CC - C085-2022

Sentencia C-085/22

ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL EN NORMAS SOBRE SANEAMIENTO DE PREDIOS OCUPADOS POR ASENTAMIENTOS HUMANOS ILEGALES-No es exigible al no incluir orden de gasto SUBROGACION-Alcance (…) otra lectura procede cuando la norma subrogada es demandada porque presuntamente incurrió en un vicio de forma. En este supuesto, aun cuando la norma subrogatoria tenga la misma jerarquía de la norma subrogada y, además, se expresen ambas en los mismos términos, no podría la Corte pronunciarse a través de una sentencia de mérito. Esto porque los defectos formales que se alegan por parte de los ciudadanos, en relación con el proceso de emisión de la norma subrogada, son propios del trámite que esta siguió en el Congreso de la República. Si el demandante no invoca los mismos defectos formales, respecto de la norma subrogatoria, la Corte no podrá pronunciarse de fondo sobre esta última. LEY ORGANICA-Naturaleza jerárquica superior/LEY ORGANICAParámetro constitucional de control de normas ordinarias LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Característica especial SOSTENIBILIDAD FISCAL-Criterio orientador de la actuación de las autoridades públicas CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL EN TRÁMITE LEGISLATIVOMandatos ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS-Etapas (…) siempre que se demande un enunciado normativo por el desconocimiento del

procedimiento establecido en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 -argumentándose que dicho enunciado incluye una orden de gastos-, es preciso identificar, en una primera etapa, si los términos de la ley, al abordar el presunto gasto, son imperativos o facultativos y además si son generales o concretos. Dicho de otro modo, corresponde verificar si la ley simplemente autoriza al Gobierno Nacional (o a los gobiernos locales) para que la inclusión del gasto dentro del presupuesto se haga cuando sea necesario, pertinente o conveniente y a través de una reglamentación más concreta según lo demande la ejecución de un determinado proyecto. En este evento, no existiría vicio en el procedimiento legislativo si no se siguieron las previsiones del artículo 7 de la Ley orgánica. Empero, si la norma demandada, en efecto, ordena gastos, en una segunda etapa, deberá revisarse si la iniciativa legislativa estuvo en cabeza del Gobierno Nacional o de miembros del Congreso de la República. Si estuvo en cabeza de estos últimos, corresponderá evaluar (i) si en la exposición de motivos o en los informes de ponencia se estudió el impacto fiscal de la medida, (ii) si el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindió concepto en relación con el análisis hecho en el punto anterior por los congresistas, y (iii) si, presentándose el concepto, el Congreso lo revisó y debatió. Ahora, en caso de que la iniciativa hubiere sido de origen gubernamental, lo que sigue es indagar si el Gobierno presentó ante el Congreso la fuente que posibilitará la financiación del gasto adicional o de la reducción de ingresos que

propone.

ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Reglas sobre exigibilidad

Expediente: D-14216

Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Patricia Bustos Brasby, en contra de los artículos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 30, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020, “Por la cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones”

Magistrado Ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Bogotá D.C., nueve (9) de marzo dos mil veintidós (2022). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso adelantado, en los términos de los artículos 40.6, 241.4 y 242 de la Constitución y el Decreto 2067 de 1991,1 con ocasión de la acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por la ciudadana Patricia Bustos Brasby, en contra de los artículos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 30, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020. 1 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. 2

I. ANTECEDENTES

A. Norma demandada

1. A continuación, se transcriben las disposiciones demandadas. “Ley 2044 de 2020

(Julio 302)

Por el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1. OBJETO. La presente ley tiene por objeto sanear de manera definitiva la propiedad de los asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios en bienes baldíos urbanos, bienes fiscales titulables, y los que existan en predios de propiedad legítima a favor de particulares, cuya ocupación o posesión, sea mayor de diez (10 años) y cumplan con los requisitos establecidos en la presente ley, de igual modo la titulación de predios de uso público a favor de entidades territoriales, a fin de materializar el principio de equidad que permita el cumplimiento de las garantías ciudadanas en el marco del Estado Social de Derecho.

[…] ARTÍCULO 8. OBTENCIÓN DE LA PROPIEDAD POR MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA E INTERÉS SOCIAL. En los asentamientos humanos ilegales consolidados que se encuentren ubicados en predios de propiedad legítima a favor de particulares, cuya posesión sea igual o mayor de diez (10) años, sin que el propietario legítimo y a falta de este, sus herederos o terceros interesados hayan hecho uso de las instancias administrativas y judiciales o habiéndolas hecho hasta la fecha no hayan podido adquirirlos, el ente territorial podrá obtener su propiedad a través de expropiación por vía administrativa, por motivos de utilidad pública e interés social como lo establece el artículo 58 de la Ley 388 de 1997. […] ARTÍCULO 16. En complemento de los programas de legalización o titulación en

asentamientos humanos ilegales precarios, se podrá:

1. Realizar de manera simultánea la implementación de programas de servicios públicos domiciliarios en caso de que no se cuente con ellos, tales como: instalación de la infraestructura de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica y gas natural;

2. Realizar de manera simultánea un plan de articulación con la red de equipamientos de educación, salud, bienestar, recreación, seguridad y transporte y la consolidación del Sistema de Espacio Público para dicho asentamiento. De ser necesario, al presentarse un déficit de alguno de los anteriores, el municipio debe elaborar un plan para la 2 Diario Oficial No. 51.391 de 30 de julio de 2020. 3 construcción de nuevos equipamientos que permitan un adecuado acceso al asentamiento.

PARÁGRAFO 1o. El Gobierno nacional por medio del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en un término no superior a seis (6) meses posteriores a la promulgación de la presente ley reglamentará el procedimiento que aplicarán las entidades territoriales en el marco de la titulación de asentamientos humanos. PARÁGRAFO 2o. Los procesos de legalización y titulación urbanística deberán desarrollarse conforme a lo establecido en el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial. ARTÍCULO 17. Es obligación de los municipios y distritos iniciar los procesos de legalización y regularización urbanística de los asentamientos humanos, que permitan reconocerlos como barrios legalmente constituidos. PARÁGRAFO 1. El Gobierno nacional por medio del Ministerio de Vivienda, Ciudad y

Territorio, en un término no superior a 6 meses, reglamentará el procedimiento que aplicarán las entidades territoriales en el marco de la legalización y regularización urbanística. PARÁGRAFO 2. Teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 16 de la presente ley, las entidades territoriales podrán implementar programas de mejoramiento integral de barrios y de vivienda, simultáneamente con los programas de titulación y legalización urbanística. PARÁGRAFO 3. Los programas de titulación de predios y legalización de barrios podrán realizarse simultáneamente, o precedidos uno del otro, sin importar su orden, siempre y cuando sean acorde con el Plan de Ordenamiento Territorial, Esquema de Ordenamiento Territorial o Plan Básico de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que los desarrollen o complementen. […] ARTÍCULO 19. EXPROPIACIÓN. El procedimiento para la expropiación por vía administrativa será el establecido en el artículo 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997. PARÁGRAFO 1. El valor de la indemnización del predio donde se encuentre ubicado el asentamiento, será equivalente al 10% del valor comercial del predio, que solo serán pagados al propietario legítimo y a falta de éste a sus herederos, que se hayan hecho parte en el procedimiento dispuesto por el artículo 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997. […]

ARTÍCULO 26. RESPONSABILIDAD DEL TRADENTE EN LA TITULACIÓN DE

INMUEBLES AFECTOS AL USO PÚBLICO EN PROCESOS DE ADQUISICIÓN O EXPROPIACIÓN POR MOTIVOS.DE UTILIDAD PÚBLICA. En el trámite de adquisición o expropiación por motivos de utilidad pública de que trata el artículo 58 de

la Ley 388 de 1997, o las normas que la sustituyan, modifiquen o complementen, el Registrador de Instrumentos Públicos o la entidad que haga sus veces, registrará el título de adquisición de inmuebles a favor de las respectivas entidades oficiales o entes 4 territoriales, aun cuando figuren inscritas limitaciones al dominio, gravámenes o falsa tradición. En tales casos se informará a los titulares de los derechos reales inscritos. En estos casos el tradente estará obligado al levantamiento de la limitación. o garantía en un término que no podrá exceder de un año, contado a partir del otorgamiento de la escritura pública. Para tal fin, la entidad oficial o ente territorial podrá retener hasta el 70% del precio. Sin embargo, en caso de que el titular o beneficiario de la garantía demuestre que el valor de su derecho es superior a este 70%, la entidad podrá retener hasta la totalidad del citado precio. Si transcurrido el plazo anterior no se ha obtenido el levantamiento de las limitaciones o garantías, los terceros que deseen hacer valer sus derechos tendrán acción directa contra el tradente. La entidad oficial consignará el valor del precio en una cuenta bancaria que abrirá en una entidad financiera. En consecuencia, el valor de la garantía o limitación se asimilará a la suma consignada en la cuenta, y el bien adquirido o expropiado quedará libre de afectación. PARÁGRAFO. La Superintendencia Financiera regulará las condiciones de las cuentas bancarias de que trata el artículo anterior. […] ARTÍCULO 30. MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA. El literal b) y c) del artículo 58

de la Ley 388 de 1997, quedará así: b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización de títulos en asentamientos humanos ilegales consolidados y asentamientos humanos precarios, en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9 de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo. c) Legalización de predios y/o asentamientos ilegales con mejoras o construcciones con destino habitacional. ARTÍCULO 31. PLAN NACIONAL DE REGULARIZACIÓN Y MEJORAMIENTO DE ASENTAMIENTOS ILEGALES. El Gobierno Nacional, dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley, deberá someter a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), un documento en el cual se establezca un Plan Nacional de Regularización y Mejoramiento de Asentamientos Ilegales. El documento contendrá el plan de ejecución de metas, presupuesto y el mecanismo de seguimiento, y determinará anualmente, la destinación, los mecanismos de transferencia y ejecución, el monto de los recursos y las entidades competentes. Los objetivos del Plan Nacional de Regularización y Mejoramiento de Asentamientos Ilegales serán los siguientes, entre otros:

1. Diseñar una guía para desarrollar los procesos de legalización, titularización y mejoramiento de asentamientos ilegales.

2. Prevenir la proliferación de nuevos asentamientos ilegales.

3. Establecer mecanismos de acceso a servicios públicos a los asentamientos ilegales.

5

4. Formular estrategias de creación de empleo en los asentamientos ilegales.

5. Establecer estrategias de acceso al crédito para mejoramiento de vivienda de asentamientos ilegales legalizados.

PARÁGRAFO. Mientras el Gobierno nacional cumple la obligación que aquí se consagra, todas las demás disposiciones de la presente ley rigen desde el momento de su promulgación. ARTÍCULO 32. RETROSPECTIVIDAD DE LA PRESENTE LEY. La presente ley solo aplicará para aquellos asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios en bienes baldíos urbanos, bienes fiscales titulables, y los que existan en predios de propiedad legítima a favor de particulares cuando puedan demostrar la posesión por un tiempo mayor a diez (10 años) a la entrada en vigencia de la presente ley, y no aplicará para nuevos asentamientos humanos ilegales consolidados, ni asentamientos humanos ilegales precarios. […]”

B. Contenido de la demanda

2. Mediante escrito radicado el 24 de marzo de 2021, se demandó la inconstitucionalidad de los artículos 1, 8, 16, 17, 19, 26, 30, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020, sobre saneamiento de la propiedad en predios con asentamientos humanos ilegales (invasiones), para lo cual la demandante argumentó que, desde su perspectiva, tales normas, al ordenar gastos, violan el artículo 151 de la Constitución Política, por no ajustarse a la Ley Orgánica 819 de 2003, que exige incluir expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas, tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Representantes, “los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional

generada para el financiamiento de dicho costo, para hacerlo compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, como quiera que dichas normas imponen la obligación de expropiar los predios donde se encuentran los asentamientos humanos ilegales, con un costo fiscal del 10% del avalúo comercial del inmueble.”3

3. Para sustentar este único cargo, señaló que (i) el artículo 151 de la Constitución establece que “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán … las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo”; y, que “[p]or su expreso mandato, el ejercicio de la actividad legislativa, está sujeta a las leyes orgánicas. Así, cuando el Congreso aprueba una ley, apartándose de las exigencias de las leyes orgánicas viola la propia Constitución. Cuando ello sucede debe ser declarada dicha ley, contraria al Estatuto Supremo, tal como sucede en el presente caso”.4 (ii) El artículo 7 de la Ley orgánica 819 de 2003, 3 Demanda de inconstitucionalidad, folio 4.

4 Ibidem. 6 exige examinar el impacto fiscal de las normas, identificar los costos fiscales y la fuente de financiación de esos costos. En efecto, señaló que “[a] efectos de mantener la estabilidad macroeconómica, todo proyecto de ley debe ajustarse a la Ley 819 de 2003, que obliga a examinar el impacto fiscal de las normas; para lo cual, exige incluir expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de

trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.” Es precisamente esa exigencia, señala la demanda, la que se utiliza en el presente caso “como parámetro de constitucionalidad, en tanto condiciona la validez de las leyes ordinarias atinentes a materias allí reguladas, como sucede con los artículos acusados de la Ley 2044 de 2020.”

4. Resaltó que ese deber se omitió en el trámite legislativo que culminó con la Ley 2044 de 2020. Ello, por cuanto, a su juicio (i) el artículo 17 de la referida ley, “establece que es obligación de los municipios y distritos iniciar los procesos de legalización y regularización urbanística de los asentamientos humanos, que permitan reconocerlos como barrios legalmente constituidos. Así, que no es un simple deber, sino un mandato obligatorio de los municipios iniciar dichos procesos de legalización, mediante la expropiación”;5 (ii) el parágrafo 1 del artículo 19 de la Ley 2044 de 2020, señala que el monto de la indemnización que deberán erogar los municipios y distritos, producto de la expropiación de los inmuebles donde se encuentre ubicado el asentamiento, será equivalente al 10% del valor comercial del predio.6 Empero, dice la demanda, los antecedentes legislativos de los artículos 1, 8, 16, 17, 19, 20, 26, 30, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020, no identificaron los costos fiscales ni la fuente de ingreso para financiar esos costos.

5. La demanda señala que “[e]l proyecto de ley No. 199 de 2018, Cámara, por el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones, así como la exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 833 de 12 de octubre de 2018”.7 Empero, dice, “[…] por ninguna parte de la Exposición de Motivos se da cuenta de los costos o impacto fiscal del Proyecto de Ley, mucho menos se identifican las fuentes de financiación de dichos costos. Con lo cual el Proyecto se pone al margen de la exigencia del artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003, parámetro de constitucionalidad en este caso, por mandato del artículo

151 Superior.”8

6. Así mismo, la demanda señala que “el otro Proyecto de Ley No. 305 de 2018, Cámara, por medio de la cual se establecen los criterios para contribuir a la depuración contable, el mejoramiento de los ingresos de las entidades territoriales y a la dinamización del mercado inmobiliario, mediante el saneamiento predial y la cesión a título oneroso y gratuito de bienes inmuebles fiscales urbanos, de 5 Ibidem, folios 5 y 6. 6 Ibidem, folio 6. 7 Ibidem, folio 7. 8 Ibidem, folio 6. 7 autoría de la Representante a la Cámara, Laura Fortich Sánchez, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1150 de 20 de diciembre de 2018”.9 Sin embargo, dice, “la Exposición de Motivos de este Proyecto tampoco contiene la

identificación de los costos e impacto fiscal, ni las fuentes de financiación o partidas presupuestales compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”.10

7. Así mismo, señaló que de acuerdo con “el Informe de Ponencia para Primer Debate en la Cámara de Representantes al Proyecto de Ley No. 199 de 2018 acumulado con el Proyecto de Ley No. 305 de 2018, Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso 134 del 20 de marzo de 2019”,11 el representante a la Cámara David Ricardo Racero Mayorga presentó ponencia negativa y le propuso a la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes archivar el Proyecto de Ley. Por su parte, señaló que “[e]n el Informe de Ponencia para Segundo Debate en la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta No. 890 de 13 de septiembre de 2019, presentada por los Representantes, Bayardo Gilberto Betancourt y Erasmo Elías Zuleta, no hace mención alguna para cumplir con las exigencias para hacerla compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, prevista por el artículo 7º de la Ley Orgánica 819 de 2003.”12

8. Asimismo -continúa la demandante- “[e]n el Senado de la República los Informes de Ponencia tampoco identificaron los costos e impacto fiscal de la iniciativa legislativa”.13 En efecto, dice que “[e]n el Informe de Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley No. 261 de 2019, Senado y No. 199 de 2018, Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso No. 197 de 11 de mayo de 2020,

presentada por los Senadores ponentes Efraín Cepeda Sarabia (coordinador), Andrés Cristo Bustos, Ciro Ramírez Cortés, Luis Eduardo Diazgranados, Gustavo Bolívar Moreno y Edgar Enrique Palacio Mizrani, en ninguno de sus componentes identifica o determina el monto de los costos de la iniciativa mucho menos la fuente para financiar dichos costos.14 Así mismo, “el Informe de Ponencia para Segundo Debate en el Senado de la República, publicado en la Gaceta del Congreso No. 315 de 10 de junio de 2020, que contó con los mismos ponentes, tampoco cumple con la exigencia del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, al no identificar los costos, ni los (sic) fuentes de financiación para hacerla consistente con el Marco Fiscal de Mediado Plazo.”15

9. Ahora, respecto de cada uno de los enunciados normativos demandados, la demanda señaló que aquellos no cumplen con las exigencias previstas en el artículo

7 de la Ley 819, por las siguientes razones: 9 Ibidem. 10 Ibidem. 11 Ibidem, folio 7. 12 Ibidem. 13 Ibidem. 14 Ibidem. 15 Ibidem. 8 “El parágrafo 1º del artículo 19 de la Ley 2044 de 2020, está referido al valor de la indemnización por la expropiación de los predios donde están ubicados los asentamientos humanos ilegales, que asciende al 10% del avalúo comercial de los predios. El artículo 17, ibidem, impone la obligación a los municipios y distritos de iniciar los procesos de legalización y regularización urbanísticas. En esta medida es evidente el impacto fiscal de

estas normas: la primera que fija el monto de los recursos que se comprometen; la segunda, en cuanto, obliga a los municipios y distritos realizar los procesos de legalización, lo que implica expropiar a particulares titulares del derecho de dominio. “El artículo 1º acusado, describe el objeto de la ley, donde incluye sanear de manera definitiva la propiedad de los asentamientos humanos ilegales consolidados, entre otros, que existan en predios de propiedad legítima a favor de particulares. Este sentido normativo, relativo a sanear asentamientos humanos existentes en propiedad legítima de particulares, está directamente vinculada con los artículos 17 y 19 de la Ley 2044 de 2020, en cuanto fija la finalidad de dichos pretextos. “Con mayor razón el artículo 8 impugnado, en cuanto, autoriza a los entes territoriales para obtener la propiedad de los predios donde se ubiquen los asentamientos humanos ilegales, a través de expropiación por vía administrativa, por motivos de utilidad pública e interés social como lo establece el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, sin que el propietario legítimo y a falta de este, sus herederos o terceros interesados hayan hecho uso de las instancias administrativas y judiciales; o, incluso, habiéndolas hecho hasta la fecha no hayan podido adquirirlos. (…) Con todo, esta norma, está unida de manera estrecha a los artículos 17 y 19 acusados, en las medida (sic) en que autoriza obtener la propiedad donde se encuentran ubicados los asentamientos humanos ilegales. “El artículo 16 de la Ley 2044 de 2020, establece pautas sobre sobre la realización

simultánea de programas de servicios públicos, obras de infraestructura y equipamentos (sic) urbanos. Por su parte, el artículo 26, acusado, impone obligaciones a los titulares de la propiedad expropiada de levantar las limitaciones que tengan los predios. Estas dos disposiciones sirven y permiten la rugularización (sic) y legalización de los predios donde se encuentran los asentamientos humanos ilegales. En esa medida al servir de medio para hacer efectivas las normas con impacto fiscal, guardan una unidad de materia, que implica que ellas debían cumplir los requerimientos fiscales que exige la norma orgánica prevista por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. “El artículo 30 de la Ley 2044 de 2020 modifica los motivos de utilidad pública previstos por los literales b) y c) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997, para armonizarlas con el objeto y finalidad de la Ley 2044 de 2020, respecto de los asentamientos humanos ilegales que buscan legalizar con una indemnización equivalente al 10% del avalúo comercial, que es en realidad la real y verdadera esencia de la Ley 2044 de 2020. De suerte, que esta disposición guarda unidad con los artículos 17 y 19 de la Ley 2044 de 2020. “Ahora bien, el artículo 31 de la Ley 2044 de 2020 atribuye al Gobierno Nacional la función de someter a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) un plan de regularización y mejoramiento de asentamientos humanos ilegales. El documento contendrá el plan de ejecución de metas, presupuesto y el mecanismo de

