CC - C091-2021

Sentencia C-091/21

CONVENIO ENTRE COLOMBIA E ITALIA PARA ELIMINAR

LA DOBLE TRIBUTACIÓN EN MATERIA DE IMPUESTO

SOBRE LA RENTA Y PARA PREVENIR LA EVASIÓN Y

ELUSIÓN TRIBUTARIA-Exequibilidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Características El control de constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben tiene siete características esenciales, a saber: i) es previo al perfeccionamiento de tratado, pero posterior a la aprobación por parte del Congreso y a la sanción presidencial; ii) es automático, pues en concordancia con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 superior, tanto el tratado como su ley aprobatoria deben ser remitidos por el Gobierno nacional a la Corte Constitucional, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley; iii) es integral, toda vez que la Corte analiza los aspectos formales y materiales del tratado y de la ley; iv) tiene efectos de cosa juzgada absoluta, en la medida en que la Sala Plena confronta la totalidad de estos textos normativos con todo el articulado de la Carta Política y de la Ley 5 de 1992, en lo pertinente; v) es una condición indispensable para la ratificación del instrumento internacional; vi) tiene una función preventiva, ya que «su finalidad es garantizar la supremacía de la Constitución Política y el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano»; y vii) no implica una valoración de aspectos relacionados con la conveniencia, oportunidad o efectividad de esos instrumentos, pues la

Constitución le confiere esta tarea únicamente a las ramas ejecutiva y legislativa.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Control formal y material

LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONALAspectos formales

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Negociación, celebración y aprobación ejecutiva REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Inexistencia de vicio cuando no hay ruptura de la cadena de anuncios y la fecha del siguiente debate era determinable CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Suscripción del tratado y aprobación presidencial LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS INTERNACIONALESProcedimiento de formación previsto para leyes ordinarias/TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Cumplimiento de requisitos constitucionales y legales en su trámite legislativo TRATADOS DE LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES CAN-No hacen parte del bloque de constitucionalidad

REQUISITO DE ANALISIS DEL IMPACTO FISCAL EN

TRAMITE DE PROYECTOS DE LEY APROBATORIAS DE

TRATADOS INTERNACIONALES SOBRE DOBLE TRIBUTACION O DOBLE IMPOSICION-Improcedencia de su exigencia

ACUERDOS PARA EVITAR LA DOBLE TRIBUTACIONJurisprudencia constitucional

ACUERDOS PARA EVITAR LA DOBLE TRIBUTACION-Alcance

DOBLE IMPOSICION-Definición

La doble imposición puede ser definida como el fenómeno en virtud de cual dos o más países imponen sus tributos, de manera simultánea, respecto de una misma persona, en relación con el mismo ingreso y por periodos idénticos. Esta situación es producto de los diversos criterios que emplean las legislaciones nacionales para determinar los hechos económicos y los elementos que configuran los impuestos. Así, mientras unos Estados «fijan a sus ciudadanos o residentes gravámenes sobre los ingresos percibidos en todo el mundo; otros lo hacen solamente sobre los ingresos realizados dentro de su territorio. De esta forma, existen tributos cuyos criterios de sujeción atienden a la nacionalidad o la residencia; algunos se orientan por la territorialidad o la fuente del ingreso; y otros por una combinación de los dos» DOBLE IMPOSICION-Elementos de conexión

ACUERDOS PARA EVITAR LA DOBLE TRIBUTACIONObjetivos

ESTABLECIMIENTO PERMANENTE-Alcance

POTESTAD TRIBUTARIA-Criterios PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES-Jurisprudencia constitucional 2 ACUERDOS PARA EVITAR LA DOBLE TRIBUTACION ADTJurisprudencia constitucional

Referencia: expediente LAT-461.

Control automático de constitucionalidad del «Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Italiana para la eliminación de la doble tributación con respecto a los impuestos sobre la renta y la prevención de la evasión y elusión tributarias», y de su protocolo, suscritos en Roma el 26 de

enero de 2018, y de la Ley 2004 de 2019, por medio de la cual fueron aprobados.

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER.

Bogotá, D. C., catorce (14) de abril de dos mil veintiuno (2021). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales y de conformidad con el procedimiento establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. El 5 de diciembre de 2019, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional la copia auténtica de la Ley 2004 del 28 de noviembre de 2019.

2. Mediante Auto del 7 de febrero de 2020, el despacho de la magistrada ponente asumió el conocimiento del asunto de la referencia y ordenó la práctica de pruebas. Así mismo, dispuso comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, a los ministerios de Relaciones Exteriores, de Comercio, Industria y Turismo, y de Hacienda y Crédito Público. Igualmente, ordenó fijar en lista el proceso e invitó a intervenir en el mismo a diferentes 3 instituciones públicas y privadas1. Por último, dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera concepto.

3. En autos del 6 de agosto y del 8 de septiembre de 2020, la magistrada sustanciadora requirió a los secretarios generales del Senado de la República y

de la Cámara de Representantes, y al Gobierno nacional, con el fin de que remitieran las pruebas solicitadas. El 21 de septiembre de 2020, una vez allegadas y valoradas todas las pruebas, ordenó continuar con el proceso.

4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales pertinentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a adelantar el control de constitucionalidad del convenio de la referencia, de su protocolo y de la ley aprobatoria.

1. Texto del Convenio que se revisa y de su ley aprobatoria

5. El convenio suscrito entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Italia —en adelante el convenio o el instrumento— y su protocolo —en adelante el protocolo—, para eliminar la doble tributación de los impuestos sobre la renta y prevenir la evasión y elusión tributarias, suscritos en Roma el 26 de enero de 2018, fueron aprobados mediante la Ley 2004 del 28 de noviembre de 2019. Esta Ley fue publicada en el Diario Oficial n.º 51.151 del mismo día.

6. El contenido del convenio, del protocolo y de la Ley se incluye íntegro en el Anexo de la presente sentencia.

2. Pruebas decretadas por la magistrada sustanciadora

7. En el Auto por el cual asumió el conocimiento del asunto de la referencia, el despacho de la magistrada ponente ordenó oficiar al Ministerio de Relaciones Exteriores para que i) certificara la calidad de quienes participaron, en nombre de Colombia, en la negociación y suscripción del convenio y de su protocolo y ii) remitiera copia de los trabajos preparatorios y de la aprobación

ejecutiva impartida por el Presidente de la República.

8. Igualmente, solicitó a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que allegaran al proceso los antecedentes legislativos, así como las constancias y certificaciones relacionadas con el trámite del proyecto de ley que culminó con la aprobación de la Ley 2004 de 2019. 1 Se invitó a intervenir en el proceso a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN); a las facultades de Derecho de las universidades Nacional de Colombia, del Rosario, de Antioquia, Autónoma de Bucaramanga, del Cauca, de Manizales, Externado de Colombia, de los Andes, Javeriana (sede Bogotá), Sergio Arboleda y del Norte; así como a la Asociación de Industriales de Colombia (ANDI), a la Asociación Nacional de Comercio Exterior (Analdex), al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.

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9. Las respuestas a las preguntas formuladas en los autos de pruebas serán abordadas en los acápites en los que se adelantará el control de constitucionalidad formal y material del convenio, del protocolo y de la ley aprobatoria.

3. Intervenciones

10. La Corte Constitucional recibió seis intervenciones dentro del presente proceso. En lo pertinente, la Sala se referirá a cada una de ellas en el análisis de constitucionalidad de las normas objeto de control. De manera general, cuatro intervenciones (ANDI, Ministerio de Relaciones Exteriores, DIAN e ICDT) solicitan a la Corte que declare la exequibilidad de la Ley, del convenio

y de su protocolo; una (ciudadano Harold Eduardo Súa Montaña) pide a la Sala que declare su exequibilidad condicionada; y otra (Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia) solicita su inexequibilidad total.

11. El siguiente cuadro contiene un breve resumen de las intervenciones:

Intervinient Consideraciones relevantes Solicitud e El trámite del proyecto de ley, que culminó Asociación con la sanción de la Ley 2004 de 2019, se Nacional de ajustó al procedimiento previsto en la Empresarios Exequibilidad Constitución. Además, el convenio y su de Colombia protocolo resultan «convenientes para el (ANDI) país»2. La Ley 2004 de 2019 debe ser declarada inexequible, porque i) aunque dispone beneficios tributarios, en la exposición de motivos y en las ponencias del proyecto de ley, no se incluyeron los costos fiscales de la iniciativa ni la fuente de ingreso adicional Centro de (artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003); Estudios ii) la falta de información sobre el impacto Fiscales de fiscal de la medida no permite concluir con la Inexequibilidad claridad que el convenio no menoscabe el Universidad principio de reciprocidad; iii) el párrafo 3 del Externado artículo 4 del convenio desconoce el de Colombia principio de legalidad en materia tributaria, por cuanto «no establece parámetros con base en los cuales las autoridades administrativas de ambos Estados llegarían a establecer la residencia de los sujetos»3; y iv) el artículo 29 del convenio, el cual prescribe que aquel solo

