CC - C092-2020

Sentencia C-092/20

FACULTADES EXTRAORDINARIASAntecedentes/FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Presupuestos constitucionales para su otorgamiento FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter excepcional y restrictivo FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límite temporal y material LIMITES DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIASJurisprudencia constitucional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional sobre competencia CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVAAlcance GOBIERNO-Conformación/GOBIERNO-Presentación de proyecto de ley a través de ministros MINISTRO-Presentación de proyectos de ley en representación del Gobierno/PROYECTO DE LEY POR MINISTRO-Presunción de presentación por el Gobierno LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Solicitud en forma expresa por el Gobierno FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Temporalidad En suma, la Corte encuentra que el Gobierno desde el principio hasta el final del trámite legislativo expresó con diferentes énfasis el interés de contar con facultades extraordinarias para reformar la Contraloría. A su vez, el Congreso de la República no solo conoció de dicho interés, sino que también deliberó sobre el mismo y confinó a determinados límites el ejercicio de las facultades (…) FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL EJECUTIVOJurisprudencia constitucional 1

Referencia: Expediente D-13344

Demanda de inconstitucionalidad contra el

artículo 332 de la Ley 1955 de 2019.

Demandante: Diana Carolina Salamanca

Munévar

Magistrado Ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente sentencia.

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. La ciudadana Diana Carolina Salamanca Munévar presenta demanda contra el artículo 332 de la Ley 1955 de 2019 que reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para restructurar la Contraloría General de la

República.

2. Por medio de Auto del once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019) el Magistrado sustanciador dispuso la admisión de la demanda, decretó pruebas y comunicó del inicio del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y a los Ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho.

Adicionalmente, determinó que una vez recibidas y valoradas las pruebas se fijaría en lista el proceso y, simultáneamente, se correría traslado del expediente al Procurador General de la Nación.

3. Invitó también a los Decanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de Ibagué y de Caldas; a la Facultad de

Jurisprudencia de la Universidad del Rosario; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; a la Auditoría General de la República y a la Contraloría General de la República, para que, mediante escrito, presentaran concepto técnico especializado sobre la demanda estudiada.

4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

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II. TEXTO DE LA DISPOSICIÓN DEMANDADA El texto del artículo demandado se transcribe a continuación: LEY 1955 DE 2019

(Mayo 25) Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: Artículo 332. Reestructuración de la Contraloría General de la República. De conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para: Reestructurar jerárquica y funcionalmente la Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad, la Contraloría Delegada para el Sector Social, la Contraloría Delegada para el Sector

Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional, la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, la Gerencia de Gestión Administrativa y Financiera, la Contraloría Delegada para la

Participación Ciudadana, la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción y la Unidad Delegada para el Posconflicto, y crear la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata, en la Contraloría General de la República, para lo cual podrá desarrollar la estructura de la entidad, creando nuevas dependencias, modificar o establecer sus funciones y su planta de personal creando los empleos a que haya lugar. Parágrafo 1°. La Gerencia Administrativa y Financiera tiene la función de dirigir y controlar las actividades y procesos de contratación administrativa, para lo cual ordenará el gasto y suscribirá los actos, contratos y convenios requeridos para el funcionamiento de la entidad. Parágrafo 2°. El Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República podrá contratar seguro de vida colectivo con cobertura general, para los servidores de la Contraloría General de la República.

III. LA DEMANDA

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1. La demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 332 de la Ley 1955 de 2019 al considerar que vulnera el artículo 150.10 superior en conjunción con los artículos 121 y 123. Argumentó que la autorización contenida en la norma acusada no fue requerida en forma expresa por el Gobierno Nacional, sino producto de una proposición presentada por algunos congresistas. Agregó que permitir que el ejecutivo reestructure al órgano de control que lo vigila, en este caso la Contraloría General de la República, se muestra como una infracción a la autonomía de dicho ente, al principio de frenos y contrapesos, así como al artículo 268 constitucional.

2. En primer lugar, indicó que el texto del proyecto de ley 311 -Cámaray 227 de 2019 -Senadooriginalmente radicado por el Ministro de Hacienda y la Directora del Departamento Nacional de Planeación no incluyó en su articulado ninguna disposición tendiente a la restructuración del órgano de control fiscal y, por consiguiente, no existe ninguna referencia sobre su necesidad y conveniencia.

Refirió que analizado el trámite legislativo se constata que la norma acusada surgió con ocasión de una proposición presentada el 5 de marzo de 2019 por los congresistas Juan Pablo Celis, Eloy Chichi Quintero, Wilmer Carrillo y Carlos Abraham Jiménez, sin que existiera ninguna solicitud por parte del Gobierno. R revisadas las gacetas donde se publicaron los informes de ponencia no se encontró ninguna petición expresa del Ejecutivo requiriendo el otorgamiento de facultades extraordinarias a fin de restructurar la Contraloría General de la República. En esa medida, no fue observada la exigencia contenida en el numeral 10 del artículo 150 superior relativa a que el Gobierno debe pedir que se le confieran tales facultades. No corresponde al Congreso por decisión propia entregar tales atribuciones constitucionales. Citó las sentencias C-504 de 2001, C-097 de 2003, C-364 de 2012 y C-261 de 2016 y afirmó que “al ver, entonces, que la iniciativa para conceder estas facultades surgió inicialmente de una proposición de cuatro congresistas (la del 5 de marzo) y, luego, una segunda proposición (la del 18 de marzo) firmada por diez congresistas; y no por iniciativa y solicitud expresa del

Gobierno nacional, se incurrió en una franca trasgresión constitucional sobre un requisito sustancial de validez de las leyes de facultades extraordinarias, razón 1 por la cual, el artículo demandado es inexequible desde su origen” . Tal vulneración está directamente relacionada con la infracción de los artículos 121 y 123 de la C. Pol., que disponen que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a las que le otorga el texto superior y la ley, y que la materialización de esas facultades debe hacerse en consonancia con lo dispuesto allí y en el reglamento. Al conceder al presidente unas facultades que él no había requerido, el Congreso ejerció sus funciones en contravención del artículo 150.10 superior.

3. Expuso que los artículos 267 y 268 constitucionales disponen la autonomía presupuestal y administrativa de la Contraloría, así como la iniciativa legislativa de ese órgano en materia de organización y funcionamiento interno. Indicó que 1 Folio 9. 4 “la Contraloría General de la República es una entidad dotada de autonomía administrativa y presupuestal, lo cual es un presupuesto democrático del ejercicio del control fiscal, el cual se ejerce sobre la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación -entre ellas toda la Rama Ejecutiva del poder público, incluyendo, por tanto, las entidades que integran el Gobierno nacional-; de modo que queda negada tal autonomía si la Contraloría General de la República es reestructurada por la vía de las facultades extraordinarias sin contar con una iniciativa que, precisamente para garantizar dicha autonomía, debe provenir del Contralor General de la República según el 2 numeral 9º del artículo 268 de la Constitución” .

Apuntó que “de ninguna manera pudiera considerarse autónoma una entidad cuya estructura pueda ser determinada externamente por los sujetos que aquella vigila, pues ésta vía podría emplearse como expediente fácil para restringir los ámbitos, las posibilidades y las capacidades institucionales para el ejercicio del control fiscal independiente”. Al respecto, se refirió a la Declaración de Lima de 1977 sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización, adoptada por el IX Congreso de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) -de la cual hace parte Colombia-, cuyo apartado II, en los artículos 5, 6 y 7 establece que “las Entidades Fiscalizadoras Superiores sólo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores”. Destacó que la norma acusada afecta los cimientos del control fiscal en términos de autonomía e independencia respecto de las autoridades controladas, en especial del Gobierno cuyas entidades integran un grupo mayoritario de los órganos vigilados. En tal sentido “un control autónomo implica la necesidad de que el órgano controlante pueda definir, por sí mismo, su estructura, y si es necesario contar con decisiones del Legislativo o del Gobierno, tales decisiones deben contar con la iniciativa y la participación oficial de la Entidad Fiscalizadora Superior, lo cual es reconocido por nuestra Constitución al atribuir al Contralor General de la República la facultad de presentar proyectos de ley relativos al régimen del control fiscal y a la organización y funcionamiento de la Contraloría 3 General” . De conformidad con lo expuesto, la reestructuración de la Contraloría General no se puede adelantar por parte del Gobierno Nacional mediante el ejercicio de

facultades extraordinarias, máxime cuando en el trámite legislativo no se presentaron las razones de necesidad o conveniencia pública que aconsejan su otorgamiento, ni ello guarda conexidad con los fines ni el objeto del Plan Nacional de Desarrollo.

IV. PRÁCTICA DE PRUEBAS

4. Teniendo en cuenta el contenido de la acusación, el Magistrado Sustanciador estimó procedente decretar la práctica de varias pruebas relacionadas con el 2 Folio 10. 3 Folio 12. 5 trámite legislativo y, en particular, con lo relativo a la existencia de (i) solicitudes por parte del Gobierno de las facultades extraordinarias previstas en la disposición acusada o (ii) manifestaciones de aval del Gobierno respecto de la proposición que dio lugar al artículo 332. Entre los documentos aportados se encuentran (a) comunicación de fecha 19 de julio de 2019 suscrita por la Directora General del

4 Departamento Nacional de Planeación ; (b) comunicación de fecha 23 de julio de 5 2019 suscrita por la Ministra del Interior ; (c) comunicación de fecha 22 de julio 6 de 2019 suscrita por el Secretario General del Senado de la República ; (d) comunicación de fecha 13 de agosto de 2019 suscrita por el Secretario General de 7 la Cámara de Representantes ; y (e) comunicación de fecha 16 de agosto de 2019 suscrita por la Secretaria General de la Comisión Tercera de la Cámara de 8 Representantes .

V. INTERVENCIONES

1. La ciudadana Carmen Sierra Castro solicitó declarar inexequible la norma acusada por tres razones. Primero, el Gobierno Nacional no presentó los motivos

de conveniencia o necesidad a fin de justificar el otorgamiento de las facultades extraordinarias. Segundo, en el caso de proyectos de ley que otorgan facultades extraordinarias no procede la aplicación de la figura de la coadyuvancia que se encuentra prevista en el artículo 142 de la Ley 5 de 1992. Tercero, no es posible que apoyándose en facultades extraordinarias el Gobierno Nacional reestructure el organismo que tiene a cargo la función de vigilarlo fiscalmente. 9

2. El representante del Departamento Nacional de Planeación solicitó que la disposición sea declarada constitucional. El proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional incluía el artículo 181 en el que se otorgaban facultades extraordinarias para el fortalecimiento de la equidad, el emprendimiento y la legalidad desde la modernización de la administración pública. En la exposición de motivos fue presentada la justificación de las facultades extraordinarias.

En la sesión del 14 de marzo de 2019, durante el curso de aprobación del proyecto y con la presencia del director del Departamento Administrativo de la Función Pública fue discutido el alcance del artículo 181 relativo a las facultades extraordinarias. Los voceros de diferentes partidos indicaron que votarían negativamente tal artículo dado que se trasladaban de manera amplia las facultades legislativas. Por ello, el Viceministro de Hacienda intervino para justificar la importancia de esa disposición indicando que el Contralor había solicitado facultades para mejorar la Contraloría. De esta forma, el 19 de marzo tuvo lugar un debate en el que se planteaba la necesidad de introducir los ajustes necesarios para enunciar de manera expresa las

4 Folios 35 al 37. 5 Folios 43 al 68. 6 Folios 72 al 77. 7 Folios 82 al 84. 8 Folios 87 al 90. 9 Suscribe el documento el ciudadano Eduardo Franco Solarte en su condición de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación. 6 entidades respecto de las cuales se ejercerían las facultades extraordinarias. Posteriormente y con fundamento en los acuerdos conseguidos se propuso la eliminación del artículo 181 del proyecto a efectos de reemplazarlo por cinco artículos entre los que se encontraba el 297 que se refería a la reestructuración jerárquica y funcional de la Contraloría. Tal artículo fue aprobado como artículo 332 de la ley. Adicionalmente, en las Bases del Plan -Pacto por la Legalidadse señala que la Presidencia de la República lideraría el proceso dirigido a reestructurar el modelo de control fiscal nacional y territorial en coordinación con diferentes entidades y con el fin de garantizar la preparación en el carácter preventivo y de advertencia. Se cumplieron las condiciones previstas en el artículo 150.10 de la Constitución en tanto las facultades fueron solicitadas desde el inicio del debate legislativo. Las modificaciones que tuvieron lugar en el curso del proceso legislativo corresponden al ejercicio de una competencia del Congreso de la República. En esa dirección si se introducen “modificaciones a propuestas realizadas por el Gobierno Nacional, no puede entenderse que el resultado final es inconstitucional al no haberse aprobado de manera exacta la propuesta inicialmente presentada por el Gobierno Nacional”. La disposición demandada no vulnera los artículos 267 y 268 de la Constitución. Si el legislador es titular de la facultad de determinar la estructura de la

administración nacional incluyendo la relativa a la Contraloría General es posible que mediante facultades extraordinarias, se atribuya tal tarea al Presidente. Esta conclusión encuentra apoyo en lo dispuesto en la sentencia C-401 de 2001. 10

3. El representante de la Contraloría General de la República solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición demandada. Se encuentran plenamente soportados los motivos de necesidad y conveniencia de las facultades extraordinarias. En la sentencia C-503 de 2001 este Tribunal señaló que no era indispensable hacer explícitos los motivos genéricos para el otorgamiento de estas facultades. Tales motivos se integran al fuero del Congreso de la República y, el principio democrático impide afectar su capacidad de apreciar esta materia.

Cuando el Congreso otorga las facultades ello ha de considerarse “como la consecuencia de que se halló mérito para ello, recordando que la Corte Constitucional ha sostenido que el mérito de las facultades conferidas al Presidente de la República, en virtud del margen de apreciación y discrecionalidad del legislador, debe presumirse, salvo que se demuestre que actuó de manera caprichosa y arbitraria”. Resaltó que el Gobierno Nacional, desde la presentación del proyecto, justificó las razones que motivaban la solicitud de las facultades extraordinarias. Entre los pactos estructurales contenidos en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se encuentra el denominado “Pacto por la Legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y democracia”. Se presenta la línea de acción denominada “Alianza contra la 10 Suscribe el documento el ciudadano Carlos Felipe Córdoba Larrarte en su condición de Contralor General de la República.

7 corrupción: tolerancia cero a los corruptos”. Se incluye un diagnóstico sobre el particular y luego, a partir de la página 113 de las Bases Generales del Plan, se indica que a la Presidencia le corresponde liderar el proceso de reestructuración del modelo de control fiscal nacional y territorial. Tal circunstancia evidencia que las razones de conveniencia y necesidad para la solicitud de facultades extraordinarias se encuentra en las Bases del Plan. En el curso de los debates en el Congreso se evidencia la justificación de las disposiciones tendientes al otorgamiento de las facultades extraordinarias. Ello se desprende, por ejemplo, del contenido de la Gaceta del Congreso No. 33 de 2019. En particular, indicó que entre los fines se encuentran “la necesidad de promover la eficiencia y eficacia del uso de los recursos públicos, fortalecer las instituciones y elevar la profesionalización”. Igualmente, según lo discutido para la ponencia en primer debate, el Viceministro de Hacienda y Crédito Público indicó a los congresistas la solicitud formulada por el Contralor respecto de las facultades para mejorar el organismo de control. En suma “se colige que la discusión al interior del Congreso acerca de las facultades extraordinarias finalmente conferidas por el artículo 332 demandado se posibilitó por haber sido un tema que sí fue efectivamente incorporado en las Bases y en el texto inicial del Plan Nacional de Desarrollo radicado por el Gobierno Nacional, e incluido tanto en la exposición de motivos como en la alusión permanente que hiciera el Gobierno Nacional (…)”. El cargo formulado no puede prosperar debido a que desconoce el trámite que tuvo lugar en el Congreso de la República. Dicho trámite permite dar por probado

no solo que las facultades fueron debidamente solicitadas, sino que se apoyaron en la necesidad y conveniencia de la reestructuración. El debate que tuvo lugar en el Congreso evidencia que las facultades conferidas se originaron no en las proposiciones referidas en la demanda, sino en la determinación del Congreso de la República. Precisó que la solicitud del Gobierno Nacional “no suprime la libertad del legislador de presentar proposiciones en el marco del trámite legislativo” de modo que es inocua la acusación en tanto no se analizó la totalidad de antecedentes relevantes. Advirtió que de acuerdo con la sentencia C-119 de 1996 es necesario presumir que si el Congreso aprobó las facultades extraordinarias obedeció a que encontró mérito suficiente para ello. El otorgamiento de las facultades extraordinarias en este caso no contraviene lo dispuesto en los artículos 267 y 268 de la Constitución. En efecto, la delegación realizada por el Congreso tiene naturaleza legislativa y, en esa medida, no puede entenderse como una afectación de la independencia y autonomía de la Contraloría General de la República. Así se desprende de las sentencias C-078 de 1999, C-401 de 2001 y C-172 de 2017.

