CC - C094-2021

Sentencia C-094/21

PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PERSONAL EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance El principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria, también denominado principio de imputabilidad personal, de personalidad de las penas o sanciones o de responsabilidad por el acto propio, consiste en que un sujeto únicamente puede ser sancionado por actos u omisiones propias. Por lo tanto, al momento de imponer una sanción, no es posible transferir la responsabilidad.

PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PERSONAL EN

MATERIA SANCIONATORIA-Fundamento DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Concepto POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACIONManifestación del ius puniendi del Estado DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y DERECHO PENAL-Principio de legalidad y principio de tipicidad De manera reiterada, la Corte ha explicado que los principios de legalidad y tipicidad tienen un alcance distinto en el derecho administrativo sancionador, en comparación con el derecho penal, a pesar de que este también es una rama del derecho mediante la cual el Estado ejerce el ius puniendi.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA

SANCIONATORIA-Alcance

POTESTAD SANCIONADORA TRIBUTARIA-Naturaleza

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION

ADMINISTRATIVA-Tipificación/SANCION ADMINISTRATIVADeterminación PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Contenido y alcance PRINCIPIO DE JUSTICIA TRIBUTARIA-Equidad, progresividad y eficiencia

DEBER DE TRIBUTACION-Naturaleza OBLIGACION TRIBUTARIA-Efectividad/OBLIGACION TRIBUTARIA-Responsables directos del pago del tributo o los contribuyentes OBLIGACION TRIBUTARIA-Deberes y obligaciones formales LEGISLADOR-Competencia para establecimiento de obligaciones tributarias IMPUESTO AL CONSUMO-Elementos IMPUESTO AL CONSUMO-Sujeto pasivo (…) la Sala resalta que, en el régimen del impuesto al consumo, el sujeto pasivo tiene a cargo diversos deberes, pues es quien determina las condiciones de comercialización, movilización y venta de los productos que produce, importa o distribuye. En cabeza de este sujeto recae, principalmente, el deber constitucional de “[c]ontribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”. Como consecuencia, tiene la obligación material de tributar y de cumplir una serie obligaciones tributarias formales, incluidas aquellas relacionadas con la movilización de los productos, que buscan garantizar el recaudo efectivo del impuesto al consumo, así como facilitar su fiscalización por los entes territoriales. LEY SOBRE LUCHA CONTRA EL CONTRABANDO, LAVADO DE ACTIVOS Y EVASION FISCAL-Sanciones administrativas para combatir la evasión tributaria en materia de consumo LEY SOBRE LUCHA CONTRA EL CONTRABANDO, LAVADO DE ACTIVOS Y EVASION FISCAL-Procedimientos para la imposición de sanciones (…) desde la expedición de la Ley 1762 de 2015, los departamentos y el Distrito Capital cuentan con un régimen sancionatorio administrativo relacionado con el impuesto al consumo, que prevé una serie de infracciones

administrativas, el procedimiento mediante el cual se determina la responsabilidad de los sujetos sancionables y las sanciones correspondientes. Se trata de un procedimiento que, en principio, descarta la aplicación de un régimen de responsabilidad objetiva. MOVILIZACION DE PRODUCTOS GRAVADOS CON EL IMPUESTO AL CONSUMO-Sujeto pasivo responsable De esta manera, como se explicó previamente, cuando el artículo 2.2.1.3.5. del Decreto 1625 de 2016 menciona a “los transportadores”, se refiere a los productores, importadores, y/o distribuidores o transportadores facultados para movilizar las mercancías y, de otro lado, la movilización de la mercancía gravada, en principio, es una actividad de la que no se desprende el sujeto pasivo del impuesto al consumo, aunque sea un tercero quien la lleve a cabo, dado que de esta depende el debido cumplimiento de la obligación tributaria sustancial a su cargo. En esa medida, dicho sujeto, prima facie, es responsable de que la mercancía se movilice “a más tardar, dentro del siguiente día hábil” a la fecha en que se expida la tornaguía. Entender lo contrario, esto es, que el sujeto pasivo no participa y se desvincula de esta actividad, implicaría alterar por vía jurisprudencial las disposiciones legales de causación, facturación, liquidación y recaudo del impuesto. MOVILIZACION DE PRODUCTOS GRAVADOS CON EL IMPUESTO AL CONSUMO-Responsable de la radicación de tornaguías En suma, toda vez que el sujeto pasivo sí participa en la actividad de radicar las tornaguías, el hecho de que se le considere como uno de los sujetos