2 Pág. 3. 3 Pág. 9. 5 es aplicable a los sujetos que no hayan tenido entre sus propósitos principales la obtención de los beneficios contenidos en el instrumento, otorga a la Administración facultades de fiscalización excesivamente amplias. La Ley 2004 de 2019 debe ser declarada exequible, toda vez que i) los convenios como el sub judice han demostrado ser mecanismos idóneos para eliminar la doble tributación, producto del conflicto residencia – fuente, fuente – fuente y residencia – residencia, así como para promover el flujo de inversión extranjera y mejorar las relaciones de comercio internacional; ii) el convenio cumple con los requisitos de Ministerio validez de la representación del Estado de Exequibilidad colombiano y fue aprobado en debida forma, Relaciones de acuerdo con el procedimiento previsto Exteriores para el efecto por el Congreso de la República; y iii) Italia es uno de los socios comerciales más importantes de Colombia. Adicionalmente, la cláusula de la nación más favorecida (NMF), contenida en el protocolo, es distinta a la prevista en los acuerdos de doble tributación suscritos por el Estado colombiano antes del 2010, en la medida en que se aplica de forma recíproca y no es automática. «[L]a Corte debe abordar a profundidad si se hizo en debida forma el anuncio previo al Senado en pleno»4. Adicionalmente, si debió darse cumplimiento a lo dispuesto en los siguientes artículos: i) 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003, sobre los costos fiscales de la

iniciativa y la fuente de ingreso adicional; ii) Ciudadano Exequibilidad 5 de la Decisión 40 de la Comunidad Andina Harold condicionada de Naciones, sobre el deber de informar a los Eduardo Súa demás Estados de la subregión la suscripción Montaña del convenio y de guiarse para ello por el Convenio Tipo de la Comunidad; y iii) 23 del Tratado General de Cooperación entre Colombia e Italia, que se refiere a la necesidad de conformar un comité de coordinación entre los dos países, para discutir las líneas generales de la cooperación 4 Pág. 5. 6 bilateral. En todo caso, la Sala Plena debe declarar la exequibilidad condicionada de la Ley 2004 de 2019, en el sentido de que el articulado debe ser aplicado «de tal manera que haya un equilibrio económico entre los ingresos dejados de percibir por las reducciones pactadas y los gastos fiscales que genera dicho tratado»5. Igualmente, en el entendido de que se requiere un seguimiento constante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para «evitar imposiciones menos favorables a las empresas del otro Estado cuando las empresas nacionales tienen una imposición más favorable ajena al estado civil o carga familiar de sus propios residentes»6; y que «[c]ualquier sanción económica impuesta a Colombia o afectación patrimonial a la misma ocasionada por las consecuencias económicas del tratado conlleva a una responsabilidad patrimonial de quienes fungieron en la aprobación y elaboración del tratado, mediante la cual se puede solicitar a dichas personas el reintegro

de los montos que perdió el país, salvo a aquellos cuya oposición al tratado haya sido manifestada durante el trámite del mismo»7. La Ley 2004 de 2019 debe ser declarada exequible, pues no era menester dar cumplimento a lo prescrito en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003. Este artículo exige que el impacto fiscal de los proyectos de ley que ordenan gasto u otorgan beneficios Dirección de tributarios debe ser explícito y compatible Impuestos y con el marco fiscal de mediano plazo. Lo Aduanas Exequibilidad anterior, ya que, de acuerdo con lo sostenido Nacionales por la jurisprudencia constitucional8, los (DIAN) tratados de doble tributación no reconocen beneficios tributarios. De otro lado, «[e]n general, las disposiciones del tratado son razonables, se ajustan a la Constitución Política y tienen como fundamento los principios de igualdad y reciprocidad, por lo 5 Pág. 10. 6 Ibidem. 7 Ibidem. 8 Se citan las sentencias C-221 de 2013, C-460 de 2010 y C-577 de 2009. 7 que los ciudadanos de uno y otro Estado gozarán de los mismos privilegios, ventajas y facilidades, particularmente las conducentes a evitar la doble tributación con ocasión de las actividades económicas que adelanten»9. La Ley 2004 de 2019 debe ser declarada exequible. Los propósitos del convenio no Instituto contradicen de manera alguna la Constitución Colombiano y desarrollan el principio de reciprocidad. Al de Derecho Exequibilidad respecto, se debe tener en cuenta que este

Tributario convenio es similar a los suscritos por el (ICDT) Estado colombiano con otros países, los cuales fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional.

II. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

12. El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del convenio, de su protocolo y de la Ley 2004 de

2019. Para sustentar su solicitud, manifiesta lo siguiente:

13. Las normas objeto de control constitucional satisfacen los requisitos formales. En efecto, la fase previa gubernamental y la etapa legislativa se surtieron de conformidad con las normas constitucionales y legales que regulan la materia. Además, el Presidente de la República sancionó la Ley 2004 de 2019 y la remitió a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes. De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 no contiene una exigencia procedimental aplicable a los convenios o acuerdos de doble tributación, en la medida en que estos no prevén beneficios tributarios. Por ello, su incumplimiento en el presente caso no implica la inconstitucionalidad de la medida.

14. En cuanto al análisis material del convenio, del protocolo y de la Ley 2004 de 2019, se constata que tales normas «no infringen ninguna disposición de carácter constitucional y, por el contrario, encuentran pleno fundamento en la Constitución Política»10. Particularmente, en i) los principios de colaboración y reciprocidad (artículos 9 y 226 de la CP); ii) en la facultad del

Presidente de la República para dirigir las relaciones internacionales (artículo 189, numeral 2, de la CP); iii) en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado (artículo 2 de la CP), mediante la prevención de la elusión y evasión fiscales; y iv) en los principios de equidad y justicia tributaria (artículo 363 de la CP), a través de la adopción de mecanismos para evitar la doble imposición.

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

9 Pág. 19. 10 Pág. 8. 8

1. Competencia

15. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del convenio, de su protocolo y de la Ley 2004 de 2019.

2. Asunto bajo revisión, problema jurídico y metodología de la decisión

16. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional11, el control de constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben tiene siete características esenciales, a saber: i) es previo al perfeccionamiento de tratado, pero posterior a la aprobación por parte del Congreso y a la sanción presidencial; ii) es automático, pues en concordancia con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 superior, tanto el tratado como su ley aprobatoria deben ser remitidos por el Gobierno nacional a la Corte Constitucional, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley; iii) es integral, toda vez que la Corte analiza los aspectos formales y materiales del tratado y de la ley; iv) tiene efectos de cosa juzgada absoluta,

en la medida en que la Sala Plena confronta la totalidad de estos textos normativos con todo el articulado de la Carta Política y de la Ley 5 de 1992, en lo pertinente; v) es una condición indispensable para la ratificación del instrumento internacional; vi) tiene una función preventiva, ya que «su finalidad es garantizar la supremacía de la Constitución Política y el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano»12; y vii) no implica una valoración de aspectos relacionados con la conveniencia, oportunidad o efectividad de esos instrumentos, pues la Constitución le confiere esta tarea únicamente a las ramas ejecutiva y legislativa13.

17. En razón del alcance del control de constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben, en el presente caso la Sala Plena deberá determinar si el convenio, su protocolo y la Ley 2004 de 2019 cumplen los requisitos formales y materiales de validez que exigen la Constitución Política, la Ley 5 de 1992, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia constitucional. 11 Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-275 y C-224 de 2019, C-048 de 2018, C-332 de 2014, C-829 y C-622 de 2013, C-822 de 2012, C-027 de 2011, C-460 de 2010, C751 y C-464 de 2008, C-276 de 2006, C-924 de 2000, C-400 de 1998, C-468 de 1997, y C-682 y C378 de 1996.

12 Sentencia C-491 de 2019. 13 Sentencias C-492 y C-252 de 2019, C-260 de 2014 y C-460 de 2010. En la primera sentencia mencionada, la Corte afirmó: «Al Presidente de la República como jefe de Estado [la Constitución] le atribuyó la dirección de las relaciones internacionales y la celebración con otros Estados y entidades de derecho internacional de convenios [artículo 189.2 superior] y al Congreso de la República la aprobación o improbación de los tratados que el Gobierno celebre para la promoción o consolidación de la integración económica [artículo 150.16 superior]. De esta manera, les asiste a tales instancias políticas un margen de discrecionalidad para determinar la conveniencia y oportunidad de suscribir esos instrumentos internacionales [Sentencia C-154 de 2019]». 9

18. Para resolver el problema jurídico planteado, en primer lugar, la Corte adelantará el análisis formal del procedimiento gubernamental y legislativo que surtieron el Gobierno y el Congreso de la República, respectivamente, para la adopción del convenio, su protocolo y de la ley aprobatoria, en cada una de sus fases. En este punto, verificará si los requisitos dispuestos en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003, en la Decisión 40 de la Comunidad Andina de Naciones y en el Tratado General de Cooperación suscrito entre Colombia e Italia son exigibles, para que se declare la constitucionalidad del presente convenio.

19. En segundo lugar, revisará la constitucionalidad material del instrumento, mediante el contraste de cada uno de sus artículos, así como de los que

integran el protocolo y la ley aprobatoria, con la totalidad de las disposiciones de la Constitución Política y, específicamente, con los principios de reciprocidad y soberanía nacional (artículos 9 y 226 de la CP), y de aquellos que fundamentan el sistema tributario (artículo 363 de la CP). Para el efecto, la Sala reiterará el precedente constitucional que ha analizado los convenios de doble tributación.

3. Control de constitucionalidad formal

20. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el control formal de los tratados internacionales y de la ley aprobatoria comprende tres fases. La primera es la fase previa gubernamental. Esta, a su vez, implica la verificación de tres elementos: i) la validez de la calidad de quienes actuaron en nombre de Colombia en la negociación, celebración y suscripción del convenio y de su protocolo14; ii) la realización de un proceso de consulta previa sobre la aprobación del convenio, cuando esto sea necesario15; y iii) la aprobación ejecutiva impartida por el Presidente de la República, mediante la cual ordena someter el citado convenio a la aprobación del Congreso de la República16.

21. La segunda fase abarca el análisis del trámite legislativo en el Congreso de la República. Dado que la Constitución no prevé un trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales, la jurisprudencia ha considerado que estas deben cumplir, en términos generales, el dispuesto para las leyes ordinarias17. Sin embargo, este trámite tiene la particularidad de que, por tratarse de asuntos relativos a las relaciones internacionales, en virtud de

14 Sentencias C-491 de 2019, C-048 de 2018, C-214 y C-047 de 2017, C-378 y C-039 de 2009, C537 y C-534 de 2008, C-933 de 2006 y C-582 de 2002. 15 Sentencias C-214 de 2017, C-184 y C-157 de 2016, C-217 de 2015, C-217 de 2017, C-1051 de 2012, C-915 de 2010, C-027 de 2011 y C-750 de 2008. 16 Sentencias C-491 y C-252 de 2019. 17 Sentencia C-048 de 2018: «La Constitución Política no señaló trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y su incorporación a la legislación interna, por lo que a estas les corresponde el trámite previsto para las leyes ordinarias, contemplado en los artículos 157, 158, 160 y 165 de la Carta Política». 10 lo previsto en el artículo 154 superior18, el debate legislativo debe iniciar en el Senado de la República.

22. La última fase consiste en determinar si el Presidente de la República sancionó el proyecto de ley aprobatoria y lo remitió a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes, conforme a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 10, de la Carta.

23. Solo después del agotamiento en debida forma de estas fases, y tras el control de constitucionalidad que adelanta esta Corporación, los compromisos celebrados por el Estado colombiano se hacen exigibles en los ámbitos internacional y nacional19.

24. Procede la Corte a comprobar si el convenio, su protocolo y la ley

aprobatoria cumplen, uno a uno, los requisitos formales indicados en precedencia. 3.1. Fase previa gubernamental

25. Como se expuso en precedencia, el control de constitucionalidad en esta fase del procedimiento requiere la acreditación de los siguientes elementos: i) la validez de la calidad de quienes actuaron en nombre de Colombia en la negociación, celebración y suscripción del convenio y de su protocolo; ii) la realización de un proceso de consulta previa sobre la aprobación del convenio, cuando esto sea necesario, y iii) si el convenio fue aprobado por el Presidente de la República y sometido a consideración del Congreso. 3.1.1. La representación del Estado colombiano en las fases de negociación, celebración y firma del convenio fue válida

26. El artículo 7, numeral 1, literal a), de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, incorporada al ordenamiento interno por la Ley 32 de 1985, establece que una persona representa a un Estado, si para el efecto presenta los «adecuados plenos poderes». En similar sentido, el numeral 2 del mismo artículo prescribe que, en virtud de sus funciones y para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado, representan al Estado «los jefes de Estado, jefes de Gobierno y ministros de relaciones exteriores».

27. En el presente caso, el convenio fue suscrito por el entonces Ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas Santamaría, quien contaba con plenos poderes. Estos le fueron conferidos por el presidente de la República y refrendados por la Ministra de Relaciones Exteriores, el 19 de enero de 201820.

18 Inciso final del artículo 154 de la Constitución: «Los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el Senado». 19 Sentencias C-491 y C-252 de 2019, C-446 de 2009 y C-750 de 2008. 20 Oficio S-GTAJI-20-005484 del 26 de febrero de 2020, expedido por la Cancillería de Colombia y 11

28. Por tanto, la suscripción del convenio fue válida, pues la representación del Estado colombiano, en la suscripción de este convenio, fue ejercida por quien representaba al Estado y contaba con plenos poderes para ello. 3.1.2. El convenio, su protocolo y la ley aprobatoria no debían someterse a consulta previa

29. En varias oportunidades, este Tribunal ha sostenido que las comunidades étnicas son titulares del derecho fundamental a la consulta previa21. Este mecanismo es una faceta de su derecho a participar en la toma de decisiones que impacten sus intereses en los ámbitos territorial, cultural, social, espiritual o económico22.

30. La fuente normativa de ese derecho fundamental se encuentra, esencialmente, en los artículos 1, 2, 7, 70, 329 y 330 de la Carta.

Puntualmente, el artículo 6.1.a del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales23, el cual forma parte del bloque de constitucionalidad, dispone que los gobiernos deberán consultar a los pueblos indígenas y tribales «las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente». El concepto de

afectación directa ha sido definido como «el impacto positivo o negativo que puede tener una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica»24.

31. En esta oportunidad, la Sala constata que el convenio, el protocolo y la ley aprobatoria no contienen medidas que afecten de forma directa a las comunidades indígenas y afrodescendientes colombianas. Su objeto es evitar la doble tributación con respecto a los impuestos sobre la renta, sin generar oportunidades para la doble no imposición o la imposición reducida, a través de la evasión o elusión tributarias. Esta finalidad no tiene un impacto positivo o negativo sobre las condiciones de dichas comunidades, por lo que tales instrumentos, así como la Ley 2004 de 2019, no debían someterse a un procedimiento de consulta previa.

32. Además, las normas examinadas se han previsto de manera uniforme para todas las personas que se encuentren dentro de las hipótesis por ellas consagradas. Es decir, para los declarantes del impuesto sobre la renta y de «los impuestos idénticos o sustancialmente similares que se establezcan con remitido a esta Corporación el 27 de febrero de 2020 (folio 4). 21 Sentencias C-020 y C-013 de 2018, C-730, C-674, C-290, C-214 y C-067 de 2017, C-184 y C157 de 2016, C-317 de 2012, C-882 de 2011, C-941, C-702 y C-608 de 2010, y C-615 de 2009, entre otras. 22 Sentencia C-369 de 2019.

23 Este convenio fue incorporado al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 21 de 1991. 24 Sentencia SU-123 de 2018. 12 posterioridad […] o en lugar de los impuestos existentes»25, y no específicamente para las comunidades étnicas. 3.1.3. La aprobación presidencial y el sometimiento del tratado internacional a consideración del Congreso de la República se llevó a cabo de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución

33. El artículo 189, numeral 2, de la Constitución determina que al Presidente de la República le corresponde dirigir las relaciones internacionales y celebrar tratados o convenios con otros Estados y entidades de derecho internacional, los cuales «se someterán a la aprobación del Congreso».

34. Sobre el particular, la Corte observa que el 6 de agosto de 2018, el Presidente de la República aprobó el convenio y ordenó someterlo, junto con su protocolo, a consideración del Congreso de la República26. 3.2. Trámite en el Congreso de la República

35. Como ya se indicó, la Constitución no prevé un trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y, en consecuencia, estas deben cumplir el dispuesto para las leyes ordinarias.

36. De este modo, en esta fase del procedimiento, corresponde verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos constitucionales: i) la presentación del proyecto de ley ante el Senado de la República por parte del Gobierno n