4. En escrito separado la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la

11 República manifestó que la disposición es constitucional. Existen razones de conveniencia y oportunidad para la modificación de la estructura funcional y 11 Suscribe el Documento Julián Mauricio Ruiz Rodríguez en su condición de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Contraloría General de la República. 8 jerárquica. El Gobierno Nacional estableció con precisión aquellas dependencias

que debían ser intervenidas de manera inmediata a efectos de enfrentar las dificultades relacionadas con su capacidad institucional para monitorear a todos los sujetos de control. Es necesario considerar, en este contexto, la complejidad del seguimiento a la ejecución de los recursos del presupuesto, del sistema general de participaciones y los asignados al post conflicto, así como los retos vinculados al control fiscal participativo. En este sentido, se ha previsto la creación de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata a efectos de optimizar el uso y gestión inteligente de la información que se encuentra disponible. Por ello, “es absolutamente oportuno y conveniente adelantar el proceso de rediseño institucional de la Contraloría General de la República, que no ha sido modificada desde el año 2000 (…)”. Teniendo en cuenta los antecedentes de conformación y organización de la Contraloría, la reforma que se pretende introducir tiene por objeto “especializar el ejercicio de la vigilancia fiscal” para varias de las contralorías delegadas. Igualmente se ha previsto el fortalecimiento de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción. En atención a lo expuesto, la Contraloría ha identificado diferentes necesidades que evidencian la oportunidad de la modificación. La cuantía de los recursos que deben ser objeto de control, así como la complejidad para su desarrollo exige mejorar entonces la capacidad institucional de la Contraloría. Debe entonces establecerse “una correlación entre las dependencias y el modelo de operación por procesos, en función del objeto misional y el desarrollo de las funciones y

competencias esenciales otorgadas a la CGR (…)”. 12

5. La Universidad Externado solicitó a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la disposición demandada.

En las sentencias C-504 de 2001, C-634 de 2012 y C-261 de 2016 la Corte ha precisado las condiciones que limitan el otorgamiento de las facultades extraordinarias. En el caso del artículo 332 demandado se identifican tres vicios. En primer lugar, las facultades extraordinarias no fueron solicitadas expresamente por el Gobierno Nacional, sin que sea posible que el Congreso las atribuya por iniciativa propia o pretenda inferirlas de declaraciones vagas del Gobierno. Se trata en este caso de una condición cuyo cumplimiento es exigible en atención al carácter restrictivo de las facultades. Dado que la solicitud del Gobierno no tuvo lugar, el Congreso ejerció una competencia que no le corresponde puesto que se encuentra atribuida única y exclusivamente al Presidente de la República vulnerándose entonces los artículos 150.10, 121 y 123 de la Constitución. Se constata además un incumplimiento formal del requerimiento de justificación de la necesidad o conveniencia de la solicitud. Sobre esta exigencia, a cargo del 12 Suscriben el documento los ciudadanos Jalil Alejandro Magaldi Serna en su condición de docente investigador, así como Jessika Mariana Barragán López -asistente de investigacióny los monitores académicos Jorge Andrés Obando Moreno y Santiago Rendón Corrales. 9 ejecutivo, la Corte se ha pronunciado en las sentencias C-504 de 2001, C-1493 de 2000 y C-119 de 1996. En este caso no fueron expuestas tales razones y, en consecuencia, el artículo 332 es incompatible con la Constitución.

