CC - C066-2018

Sentencia C-066/18

REGIMEN CONSTRIBUTIVO DE SALUD-Objeciones presidenciales al proyecto de ley que modifica la cotización mensual de los pensionados

OBJECIONES GUBERNAMENTALES AL PROYECTO DE LEY

QUE MODIFICA LA COTIZACION MENSUAL AL REGIMEN CONTRIBUTIVO DE SALUD DE LOS PENSIONADOS-Objeciones fundadas/OBJECIONES PRESIDENCIALES-Trámite/OBJECIONES PRESIDENCIALES-Oportunidad INICIATIVA LEGISLATIVA-Clausula general del Congreso de la República/INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Contenido y alcance/INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA-Exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales AVAL GUBERNAMENTAL EN LOS PROYECTOS PROPIOS DE SU INICIATIVA-Requisitos Como requisitos de dicho aval, señalaron las providencias que (i) el consentimiento expresado para dar el aval gubernamental debe necesariamente haber sido expresado dentro del trámite legislativo. (…) (ii) puede ser expreso o tácito; (iii) no requiere ser presentado por escrito ni mediante fórmulas sacramentales; (iv) el aval no tiene que ser dado directamente por el Presidente de la República, pudiendo ser otorgado por el ministro titular de la cartera que tiene relación con los temas materia del proyecto. Incluso la sola presencia en el debate parlamentario del ministro del ramo correspondiente, sin que conste su oposición a la iniciativa congresual en trámite, permite inferir el aval ejecutivo. La Corte ha aceptado que el aval sea otorgado por quien haga las veces del ministro

correspondiente y (v) en cuanto a la oportunidad en la que debe manifestarse el aval, se tiene que éste debe manifestarse antes de la aprobación del proyecto en las plenarias. AVAL GUBERNAMENTAL EN LOS PROYECTOS PROPIOS DE SU INICIATIVA-Negativo Cuando ha existido una manifestación expresa del ejecutivo, oponiéndose al trámite del Proyecto no puede derivarse de ninguna manera un aval gubernamental. VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Convalidación INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA EN TRIBUTOVulneración/EXENCION DE TRIBUTO-No solo abarca la eliminación total del tributo, sino también la disminución de la tarifa PROYECTO DE LEY-Vicio de procedimiento

Referencia: Expediente OG-155

Revisión oficiosa de constitucionalidad de las Objeciones Gubernamentales al proyecto de Ley “número 062 de 2015 Cámara170 de 2016 Senado, acumulado con el PL.N. 008 de 2015 Cámara “Por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados”

Magistrada Sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D. C., veinte (20) de junio de dos mil dieciocho (2018) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de conformidad con el procedimiento establecido en los Decretos 2067 de 1991 y 121 de 2017, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. El 23 de enero de 2018, el Secretario General del Senado remitió a la Corte

Constitucional copia auténtica del Proyecto de Ley “número 062 de 2015 Cámara170 de 2016 Senado, acumulado con el PL.N. 008 de 20015 Cámara “Por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados”, que fue objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad.

II. TEXTO DEL PROYECTO OBJETADO.

El texto del proyecto de ley objetado es el siguiente:

LEY N°.___________________________________

“POR EL CUAL SE MODIFICA LA COTIZACIÓN MENSUAL AL

RÉGIMEN CONTRIBUTIVO DE SALUD DE LOS

PENSIONADOS”

EL CONGRESO DE COLOMBIA

2

DECRETA: ARTÍCULO 1° Modifíquese el inciso del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así: La cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 4% del ingreso de la respectiva mesada pensional.

La cual se hará efectiva a partir del 1 de enero de 2017. ARTÍCULO 2°. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga de manera expresa toda disposición anterior que le sean contraria

EL PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA

OSCAR MAURICIO LIZCANO ARANGO

EL SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA

REPÚBLICA

GREGORIO ELJACH PACHECO

III. LAS OBJECIONES PRESIDENCIALES.

El Presidente de la República y los ministros de Hacienda y Crédito Público, Salud y del Trabajo objetaron la constitucionalidad del proyecto de la

referencia, por considerar lo siguiente:

1. La aprobación en la plenaria del Senado de la República del informe de conciliación del proyecto de ley 170 de 2016 Senado, 062 de 2015 Cámara, acumulado al 008 de 2015, Cámara "por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados", incurrió en vicios en su formación, los cuales se pueden evidenciar de la siguiente manera: (i) la votación del informe de conciliación carecía de unanimidad (ii) en la sesión plenaria del 7 de junio de 2017, en la cual se aprobó el informe de conciliación, se eludió el debate parlamentario, (iii) no se convalidó el vicio porque la plenaria en la sesión del 20 de junio aprobó un informe de una subcomisión, cuya recomendación era ratificar la votación del 7 de junio (que se encontraba viciada), con lo cual se negó a los miembros de la plenaria del Senado la oportunidad de sanear el vicio en el que se había incurrido.