seguimiento, y determinará anualmente, la destinación, los mecanismos de transferencia y ejecución, el monto de los recursos y las entidades competentes. “No obstante, esta disposición riñe con el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. Es la ley que tiene impacto fiscal la que debe establecer la fuente de ingreso, la cual no aparece en el artículo 9 31 de la Ley 2044 de 2020. La sola mención de que el documento CONPES haga mención al presupuesto, no satisface la exigencia orgánica de la fuente de ingreso que cubrirá los costos de la indemnización por las expropiaciones que deben, obligatoriamente, realizar los entes territoriales. “La anterior falencia es producto de que en la Exposición de Motivos y en las Ponencias, no se incluyó los costos que implica el plan de saneamiento, mucho menos identificó las fuentes de financiación. Un Plan de Saneamiento con alto impacto fiscal –al pretender sanearse tres millones (3.000.000) de predios–, debe ser compatible con el Marco Fiscal de Mediado Plazo, como lo exige el inciso 1º del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. “Por último, el artículo 32 de la Ley 2044 de 2020, prevé lo atinente a la retrospectividad de la Ley, que aplicará sólo para aquellos asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios, que existan, entre otros, en predios de propiedad legítima a favor de particulares cuando puedan demostrar la posesión por un tiempo mayor a diez (10 años) a

la entrada en vigencia de la ley, y no aplicará para nuevos asentamientos humanos ilegales consolidados, ni asentamientos humanos ilegales precarios. “Como queda visto, los artículos 1º, 8º, 16, 17, 19, 26, 30, 31 y 32 de la Ley 2044 de 2020, tienen impacto fiscal. Por lo que dichas normas debieron cumplir con las exigencias previstas por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, para hacerlo compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.”16

C. Trámite procesal

10. Mediante Auto del 20 de abril de 2021, la Corte admitió la demanda por el único cargo formulado: la presunta violación del artículo 151 de la Constitución por haberse pretermitido las exigencias previstas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.”

11. Así mismo, decretó la práctica de pruebas con el objeto de recabar elementos de juicio suficientes que le permitieran a la Sala Plena proferir una decisión de mérito sobre el problema planteado. Para tal efecto, solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el envío, haciendo uso de medios de comunicación virtuales, del expediente legislativo que correspondió a la Ley 2044 de 2020. A su turno, se les solicitó certificar si en el trámite de la referida ley se había cumplido con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. También se requirió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público

para que informara si en el trámite legislativo había aportado el concepto de que trata el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y se le solicitó acompañar copia del Marco Fiscal de Mediano Plazo que se encontraba vigente al momento de la presentación, discusión, votación y aprobación del proyecto. a) Elementos probatorios recaudados Informe presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público 16 Ibidem. Folios 8-9. 10

12. El 4 de mayo de 2021, la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitió a esta Corte un informe de sus actuaciones ante el Congreso de la República, con motivo del trámite del proyecto que luego de ser aprobado fue sancionado como la Ley 2044 de 2020. En primer lugar, señaló que el 18 de junio de 2020, envió al Senado de la República, el documento con los “[c]omentarios al informe de ponencia para cuarto debate al Proyecto de Ley Nº 261 de 2019 Senado, 199 de 2018 Cámara “por el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones”. El Ministerio sostuvo que en aquel documento se formularon “(…) consideraciones específicas sobre el Proyecto de Ley, dentro de las cuales presentó el análisis del impacto fiscal de algunos de sus artículos”.17 A este informe adjuntó copia de los comentarios aludidos.18 Así mismo, teniendo en consideración que el Proyecto de Ley se radicó el 10 de octubre de 2018 y, que el

Congreso aprobó su texto conciliado el 20 de junio de 2020, ese Ministerio anexó los documentos del Marco Fiscal de Mediano Plazo correspondientes a los años 2018 y 2019, pues -según advirtió- “cada uno, dentro de su respectiva anualidad, estuvo vigente en el periodo transcurrido mientras se presentó, discutió, votó y aprobó el Proyecto de Ley en cuestión.”19

13. En lo que tiene que ver con los comentarios que fueron remitidos al Senado de la República el 18 de junio de 2020,20 se encuentra lo siguiente: a) En primer término, el Ministerio se refirió al grupo de artículos que establecen el mecanismo para la transformación de bienes baldíos, en bienes fiscales y bienes de uso público (artículos 3, 7, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 29 y 31). Según estos artículos, dijo, corresponde a las entidades territoriales identificar los bienes, declarar que estos son baldíos a partir de un acto administrativo de carácter general, y registrar dicho acto en la Superintendencia de Notariado y Registro. El acto administrativo relacionado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7, tendrá que determinar el área y los linderos del bien.21 A su turno, para adelantar el trámite antedicho, el artículo 29 resalta que serán competentes