Teniendo en cuenta que la Ley Aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo requiere para su aprobación mayorías simples y el otorgamiento de facultades extraordinarias impone una mayoría absoluta en el Congreso, la Corte debe valorar “la posible configuración de este vicio”. Se trataría, de haber ocurrido, de la violación del artículo 150.10 de la Constitución. La disposición acusada desconoce también el principio de unidad de materia. En efecto, el artículo impugnado “no tiene como finalidad la planificación ni mucho menos la priorización y eficiencia en la ejecución del presupuesto público durante los próximos cuatro años, sino la reestructuración y elección de ciertos cargos públicos del órgano de control, modificaciones que no están inescindiblemente ligados al objeto de la ley ni a los planes propuestos dentro de la misma”. 13

6. La representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitó a la Corte declarar inexequible la disposición. A pesar de que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que es posible el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República a fin de llevar a cabo la reestructuración administrativa de diferentes órganos del Estado, incluyendo los de control, en este caso no se evidencia el cumplimiento de los estándares previstos en el artículo 150.10 de la Constitución que han sido explicados en las sentencias C-219 de 2015 y C-172 de 2017.

En particular es necesario verificar (i) que exista la solicitud expresa del Gobierno Nacional siendo improcedente la iniciativa congresional y (ii) que existan razones de necesidad o conveniencia que puedan justificar la solicitud. Valorada la información disponible sobre el trámite legislativo se concluye que el artículo 332

“provino de una iniciativa singular de carácter estrictamente legislativo o congresional y no del ejecutivo”. Lo ocurrido desconoce las reglas relativas a la obligación de que la petición tenga iniciativa en el ejecutivo y, adicionalmente, que exista una justificación de la necesidad o conveniencia para su otorgamiento. En consecuencia, la disposición demandada es inconstitucional.

VI. PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

1. El Procurador General de la Nación, en ejercicio de la potestad establecida en el artículo 278, numeral 5, de la Constitución Política, rindió concepto en el presente asunto, y solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad de la disposición demandada.

2. En su concepto, la Corte debe establecer si el artículo 332 de la Ley 1955 de 2019, de una parte, (i) desconoce el artículo 150.10 de la Constitución conforme al cual las facultades extraordinarias deberán ser solicitadas por el Gobierno 13 Suscribe el documento la ciudadana Consuelo Acuña Traslavinna en su condición de Académico Correspondiente de la referida Academia.

Folios 10 Nacional y, de otra, (ii) vulnera los artículos 121 y 123 de la Constitución que prohíbe a las autoridades el ejercicio de funciones distintas a las atribuidas en la Carta y la ley, así como la autonomía de la Contraloría General de la República.

3. Para la Procuraduría el Gobierno sí solicitó las facultades extraordinarias desde la exposición de motivos, justificando su necesidad y conveniencia. Dicha solicitud se refleja en el contenido del artículo 181 del proyecto de ley. Tales facultades “se solicitaron en general para efectos de modernizar la

‘administración publica’ con el fin de adecuarla a los propósitos del PND, de conformidad con el artículo 181 del proyecto”. Igualmente, “en la exposición de motivos se hizo una referencia genérica al concepto de ‘administración’ de cara a justificar la necesidad de las facultades”. La expresión “administración pública” empleada por el Gobierno guarda correspondencia con un concepto objetivo referido al “contenido material de las funciones que ejercen los órganos que componen este concepto”. Conforme a lo anterior “no se refiere específicamente a los órganos que componen una determinada Rama del Poder Público, de conformidad con el artículo 113 de la Constitución”. Ello guarda correspondencia con lo dicho por la Sala de Consulta y Servicio Civil al definir la expresión “Administración Pública” y es coincidente con la definición que al respecto se desprende del artículo 39 de la Ley 489 de

1998. Teniendo en cuenta lo anterior “está acreditado que el Gobierno solicitó facultades amplias para efectos de reestructurar la administración pública, lo que razonablemente incluye a la Contraloría General de la República, que si bien no integra la Rama Ejecutiva del Poder Público, sí integra la administración pública nacional, pues sus funciones son materialmente administrativas”.

4. Ahora bien, en el curso de trámite legislativo se introdujeron modificaciones a las facultades que solicitó el Gobierno. La lectura de las bases del Plan Nacional de Desarrollo permite identificar su interés de reformar y reestructurar el modelo de control fiscal. Se encuentra probado, además, que las comisiones correspondientes de la Cámara y del Senado debatieron las diferentes propuestas

de los congresistas así como las intervenciones del Gobierno, tal y como se pone de presente en las Gacetas del Congreso 135 y 136 de 2019 y, en particular, las sesiones que tuvieron lugar los días 14 y 19 de marzo de 2019. En adición a ello se encuentra acreditado que