2. El proyecto es inconstitucional por violación del artículo 154 Superior en tanto establece una exención tributaria sin el aval expreso del Gobierno. Dado 3 que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que los aportes al Sistema General de la Seguridad Social Integral (salud y pensiones) son aportes parafiscales, la disminución del monto de la tarifa del 12% al 4% para los pensionados constituye un beneficio tributario cuya consagración legal requiere el aval expreso del Gobierno, representado en este caso por el

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, única cartera con la competencia legal para este efecto.

3. El proyecto de ley es violatorio de los principios de equidad y progresividad en materia tributaria, porque propone una modificación en la carga impositiva de un grupo específico de contribuyentes, omitiendo analizar

(i) la capacidad contributiva del grupo específico, (ii) la progresividad del sistema de salud y (iii) la capacidad contributiva del resto de contribuyentes que pertenecen al sistema.

4. El proyecto es inconstitucional por violación a los principios de solidaridad y progresividad de la seguridad social establecidos en el artículo 48 de la Constitución Política. Hay un desconocimiento del principio de solidaridad, entendido como "el mutuo apoyo entre las personas, generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades", en la medida en que la iniciativa disminuye las fuentes de recursos en beneficio de un grupo específico de aportantes, lo que dificulta la ampliación de cobertura y de servicios, la prestación del servicio de salud para los afiliados al régimen subsidiado y rompe con el esquema de subsidios cruzados que sustenta el sistema de salud. Respecto del principio de progresividad, la medida incorporada por el proyecto de ley se estima regresiva en la medida que privar sistema de salud de una importante fuente de financiamiento, sin establecer la fuente sustitutiva de recursos. Una decisión de esta naturaleza le está prohibida al Estado, pues (i) desconoce la obligación de avanzar en la garantía del derecho a la salud, y (ii) al reducir las fuentes de financiación, pone en peligro el cumplimiento de las obligaciones ya existentes en materia de

cobertura y prestación de servicios, toda vez que el sistema de salud es oneroso y su prestación es imposible sin recursos que permitan hacerla efectiva.

5. Como argumento de inconstitucionalidad e inconveniencia se presentan en el numeral cinco del escrito consideraciones sobre el impacto fiscal de la medida, indicando que el proyecto de ley pone en riesgo la garantía del derecho fundamental a la salud de una gran parte de la población (cerca de 4.4 millones de afiliados) debido a que se verán afectados los recursos para financiar los beneficios en salud a los que actualmente tienen derecho, al eliminar una importante fuente de recursos, lo que afectaría a la población más necesitada cuya atención en salud depende directamente de la provisión de servicios por parte del sistema.

6. Finalmente, como un argumento subsidiario de inconstitucionalidad, se encuentra la violación al principio de irretroactividad de la ley. Alega que a 4 pesar de que los argumentos expuestos son suficientes para demostrar la inconstitucionalidad del proyecto de ley que nos ocupa, en cualquier caso, es importante resaltar que en eventual caso en que se considerara que la norma es ajustada a la Constitución, los efectos de esta no pueden ser efectivos a partir del 1 de enero de 2017, sino a partir del momento de su publicación.

Para tal efecto, se exponen los rasgos fundamentales del principio de irretroactividad tributaria y la teoría de las situaciones jurídicas consolidadas, para concluir que tratándose de un tributo de causación instantánea la aplicación retroactiva de un beneficio tributario resulta inconstitucional. En este orden, las objeciones pueden dividirse de la siguiente forma:

1. Objeciones por vicios de trámite Primero. Vicios de trámite en la discusión y aprobación del informe de conciliación del proyecto de ley objetados por parte de la plenaria del Senado de la República. Violación de los artículos 133, 157-3 y 161 de la Constitución Política y los artículos 122, 123-4 y 126 de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992).

El proceso de aprobación del informe de conciliación del proyecto de ley bajo estudio en la plenaria del Senado sufrió una serie de irregularidades que configuran un vicio en la formación de la ley.

1. La votación del informe de conciliación realizada en la plenaria del Senado de la República, no es válida por cuanto no cumple con el requisito de unanimidad.

La votación del informe de conciliación realizada en la sesión plenaria del 7 de junio de 2017 presenta un vicio de forma, toda vez que la aprobación tuvo origen en una votación ordinaria que no gozaba del requisito de unanimidad exigido para esta clase de votaciones. La Corte Constitucional consolidó en la sentencia C-337 de 2015 el precedente recogido en los autos 32 de 2012, 118 de 2013 y 175 de 2015 sobre las condiciones de validez de la votación ordinaria entendida como la excepción a la regla de votación nominal y pública establecida en el artículo 133 de la Constitución Política, modificado por el artículo quinto del Acto Legislativo 01 de 2009. La Corte ha concluido que la votación ordinaria no puede ser utilizada como una vía para eludir el cumplimiento de los requisitos

que la Constitución impone para aprobar válidamente un proyecto de ley. En resumen, el precedente constitucional sobre la votación ordinaria implica que la simple manifestación de unanimidad no es suficiente para tener por válida una votación efectuada con excepción a la regla de votación nominal y pública. La Corte ha indicado entonces que la validez de la votación ordinaria requiere la demostración razonable de i) la existencia de quórum decisorio y 5 mayorías, ii) la existencia de indicios razonables sobre la voluntad unánime de la corporación de aprobar el proyecto, que se expresa en la ausencia de manifestaciones de oposición por los participantes o solicitudes de votación nominal y pública. En el caso que nos ocupa, el quórum y las mayorías decisorias son fácilmente verificables toda vez que dos minutos antes de la votación ordinaria del proyecto se había efectuado la votación nominal y pública de otro proyecto de ley, aprobado por 58 votos. Sin embargo, en este caso los indicios que podrían tener por demostrada la voluntad unánime de la plenaria del Senado de votar afirmativamente el proyecto se ven claramente desvirtuados con las manifestaciones efectuadas por una gran cantidad de congresistas sobre la inadmisibilidad del texto aprobado por la plenaria de la Cámara, que fuera acogido por la Comisión de conciliación. Lo anterior permite concluir que, no sólo no existen indicios razonables sobre la voluntad unánime de la plenaria del Senado de aprobar el informe de conciliación, sino que existen suficientes pruebas en contrario que permiten predicar el incumplimiento del requisito señalado en el precedente jurisprudencial para predicar la validez de esta votación ordinaria.

2. La votación vulneró el principio democrático por falta de deliberación o elusión de debate en la aprobación del informe de conciliación en la plenaria del Senado.

El debate ha sido definido por la Corte Constitucional como la oportunidad que tienen los senadores y representantes de participar en la discusión y aprobación de una ley durante su trámite en el Congreso, sin que la deliberación se encuentre sujeta a un grado mínimo de calidad, intensidad, profundidad y suficiencia. En este sentido, se ha constituido como una garantía esencial del principio de participación política parlamentaria y como un prerrequisito para la toma de decisiones, mediante el cual se asegura la intervención activa de los congresistas, en especial de los grupos minoritarios, en el proceso de expedición de las leyes. La Corte ha sido enfática en resaltar que, si bien existe la necesidad de debate, ello no quiere decir que se exijan intervenciones para cada una de las normas que conforman el proyecto deliberado, o que se requiera la intervención de un número específico de los miembros del Congreso. Sin embargo, lo que no puede ser eludido en ningún trámite legislativo, "es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca”. Adicionalmente, la jurisprudencia ha calificado como inadmisible “que se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir". En ese orden, esa Corporación ha entendido que el derecho a debatir es satisfecho "cuando los órganos directivos de las células legislativas, en

acatamiento a las normas que regulan el proceso legislativo, mantienen 6 abiertos los espacios de participación con plenas garantías democráticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los proyectos de ley o de actos legislativos sometido a la consideración del legislador1". Pues lo que se pretende garantizar con el debate parlamentario es que la votación sea el resultado de la deliberación libre de ideas, conceptos y criterios2. En ese orden, con respecto al caso específico, dice el escrito de objeciones que la elusión del debate se comprueba en la medida en que, de manera contraria a lo dispuesto por el artículo 94 del Reglamento del Congreso, el presidente de la plenaria en ningún momento abrió a discusión el informe de conciliación. A partir de lo descrito, es evidente que la aprobación del informe de conciliación en la plenaria del Senado no tiene validez, por cuanto la presidencia de esa Cámara no permitió a los miembros de esta discernir, hacer pública su opinión, manifestar sus ideas o expresar su desacuerdo con respecto al texto a hechos presentados. Ahora bien, se debe considerar la existencia de un precedente fijado por la Corte Constitucional según el cual en la votación de los informes de conciliación las plenarias pueden válidamente pasar a la votación sin solicitar la apertura del debate, cuando el articulado ya había sido considerado a profundidad en los anteriores debates y los congresistas compartían las propuestas contenidas en el informe de mediación, como lo establece la sentencia C-473 de 2005. Sin embargo, en el presente caso no es posible concluir que nos encontremos

