricaribe, los tributos para el consumo de energía o para la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y las Comisiones de Regulación. Por lo tanto, en su opinión, no es posible afirmar que el artículo 298 fuera necesario para la adecuada comprensión o desarrollo de los objetivos que aparecen en las Bases, ni de los artículos aprobados en primer debate y relativos al sector. Concluye que la medida demandada habría podido ser parte de un proyecto de ley independiente que reformara la Ley 143 de 1994 y el régimen legal aplicable al servicio de energía eléctrica; o -inclusive de un proyecto de un solo artículosobre integraciones verticales en la industria. Concluye que el artículo 298 demandado no tiene “conexidad clara y específica, estrecha,

necesaria y evidente” con las bases generales ni con los artículos que se habían discutido y aprobado en el primer debate. Intervenciones

14. La Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios señalaron que el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019 no vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible. Aseguran que, por regla general, estos principios exigen que las iniciativas legislativas se tramiten en cuatro debates, y permiten las modificaciones en el articulado en segundo debate si se refieren a la misma materia discutida en el primer debate. En lo que respecta a la ley del Plan Nacional de Desarrollo se permite la introducción de disposiciones nuevas en segundo debate sin violar automáticamente los principios de consecutividad e identidad flexible, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones: (i) que los temas incluidos en los artículos nuevos hayan sido objeto de discusión en el primer debate; y, (ii) que dichos temas se encuentren relacionados con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo.

15. Estas entidades advirtieron que, revisados los antecedentes del proceso legislativo relacionado con el proyecto de Ley 227 de 2019-Senado y 311 de 2019-Cámara y que concluyó con la expedición de la norma acusada, no se encuentran acreditadas las presuntas irregularidades indicadas por el actor.

Afirmaron por el contrario que, si bien el artículo demandado fue introducido como nuevo en segundo debate, no resultaba, en ninguna circunstancia, un

tema que no hubiese sido objeto de discusión en primer debate en las sesiones conjuntas de las Comisiones de Asuntos Económicos de cada Cámara. En particular, resaltaron que el artículo 162 de la iniciativa original (numerado 152 en el texto aprobado en primer debate) se ocupaba de un tema relativo a la introducción de nuevos agentes y actividades a la cadena de prestación del servicio de energía, de manera que la materia regulada en el artículo demandado no fue ajena desde el inicio al debate legislativo. Así mismo, señalaron que la disposición acusada se relaciona con el tema general debatido en el proyecto de ley en conjunto, con lo que queda confirmado que no hubo un desconocimiento de los principios de consecutividad y de identidad flexible. Página 8 de 104 Concepto del Procurador General de la Nación

16. El Procurador General de la Nación señaló que, de acuerdo con los documentos que soportan el proceso legislativo, el proyecto que originó la Ley 1955 de 2019 fue de iniciativa gubernamental e inició su trámite en las Comisiones conjuntas Económicas Tercera y Cuarta tanto de la Cámara de Representantes como del Senado de la República. El mismo, señala, incluyó el pacto estructural “Equidad” y el transversal “Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de todos”; en el Capítulo II (Mecanismos de ejecución del plan), la Sección III (Pacto por la equidad: política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a mercados); y, en la Subsección 6

(Equidad en los servicios públicos), dispuso reglas específicas atinentes a la

prestación eficiente del servicio público de energía eléctrica.

17. El Procurador señaló igualmente que, desde la presentación del proyecto de ley, en la estrategia transversal “Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de todos” se identificó la necesidad de garantizar la prestación eficiente del servicio público de energía eléctrica, resaltando la importancia que para estos efectos tiene el aumento de la competencia y su incidencia en los modelos y estructuras de las cadenas de prestación del servicio. En consecuencia, dijo, en la línea “A. Energía que transforma: hacia un sector energético más innovador, competitivo, limpio y equitativo”, de dicho Pacto, se trazaron objetivos particulares (Objetivos 1 y 2) tendientes a posibilitar una mayor participación y la inclusión de nuevas actividades y agentes.

18. El Procurador indica así mismo que, tal como lo reseña el mismo actor, el texto propuesto para segundo debate incluyó una previsión para sustituir el artículo 74 de la Ley 143 de 1994, el cual, según los soportes del trámite, se presentó por el Gobierno como una fórmula que respondía a la necesidad de promover la sostenibilidad y la competencia en el sector energético, en procura de precios más competitivos y eficientes. Así, señala, se consolidó entonces la manera de fomentar la competencia entre los agentes, al permitir que las empresas, con independencia de la fecha de su constitución, desarrollen en conjunto actividades de comercialización, generación y distribución de energía, y se creó un marco que permita el dinamismo del

mercado, al tiempo que controlará y evitará los abusos de posición dominante por medio de las facultades de la Comisión de Regulación de Energía y GasCREGy la imposición de condiciones. Luego de adicionar esta disposición, dijo, se adelantó el estudio, discusión y votación del proyecto y se mantuvo en coherencia con las estrategias planteadas.

19. El Procurador considera que el tema incluido en el nuevo artículo fue objeto de estudio en cada uno de los debates y que se relaciona con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo, define aspectos de este y reafirma posturas adoptadas al respecto. Señala que el proyecto de ley presentado cumplió con los debates establecidos en el procedimiento legislativo y, en observancia del principio de identidad flexible, la norma acusada no desconoció el principio de consecutividad, puesto que desarrolla aspectos de un tema central debatido y se relaciona con el contenido general del Plan

Nacional de Desarrollo. Página 9 de 104

20. Finalmente, en relación con el argumento planteado por el demandante según el cual la disposición acusada “se opone en forma directa” al citado Objetivo 2 de la Línea A del Pacto VIII, al establecer que “la CREG podrá hacer uso de sus facultades establecidas en el artículo 73.13. de la Ley 142 de 1994” reitera que la competencia allí establecida, que se refiere a la orden de escisión ante el uso de la posición dominante o la adopción de prácticas restrictivas de la competencia, en nada riñe con la posibilidad de ampliar el ámbito de integración de las empresas según el alcance dado al artículo 298 de

la Ley 1955 de 2019; por lo que considera que el artículo demandado no desconoce los principios de consecutividad, en conexidad con identidad flexible, ni de unidad de materia. Problema jurídico y ruta de solución

21. En este punto, la Sala debe resolver si el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, que regula las actividades relacionadas con la prestación del servicio público de energía eléctrica, desconoce o no el principio de consecutividad

(artículos 157, 341 y 342 de la Constitución Política).

22. Para el efecto, la Corte (i) precisará el alcance del principio de consecutividad, y su relación con los principios de identidad flexible y unidad de materia, en particular en lo que tiene que ver con las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Inversiones previsto en el artículo 341 de la Constitución Política; y, (ii) resolverá el caso concreto con base en la revisión del proceso legislativo surtido en primer y segundo debate que dio lugar a la incorporación de la disposición acusada en el texto final de la Ley 1955 de 2019.

Los principios de consecutividad y de identidad flexible

23. Los artículos 157, 160, 161 y 162 de la Constitución Política consagran los requisitos generales para la existencia de una ley en sentido formal, los cuales informan, también de manera general, las reglas del proceso legislativo ordinario que se desarrollan luego en la ley orgánica del Congreso, así: “Artículo 157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: “1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. “2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión

permanente de cada cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras. “3. Haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate. “4. Haber obtenido la sanción del Gobierno. (…) “Artículo 160. Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir Página 10 de 104 por lo menos quince días. “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. “En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo. “Todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente. “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación. “Artículo 161. Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras r