CC - C089-2018

Sentencia C-089/18

PRELACION DE CREDITOS EN PROCESOS DE LIQUIDACION DE IPS Y EPS-Exequibilidad condicionada de la expresión “incluso los que están en curso” [L]a Corte encuentra que tal compatibilización se alcanza si se entiende que aun cuando se trate de procesos en curso, la modificación de las reglas de prelación para el pago de los créditos en la liquidación de EPS e IPS no es aplicable a los créditos que fueron aceptados y calificados por el liquidador de conformidad con el régimen de prelación de pagos anterior a la fecha de entrada en vigencia del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016. Es decir que esta modificación solo rige respecto de los créditos que antes de la entrada en vigencia de la Ley 1797 de 2016 no habían sido reconocidos de manera definitiva con un determinado privilegio de pago. PRELACION DE CREDITOS-Definición PRELACION DE CREDITOS-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia CREDITO-Clasificación de preferencias Estas preferencias pueden ser generales o especiales. Las generales habilitan al acreedor a perseguir todos los bienes del deudor para la satisfacción del crédito pendiente y procede respecto de los créditos de primera y cuarta clase. Las especiales tienen vocación de afectar bienes determinados, como en el caso de los créditos hipotecarios en los que únicamente es posible perseguir el bien sujeto a gravamen, por lo que los saldos insolutos, tendrán el tratamiento de crédito común a pagarse a prorrata con las demás acreencias, sin prelación alguna (artículo 2510). CREDITO-Clases

LIQUIDACION FORZOSA DE ENTIDADES PROMOTORAS

DE SERVICIOS DE SALUD-Procedimiento LIQUIDACION FORZOSA DE ENTIDADES PROMOTORAS DE SERVICIOS DE SALUD-Régimen normativo aplicable LIQUIDACION FORZOSA DE ENTIDADES PROMOTORAS DE SERVICIOS DE SALUD-Reconocimiento de acreencias PROCESO DE LIQUIDACION FORZOSA ADMINISTRATIVACaracterísticas/PROCESO DE LIQUIDACION FORZOSA ADMINISTRATIVA-Finalidad/PROCESO DE LIQUIDACION FORZOSA ADMINISTRATIVA-Protección a la igualdad de acreedores El proceso de liquidación forzosa administrativa es concursal y universal, tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos” (Artículo 293 Decreto Ley 663 de 1993). PROCESO DE LIQUIDACION FORZOSA ADMINISTRATIVARequisitos que deben cumplir acreedores para reclamar su crédito insoluto

PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-Alcance

RETROACTIVIDAD Y ULTRAACTIVIDAD DE LA LEYCarácter excepcional

DERECHOS ADQUIRIDOS Y MERAS EXPECTATIVASDistinción

Referencia: Expediente D-12235

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 “Por la cual se dictan disposiciones que regulan la operación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Gustavo Morales Cobo

Magistrado ponente:

CARLOS BERNAL PULIDO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: Página 2 de 31

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 2421 de la Constitución Política, el ciudadano Gustavo Morales Cobo, quien actúa en su condición de Presidente Ejecutivo de la Asociación de Laboratorios Farmacéuticos de Investigación y Desarrollo (AFIDRO), presentó demanda en contra del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 “Por la cual se dictan disposiciones que regulan la operación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.

2. Mediante Auto de 21 de julio de 2017, el Magistrado sustanciador inadmitió la demanda, por cuanto no satisfacía los requisitos del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. En ese auto, se concluyó que las razones expuestas por el demandante carecían de “certeza, especificidad y suficiencia para guiar el examen que debe adelantar el juez constitucional”.

3. Dentro de la oportunidad legal, el demandante presentó el memorial para subsanar la demanda, en el cual amplió los argumentos que respaldaban su solicitud.

4. Finalmente, mediante Auto del 15 de agosto de 2017, el Magistrado

sustanciador dispuso: i) Rechazar la demanda interpuesta en contra del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 “Por la cual se dictan disposiciones que regulan la operación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, en lo relacionado con el cargo por violación del principio de unidad de materia, previsto por el artículo 158 de la Constitución Política, teniendo en cuenta que, en lo que a este cargo respecta, el demandante no logró corregir las deficiencias señaladas en el Auto del 21 de julio de 2017. ii) Admitir la demanda interpuesta en contra del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016, en lo relacionado con el cargo por violación del principio de irretroactividad de la ley y los derechos adquiridos, contenido en el artículo 58 de la Constitución Política, respecto del cual el actor, en su escrito de subsanación, sí cumplió con los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. iii) Fijar en lista el proceso por el término de 10 días, con el fin de permitir a los ciudadanos defender o impugnar la norma de la referencia, según lo indica el artículo 7° del Decreto 2067 de 1991. iv) Correr traslado al señor Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de su competencia, en los términos del artículo 7° del Decreto 2067 de 1991. Página 3 de 31 v) Comunicar la iniciación de este proceso al señor Presidente del Congreso, para que si lo consideraba conveniente, interviniera directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto, indicando las razones

que, a su juicio, justifican la declaración de constitucionalidad o de inconstitucionalidad de la disposición acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991. Lo propio se dispuso en relación con el señor Presidente de la República, el señor Ministro de Salud y Protección Social y el señor Ministro de Justicia y del Derecho. vi) Por último, por intermedio de la Secretaría General, se invitó a participar en este proceso a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Superintendencia de Sociedades, a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral (Acemi), a la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas (ACHC), a la Asociación Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales Públicos (Acesi), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional, a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad de Los Andes, a la Facultad de Derecho de la Universidad de Medellín, a la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena, a la Facultad de Derecho de la Universidad Industrial de Santander, a la Facultad de Derecho de la Universidad de Nariño y a la Facultad de Derecho de la Universidad de Manizales, para que mediante escrito emitieran su opinión especializada sobre la disposición que es materia de la impugnación, de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.

5. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA

6. A continuación se transcribe el texto del artículo demandado, y se destaca el apartado al cual se circunscribe el debate de control constitucional en este proceso: LEY 1797 DE 2016

(Julio 13) Diario Oficial No. 49.933 de 13 de julio de 2016 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se dictan disposiciones que regulan la operación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

ARTÍCULO 12. PRELACIÓN DE CRÉDITOS EN LOS PROCESOS DE

LIQUIDACIÓN DE LAS INSTITUCIONES PRESTADORAS DE Página 4 de 31

SERVICIOS DE SALUD, (IPS), Y DE LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD (EPS). En los procesos de liquidación de las Entidades Promotoras de Salud, incluso los que están en curso, e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud se aplicará la siguiente prelación de créditos, previo el cubrimiento de los recursos adeudados al Fosyga o la entidad que haga sus veces si fuere el caso y los recursos relacionados con los mecánicos de redistribución de riesgo: a) Deudas laborales; b) Deudas reconocidas a Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. En estas deudas se incluirán los servicios prestados o tecnologías prestadas por urgencias, así no medie contrato. En estos casos la liquidación debe

desarrollar la auditoría y revisión de cuentas para su reconocimiento en lo pertinente. c) Deudas de impuestos nacionales y municipales; d) Deudas con garantía prendaria o hipotecaria, y e) Deuda quirografaria.

III. LA DEMANDA

7. En lo relacionado con el cargo por el cual se admitió la demanda interpuesta en contra del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 el accionante solicita a la Corte que “declare INEXEQUIBLE el apartado acusado del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 (“… incluso los que están en curso,…”), por considerar que es violatorio del principio de irretroactividad de la Ley consagrado en el artículo 58 de la Constitución Política.”1

8. Para comenzar, argumenta que la Corte Constitucional en sede de control abstracto de constitucionalidad se ha pronunciado acerca del contenido del artículo 58 constitucional, en el sentido de ratificar la garantía a la propiedad privada y a los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles2, y con apoyo en la jurisprudencia de esta misma corporación, sostiene que los derechos adquiridos corresponden a situaciones jurídicas individuales definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley, que se entienden incorporadas de manera definitiva en el patrimonio del individuo, en la medida en que este logró satisfacer la totalidad de requisitos establecidos en la norma.

9. Añade que dentro del catálogo de derechos o bienes que ingresan al patrimonio en virtud de los derechos adquiridos, se encuentran los derechos personales o créditos que al integrar el patrimonio de la persona, facultan al

acreedor a exigir del deudor una prestación de dar, hacer o no hacer, por lo que una vez perfeccionado el acuerdo de voluntades en el contrato, nace para el acreedor el derecho a que su débito se pague de acuerdo a las condiciones pactadas. 1 Petición formulada en la demanda inicial (fl. 12) y reiterada en el escrito de corrección de la misma (fl. 24). 2 Para tal efecto, citó las sentencias C-192 de 2016, C-168 de 1995, C-147 de 1999, y C-192 de 2016. Página 5 de 31

10. Al respecto señala que “una vez han sido verificados todos los requisitos legales para que el acreedor pueda ejecutar al deudor, se entiende que su derecho a la prelación crediticia ha entrado a su patrimonio, y por lo tanto no puede ser desconocido por una ley posterior que cambie su posición”. En consecuencia, considera que una vez el legislador ha establecido un esquema para la configuración del derecho que se satisface con la orden de prelación vigente, conocido y asumido por los acreedores al celebrar el negocio, es que en realidad se hace posible la persecución de la acreencia.

11. En tal sentido advierte que “la prelación de créditos es entonces un derecho que tienen los acreedores, para hacerse al pago de su obligación, el cual se puede ejercer al momento en que su obligación sea exigible y sea incumplida”. Explica que “una vez librado el mandamiento de pago en un proceso ejecutivo o expedido el acto administrativo de mandamiento de pago, se consolida el derecho sustancial a la prelación del crédito dependiendo de su clase”. Por tanto, en su criterio, el derecho de prelación crediticia es intangible

y no puede ser desconocido por una ley posterior, sin que en tal situación se advierta vínculo alguno con la utilidad pública o el interés social.

12. En esa medida afirma que cuando la citada disposición establece que la prelación de créditos se aplicará incluso a los procesos de liquidación de las entidades promotoras de salud que están en curso, “se desconoce el principio de irretroactividad de la ley por cuanto pretende permitir la aplicación inmediata de una norma de carácter sustancial – el orden de prelación – como si se tratara de una norma meramente procedimental”.

13. En conclusión, el actor considera que “no puede afirmarse válidamente que una norma posterior entre a alterar la posición que un acreedor legítimo, de buena fe, tiene dentro de un proceso de liquidación que ya se encuentra en curso, pues, se reitera, su categoría en el orden de prelación, más que asignada por la ley, fue asumida por él con arreglo a las normas legales vigentes, antes de la promulgación del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016”.

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de Salud y Protección Social

14. La apoderada judicial del Ministerio de Salud y Protección Social se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó que la norma demanda se declare exequible. Tras citar jurisprudencia de esta Corte sobre el principio de irretroactividad de la ley y los derechos adquiridos, hizo algunas precisiones frente a los conceptos de irretroactividad, retroactividad y ultractividad a partir de lo cual concluyó que el artículo 58 de la Constitución Política establece la irretroactividad “como fórmula general” para resolver los conflictos que se

presentan por la aplicación de la ley en el tiempo. Página 6 de 31

15. En su criterio, esta regla “garantiza que se respeten los derechos legítimamente adquiridos bajo la ley anterior, sin perjuicio de que se afecten las meras expectativas de derecho”. Por lo tanto, afirmó que respecto de las situaciones jurídicas en curso, la nueva ley entra a regular la situación en el estado en que esté.

2. Superintendencia Nacional de Salud

16. La apoderada judicial de la Superintendencia Nacional de Salud empezó por delimitar el debate constitucional al señalar que el cargo que se estudia se contrae, en últimas, a la expresión “incluso los que están en curso” del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016, la cual, afirma, no presenta los problemas de constitucionalidad que advierte el accionante. Al respecto señala que se trata de una norma procedimental, cuya finalidad es ajustar el trámite concursal a las particularidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud y por lo tanto surte efectos inmediatos de conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

17. A su juicio, con la modificación a la prelación de pagos en los procesos de liquidación se busca el fortalecimiento institucional del sector salud, para hacer posible el pago de las deudas, el saneamiento contable y una mejor prestación del servicio, lo que no significa que constituya, modifique o extinga derechos, pues estos, en cuanto concierne a los acreedores, dependen de su reconocimiento por parte del agente liquidador de conformidad con las reglas del proceso concursal, y mientras ello no ocurra, los intereses de los

acreedores corresponden a meras expectativas que pueden ser afectadas por la ley.

18. Para finalizar, tras señalar que los argumentos del demandante son vagos y subjetivos, advirtió que el legislador tiene discrecionalidad para fijar los efectos de las normas que expide y tiene plena competencia para regular el sector salud.

3. Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas

19. La Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas, mediante su Representante Legal, defendió la constitucionalidad de la norma demandada.

20. Para comenzar, expuso el contexto de la situación de las instituciones del sistema de salud, en particular, su solvencia económica y financiera, que inspiró la expedición de la norma acusada. En su sentir, en el marco de este proceso hay, claramente, dos sectores enfrentados: por un lado, el de las IPS, que prestan el servicio de salud a los usuarios y que en la actualidad atraviesan por una grave crisis por todos conocida, y de otro lado, los grandes laboratorios farmacéuticos del mundo, representados en Colombia por AFIDRO –cuyo presidente ejecutivo, y antiguo Superintendente de Salud, es Página 7 de 31 el aquí demandante–, que son los que alegan la inconstitucionalidad de la norma.

21. Adujo que el temor de estas multinacionales es que en el fondo se dé un trato diferencial a las IPS dentro de los procesos de liquidación de las EPS, ante lo cual señaló que, a la hora de hacer el juicio respectivo de igualdad, no puede equipararse la posición de poder que ostentan estas empresas frente a instituciones que hacen parte del sistema público de seguridad social, para

quienes una regulación más favorable estaría constitucionalmente justificada.

22. Desde su perspectiva, la norma no afecta los derechos adquiridos de los acreedores, ni los que están en curso de adquisición. Según aduce, los créditos mantienen la calificación que la ley les dé dentro del proceso liquidatorio de acuerdo con su naturaleza jurídica. Explicó que desde su punto de vista, el derecho a la calificación y graduación de un crédito, que determinará la prelación en el pago, se adquiere durante el proceso de liquidación y es ahí donde se logra constituir plenamente, por lo que “una vez el liquidador califica, gradúa los créditos, resuelve objeciones y su determinación queda ejecutoriada”, es que se configura un derecho adquirido pues entre tanto solo se estará frente a una mera expectativa.

23. Consideró que el precepto impugnado busca mejorar la situación jurídica en la calificación de los créditos de IPS públicas y privadas que son el sector más vulnerable, junto con los médicos y pacientes, por lo cual, alternativas como la consagrada en la norma atacada, favorecen su situación. Al respecto señaló que la Corte Constitucional ha reconocido el vínculo que existe entre la fluidez y pago oportuno de los servicios de salud, la sostenibilidad del Sistema y la garantía de los derechos fundamentales a la salud y la vida de los pacientes. Enfatizó nuevamente en los estudios que demuestran la precaria situación financiera de hospitales y clínicas, a los que hasta el momento se les debe 7.3 billones de pesos.

24. Destacó que gracias a la aplicación del precepto normativo demandado, las

instituciones de salud, en especial de naturaleza pública, lograron mejorar su flujo de caja y ello les permitió sobrevivir. Manifestó su preocupación por la posibilidad de que un sector tan golpeado tuviera que reintegrar los recursos ya recibidos por cuenta de la prelación que tuvieron estas entidades en aplicación del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016.

25. Agregó que de comprobarse una afectación al principio de irretroactividad de la ley o a los derechos adquiridos, estaría justificada desde el punto de vista constitucional, por razones de utilidad pública del sistema de salud, para proteger y salvar económica y financieramente a los hospitales, pues de lo que se trata es de cuidar los recursos de la salud para que estos lleguen a los destinatarios legítimos y cumplan con el fin para el cual han sido concebidos, es decir, el pago por la prestación del servicio de salud a la población afiliada.

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4. Universidad de Medellín

26. La Facultad de Derecho de la Universidad de Medellín, con intervención de su Decano y del Grupo de Investigaciones Jurídicas de la Universidad, defendió la exequibilidad de la norma demandada, con fundamento en algunas reflexiones teóricas sobre el régimen de prelación de créditos, la aplicación de la ley en el tiempo y los derechos adquiridos, con fundamento en las cuales sostienen que el demandante reprocha equivocadamente una norma que se hace extensiva a “situaciones jurídicas en curso, esto es, en vías de constitución en vigencia de la nueva ley”, lo que en modo alguno desconoce derechos adquiridos.

27. Indicó que así la norma no hubiese dispuesto su aplicación para las

situaciones en curso, aún no definidas ni consolidadas a su entrada en vigencia, es claro que se trata de un efecto consustancial a la vigencia de las nuevas leyes en el tiempo, como lo es la retrospectividad. Consideran además que se equivoca el demandante cuando sostiene que la aplicación inmediata de las leyes solo es propia de las normas que él denomina “sustanciales”, cuando tal efecto general aplica para todas las leyes, sin importar su condición o naturaleza. A lo anterior agregó que el actor no explicó de qué forma se afecta la titularidad del derecho de crédito por la sola modificación del orden de pago en el marco de los procesos de insolvencia de las EPS e IPS.

5. Universidad de Manizales

28. La decana de la Facultad de Derecho de la Universidad de Manizales intervino para defender la constitucionalidad de la norma. Tras señalar que la demanda, en general, no cumple con requisitos de claridad y suficiencia, argumentó que el actor no demostró que el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 desconoce derechos adquiridos y no meras expectativas.

6. Universidad Industrial de Santander

29. La Universidad Industrial de Santander, con intervención de los integrantes de Litigio Estratégico de su Escuela de Derecho y Ciencia Política, solicitó a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la norma bajo examen.

Hizo alusión al derecho de propiedad y señaló que las Instituciones Prestadoras de Salud cumplen un servicio público esencial, aspecto en el que debe primar el interés público, incluso en asuntos de carácter operativo o financiero.

30. Advirtió que el flujo de los recursos a las IPS garantiza la efectiva y

oportuna prestación del servicio de salud, con lo cual se solventa la crisis financiera por la que dichas entidades atraviesan. Presentó algunos apartes de los debates parlamentarios que dieron origen a la norma, conforme a los cuales concluye que el propósito de la reforma no es otro que el establecimiento de una regla especial que favorezca a las IPS en el orden de prelación establecido en caso de liquidaciones de EPS, en el intento de evitar Página 9 de 31 que se agrave la crisis del sistema de salud y procurar que estas entidades tengan la solvencia suficiente para continuar con la prestación del servicio.

7. Universidad de Cartagena

31. La Universidad de Cartagena, mediante intervención de la Directora del Consultorio Jurídico, solicitó a la Corte que declare la inexequibilidad parcial de la norma impugnada. Consideró que en términos generales la prelación de créditos que establece la norma no atenta contra la Constitución porque se enmarca en la libertad de configuración legislativa del Congreso y responde a la legítima finalidad de garantizar la sostenibilidad y operatividad del Sistema de Seguridad Social en Salud. Sin embargo considera que no puede decirse lo mismo de la expresión normativa “incluso los que están en curso”, la que considera inconstitucional.

32. En línea con los argumentos del actor, señaló que la aplicación retroactiva de esta ley afecta situaciones jurídicas consolidadas de los acreedores a los que se les hubiera asignado un orden de pago con fundamento en la prelación crediticia consagrada en el Código Civil, que otorga un derecho adquirido de los acreedores que cumplieron con todos los requisitos para ser parte en los procesos de liquidación.

8. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia

33. La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI-, mediante intervención de su Presidente y representante legal, defendió la constitucionalidad de la disposición acusada al señalar que el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 es una norma de orden público, y que de acuerdo con lo previsto en el artículo 17 de la Ley 153 de 1887 las leyes expedidas por motivos de utilidad pública tienen efecto general inmediato.

34. Luego de citar reiterada jurisprudencia de esta Corporación, señaló que cuando el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 establece que la prelación de créditos se aplica en los procesos de liquidación de las Entidades Promotoras de Salud, “incluso los que están en curso”, pone de presente el efecto general e inmediato de la disposición. Por lo que, desde el punto de vista de esta Asociación, el artículo demandado tiene efectos retrospectivos y no retroactivos, porque se aplica a situaciones jurídicas en curso, es decir, no consolidadas o consumadas bajo la norma anterior.

9. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

35. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó un pronunciamiento inhibitorio, por ineptitud sustantiva de la demanda, y de manera subsidiaria, la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.

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36. A juicio del interviniente, los cargos formulados por el demandante frente a la presunta vulneración del artículo 58 de la Constitución Política, no cumplen el requisito de certeza, puesto que la afirmación del demandante en

el sentido que “la prelación de créditos dentro del proceso liquidatorio es un derecho adquirido para los acreedores con base a las reglas que regían la materia hasta antes de la promulgación de la Ley 1797 de 2016” no es un hecho cierto y comprobable.

37. Cuestionó que el demandante no explica de manera adecuada cómo un acreedor puede tener un derecho adquirido sobre el orden de prelación dentro del proceso liquidatorio. Afirma entonces que la aplicación de la ley 1797 de 2016 en el tiempo, no vulnera el principio de irretroactividad de la ley, cuando en realidad, el fenómeno aplicable es el de retrospectividad.

38. Asimismo, estima que la demanda carece del requisito de pertinencia, pues en su sentir, las argumentaciones expuestas por el demandante para fundamentar la vulneración del artículo 58 constitucional están basadas en un criterio subjetivo y erróneo. A su juicio, la medida adoptada por la Ley 1797 de 2016 se fundamenta en uno de los efectos que puede tener la ley en el tiempo, como lo es la retroactividad, la cual resulta válida para cumplir el plan establecido por el Gobierno y el Legislador para el mejoramiento del flujo de recursos para saneamiento de deudas del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

39. Señala que, si en gracia de discusión se admitiera la aptitud de los cargos formulados, el estudio de fondo debe concluir en la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada porque el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 es el resultado de aplicar el fenómeno de retrospectividad, y porque la disposición demandada materializa la libertad de configuración normativa del legislador. Como sustento de esta afirmación cita jurisprudencia de esta

Corporación sobre el fenómeno de aplicación de la ley en el tiempo. La Sala advierte que los cuestionamientos efectuados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público fueron objeto de análisis durante el trámite de admisibilidad de la demanda. Precisamente, la demanda fue inadmitida3 en lo relacionado con la violación del principio de irretroactividad de la ley y derechos adquiridos, contenido en el artículo 58 de la Constitución Política, pues se concluyó que el demandante partía de una interpretación subjetiva, y su argumentación adolecía de falta de certeza y de especificidad. No obstante, como quiera que el defecto advertido fue oportuna y debidamente corregido por el accionante, la demanda fue admitida, por éste único cargo4.

10. Intervenciones ciudadanas 3 Auto del 21 de julio de 2017. 4 Auto del 15 de agosto de 2017.

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40. El señor Felipe Alejandro García Ávila presentó escrito de coadyuvancia a la demanda y expuso las razones por las cuales la norma impugnada viola el derecho a la igualdad. A su juicio, para sanear las deudas del Sistema de Seguridad Social en Salud no solo se deben tener en cuenta las deudas reconocidas en favor de las Instituciones Prestadoras de Salud, sino las de las demás entidades que suministran medicamentos, productos farmacéuticos, insumos médicos, que se verían discriminadas sin justificación en relación con las primeras.

41. Adicionalmente presentó un escrito mediante el cual se opuso a la intervención efectuada por la ANDI. Desde su perspectiva, no le asiste la

razón a la ANDI al solicitar la exequibilidad de la norma demandada, pues el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 sí vulnera situaciones jurídicas consolidadas. Sostiene que esta norma es contraria al artículo 13 de la Carta Política, pues al establecer un nuevo orden de prelación de créditos efectúa una distinción negativa que favorece a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y, discrimina sin justificación a un importante número de entidades públicas y privadas.

42. Por su parte, el señor Miguel Antonio Bambague Murcia intervino mediante apoderado y manifestó que coadyuva la demanda presentada por el señor Gustavo Morales Cobo. Afirmó que el Congreso de la República, al modificar el sistema de graduación de créditos en relación con las EPS e IPS, desmejoró a quienes previamente tenían una mejor posición en los procesos de liquidación que habían iniciado previamente y que se encontraban en curso al momento de la entrada en vigencia de la disposición que se cuestiona.

V. INTERVENCIONES EXTEMPORÁNEAS Vencido el término de fijación en lista, la Asociación Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales Públicos presentó escrito de intervención5, en el cual señala que la norma no implica vulneración alguna al artículo 58 de la Constitución Política.

VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

43. El Procurador General de la Nación advirtió que aunque la demanda de inconstitucional