ante el mismo supuesto fáctico, puesto que las intervenciones de los senadores dan cuenta del profundo desconocimiento que existía entre los mismos del texto acogido por la comisión de mediación y por lo tanto no es posible considerar que consentían en el contenido de este. Así, era obligación del Presidente de la plenaria brindar la oportunidad de debatir conforme a las reglas expuestas, requisito que no fue cumplido.

3. El vicio de forma no fue convalidado durante el propio proceso legislativo.

Dicen las objeciones que la Corte ha señalado que la falta de deliberación o elusión de debate da lugar a un vicio de trámite, pues de manera contraria a lo contemplado en la Constitución y en la Ley 5 de 1992, una decisión es tomada sin oportunidad de discusión, como lo señala la sentencia C-252 de 2012. En ese sentido, es evidente que a pesar de que la elusión de debate intentó ser convalidada dentro del trámite en el Congreso, la misma no fue saneada, por cuanto ante la aprobación del informe de la subcomisión conformada, se negó a los miembros de la plenaria del Senado la oportunidad de contar con un 1 Sentencia C-087 de 2016 2 Sentencia C-880 de 2013. 7 espacio para presentar sus consideraciones con respecto al informe de conciliación. En consecuencia, no se cumplió con el propósito de los artículos 157 de la Constitución Política y 94 del Reglamento del Congreso consistente en garantizar el principio democrático de participación política parlamentaria. Segundo. Creación de un beneficio tributario sin aval del Gobierno Nacional, violación del artículo 154 de la Constitución Política.

Según las objeciones, el proyecto de ley 170 de 2016 Senado, 062 de 2015 Cámara acumulado con el 008 de 2015 Cámara "por el cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados" fue expedido en violación de lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución Política, como quiera que establece una exención tributaria, lo que corresponde a un asunto de iniciativa legislativa privativa del ejecutivo, y carece de aval por parte del Gobierno Nacional. Toda contribución parafiscal, por su naturaleza tributaria, se encuentra sometida a las reglas y principios aplicables a cualquier tipo de norma que ostente este carácter y específicamente aquellas que rigen el procedimiento legislativo. Ahora bien, es relevante considerar que la disminución de la cotización en salud de los pensionados del 12% al 4% es una disminución de la tarifa de un tributo, y por lo mismo, es una medida que incorpora una exención o beneficio tributario. En esta materia, la Corte Constitucional ha señalado que las exenciones "impiden el nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos o disminuye la cuantía de la misma, por consideraciones de política fiscal. Así, si bien en principio, respecto del contribuyente, se concreta el hecho generador del tributo, este se excluye de forma anticipada de la obligación tributaria, por disposición legal, mediante una técnica de desgravación que le permite al legislador ajustar la carga tributaria (...)"3 Por lo anterior, dado que el contenido del proyecto de ley sub examine incluye una exención tributaria, es preciso aclarar que tanto la Constitución

como la propia Corte han resaltado que la iniciativa legislativa para estos asuntos es privativa del Gobierno. Ahora bien, aunque el legislador cuenta con una libertad de configuración para establecer este tipo de beneficios, se debe precisar que esa libertad de configuración no es absoluta y debe observar las reglas particulares aplicables, especialmente la iniciativa gubernamental, de acuerdo con el artículo 154 de la Constitución Política. La jurisprudencia de la Corte ha indicado que la disminución de las tarifas de los aportes a Seguridad Social está restringida por la iniciativa privativa del 3 Sentencia C-748 de 2009. 8 Gobierno a la que se refiere el artículo 154 de la Constitución. En el caso concreto, el proyecto de ley establece un beneficio tributario al disminuir el monto de las cotizaciones por aportes a salud de los pensionados del 12% al 4%. Actualmente el monto del aporte a salud para los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud es del 12.5% del ingreso, mientras que el de los pensionados es del 12% por efecto de una exención otorgada por la ley 1250 de 2008, medida que fue considerada por la Corte Constitucional como una exención generalizada para todos los pensionados, al manifestar que "la variación introducida por el Congreso consistió en extender una exención a toda la población pensionada y no sólo un sector de ella"4. Por lo anterior, al tratarse de un asunto iniciativa privativa del ejecutivo, el proyecto de la referencia debe contar con el consentimiento expreso del Gobierno Nacional, lo que jurisprudencialmente se ha denominado aval del Gobierno. Uno de los requisitos establecidos por la jurisprudencia

constitucional en esta materia es que el aval puede ser dado por el Presidente de la República o ser otorgado por el ministro titular de la cartera que tiene relación con los temas materia del proyecto. En el presente caso el Ministerio de Trabajo manifestó ante el Congreso que la iniciativa presentada resultaría loable y meritoria. Sin embargo, el proyecto de Ley no incluye el análisis respecto al impacto fiscal que la disminución del porcentaje del aporte tendría sobre el Sistema General de Seguridad Social en Salud, de tal forma que no se comprometa la sostenibilidad financiera del sistema conforme a la normatividad vigente y con sujeción a las normas de carácter presupuestal. Cualquier propuesta que se presente debe proteger los derechos de forma progresiva, de tal manera que no desborde la financiación del sistema. De otra parte, el Ministerio de Salud y Protección Social, emitió durante el trámite del proyecto de ley concepto en el cual concluye que por razones de orden constitucional y de inconveniencia, no era viable y, por tanto, solicitó respetuosamente su archivo. En igual sentido, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió concepto frente al proyecto de Ley en diferentes etapas del proceso legislativo, absteniéndose de emitir concepto favorable y solicitando el archivo de la iniciativa, considerando que la disminución de los recursos era vertiginosa y comprometía seriamente la garantía constitucional al derecho a la seguridad social de la salud. De igual manera, explicó que se generaría un desequilibrio que debería ser asumido por la Nación por el monto anual de $3.7 billones de pesos, recursos que no estaban considerados en el presupuesto General de la Nación y ni el Marco Fiscal y de Gasto de Mediano Plazo.

4 Sentencia C-838 de 2008. 9 Así las cosas, según el Gobierno, se evidencia que ninguno de los ministerios que participaron durante el trámite del proyecto de Ley le dio aval a la iniciativa. No obstante, se debe tener en cuenta que reiterada jurisprudencia constitucional ha considerado que el aval que da el Gobierno a los proyectos que cursan el Congreso no puede provenir de cualquier ministro por el solo hecho de serlo, sino sólo de aquel cuya dependencia tenga alguna relación temática con el proyecto de ley. En atención a lo anterior, es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público la única entidad competente para avalar las iniciativas tributarias, y así mismo es su función participar en la elaboración de la regulación económica de la Seguridad Social. Por lo tanto, se destaca en las objeciones que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público planteó observaciones de carácter técnico, fiscal y legal durante el trámite legislativo para oponerse al presente proyecto de Ley, manifestando expresamente la ausencia de aval de gobierno a la iniciativa. Por lo tanto, concluyen las objeciones señalando que el trámite de la presente iniciativa está viciado de inconstitucionalidad y el proyecto de ley debe ser declarado inexequible, debido a que refiere a un asunto de la competencia privativa del Ejecutivo para su trámite legislativo y que no contó con su aval.

2. Objeciones por vicios de fondo Primero. Violación de los principios de equidad y progresividad en materia tributaria.

Aduce el Gobierno que la norma objetada propone una modificación profunda en la carga impositiva de un grupo específico de contribuyentes, sin observar

de ninguna manera, no sólo la capacidad del grupo específico de contribuyentes, sino omitiendo un análisis sistémico de la progresividad del sistema y desconociendo la capacidad contributiva del resto de contribuyentes que pertenecen al sistema.

1. Los principios de equidad y de progresividad en materia tributaria.

Explica el Gobierno que estos principios se derivan directamente del artículo 363 de la Constitución Política. En este sentido, el principio de progresividad en materia tributaria ha sido definido por la Corte Constitucional, como aquél que se predica del sistema en su generalidad y que implica la necesidad de que el legislador observe la capacidad contributiva de los contribuyentes al momento de imponer cargas fiscales o establecer beneficios, garantizando que quiénes más tienen contribuyan más, y quienes menos tienen contribuyan menos. 10 En el caso que nos ocupa, el legislador no tuvo en cuenta la capacidad contributiva de los contribuyentes y la importancia propia de la tarifa actual, suponiendo el establecimiento de un beneficio considerable que profundiza problemas de equidad y progresividad.

2. La importancia del aporte a salud de los pensionados. El tratamiento porcentual diferencial de este grupo fue considerado no sólo constitucional, sino necesario por la jurisprudencia constitucional.

Por una parte, el porcentaje de cotización del 12% no puede considerarse inequitativo en la medida en que el mismo responde a la materialización del principio de solidaridad. Los pensionados aportan en un porcentaje mayor que el de los trabajadores activos por diversas razones. Por otra parte, respecto a la necesidad e importancia del tratamiento actual de los pensionados y su aporte diferencial, la jurisprudencia se ha referido a la

necesidad de los respectivos aportes en materia de seguridad social, producto del principio de solidaridad. Al respecto recuerda el Gobierno que la Corte manifestó que en materia de seguridad social el principio de solidaridad implica que todos los partícipes de este sistema deben contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus miembros deben en general cotizar, no sólo para poder recibir los distintos beneficios, sino además para preservar el sistema en su conjunto. Sobre el caso particular de la carga impositiva de los pensionados, recuerda el escrito de objeciones que la Corte afirmó claramente que la tarifa del 12% de contribución de este grupo no sólo era equitativa, sino además necesaria, observando su situación particular y la necesidad de su solidaridad para con el resto de los trabajadores activos. En el caso de los pensionados, es obvio que, para asegurar la viabilidad financiera del sistema de salud, algún agente debe abonar esa suma, que era anteriormente cubierta por el empleador. Por ende, el Congreso puede establecer que es deber del pensionado cancelar ese monto de cotización, que no es desproporcionado, ya que es una contribución solidaria que evita mayores impuestos o aumentos en el nivel de cotización de los trabajadores activos. En conclusión, el aporte de los pensionados, tal como está diseñado actualmente, no sólo es constitucionalmente válido, sino necesario para la sostenibilidad del sistema, necesario para garantizar la equidad y progresividad en materia tributaria del mismo.

3. Las medidas introducidas por el proyecto de ley desconocen la capacidad económica de los contribuyentes, sus condiciones particulares y, por ende, le imprimen al sistema una dosis de regresividad manifiesta que demuestra su

inconstitucionalidad. 11 Sostiene el Gobierno que la norma demandada desconoce las características especiales de los dos grupos, y especialmente, al disminuir la carga de cotización de los pensionados, pasa por alto las respectivas capacidades contributivas y las diferentes cargas impositivas que los sujetos deben soportar. En otras palabras, a juicio del Ejecutivo, es evidente que la norma examinada adolece de inconstitucionalidad, pues desconoce los principios de equidad y progresividad tributarias, al contener una medida regresiva. Dice el Gobierno que es necesario preguntarse si la medida busca satisfacer un fin constitucionalmente imperativo. Al respecto, si bien es cierto que el grupo que se pretende beneficiar es un grupo al que quisiera dársele un beneficio tributario especial, lo cierto es que los sujetos pertenecientes al mismo ya se encuentran protegidos de múltiples maneras (menores cargas impositivas por beneficios exclusivos en el impuesto sobre la renta, como rentas exentas, e incluso por no estar sujeto a ciertas obligaciones de contribución, como en el caso de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensión). Un beneficio adicional y un desconocimiento de la capacidad contributiva de los mismos supone una modificación regresiva, que de ninguna manera buscaría satisfacer una finalidad constitucional imperativa, sino todo lo contrario, materializaría una situación inconstitucional de permanente inequidad y regresividad. Para el ejecutivo, es necesario (i) un análisis de si se trata de un beneficio tributario razonable, que persigue un fin constitucionalmente válido y (ii) una evaluación del efecto de la medida sobre la progresividad de todo el sistema.

El proyecto de ley del asunto omite las dos consideraciones. Por un lado, reconoce un beneficio generalizado, sin consideración del monto del aporte o de la estructura financiera que respalde la pensión. Y, por otro lado, no reconoce que los pensionados son destinatarios de otros beneficios tributarios y por lo tanto ya ven su mesada protegida de la tributación por otros medios. Finalmente, la medida no reconoce que se trata de personas con capacidades contributivas similares o incluso superiores a los demás aportantes, quienes suelen tener menos cargas económicas o sociales y por lo tanto pueden hacer su aporte sin afectar su mínimo vital. De igualar las cargas impositivas de sujetos en condiciones diferentes y con capac