destinatarios de la sanción por haberse omitido esa actuación, en principio, no viola el principio de responsabilidad personal de las sanciones administrativas. EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Procedencia (…) la Corte advierte que, en todo caso, la regulación especial en materia de transporte de los productos gravados con impuesto al consumo puede dar lugar a que en ciertos eventos intervengan otros sujetos en la movilización del producto. Por lo tanto, la Sala considera necesario, en aras de salvaguardar el respeto por el principio de responsabilidad personal de las sanciones, condicionar la norma, en el entendido de que la sanción es aplicable al sujeto pasivo solo en el evento en que este efectivamente tenga la responsabilidad de movilizar los productos gravados con el impuesto al consumo. PRINCIPIO DE LEGALIDAD-No se vulneró/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-No se vulnera cuando la falta o infracción está descrita de manera específica y precisa, o sea determinable A juicio de la Sala, los principios de tipicidad y legalidad no exigen que el Legislador deba acudir a la técnica de mínimos y máximos siempre que fije el monto de las sanciones administrativas. Si bien esta técnica ha sido ampliamente utilizada y avalada por la Corte, no se trata de un requisito sine qua non para que las sanciones administrativas se ajusten a dichos principios, pues basta con que su monto esté determinado o sea determinable. JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Intensidad leve SANCION TRIBUTARIA-No vulnera principios de equidad y justicia

Referencia: Expediente D-13709

Demanda de inconstitucionalidad en contra de

los artículos 20, 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, “Por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal”.

Demandante: Camilo Francisco Zarama

Martínez

Magistrada Ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá, D.C., quince (15) de abril de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista por el artículo 241.4 de la Constitución Política, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constitución Política, el ciudadano Camilo Francisco Zarama Martínez presentó demanda en contra de los artículos 20, 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, “[p]or medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal”1.

2. Mediante auto de 28 de abril de 2020, se inadmitió la demanda, porque no satisfizo los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. 1 La demanda fue presentada el 5 de marzo de 2020.

3. El 6 de mayo de 2020, dentro de la oportunidad legal, el demandante presentó el escrito de subsanación de la demanda2.

4. Mediante auto de 21 de mayo de 2020, fueron admitidos los cargos

primero y segundo, formulados en contra de los artículos 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, respectivamente, “por el presunto desconocimiento de los principios de presunción de inocencia y proscripción de la responsabilidad objetiva”3, y se rechazó el cargo tercero, dirigido contra los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015, por la presunta vulneración del derecho a la igualdad y los principios de razonabilidad, proporcionalidad, legalidad, tipicidad, equidad, justicia tributaria y seguridad jurídica. Así mismo, se ordenó dar traslado al Procurador General de la Nación y fijar en lista el proceso; comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Presidente del Congreso de la República; invitar a participar a diferentes entidades y facultades de derecho y suspender los términos, de conformidad con lo ordenado por la Sala Plena de la Corte Constitucional en el Auto 121 de 20204.

5. El 28 de mayo de 2020, el demandante presentó recurso de súplica contra la decisión de rechazo del cargo tercero, formulado contra los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 20155.

6. Mediante el Auto 202 de 17 de junio de 2020, la Sala Plena resolvió el recurso de súplica y decidió “REVOCAR, por las razones expuestas, el numeral segundo del Auto de 21 de mayo de 2020, que decidió rechazar el tercer cargo de la demanda de la referencia y, en su lugar, ADMITIR la acusación dirigida contra los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015, por el

desconocimiento de los artículos 29, 95-3 y 363 de la Constitución Política, respecto de los argumentos por violación a los principios de legalidad, tipicidad, equidad y justicia”6.

7. Por medio del auto de 27 de agosto de 2020, se ordenó levantar la suspensión de términos y dar cumplimiento a las órdenes previstas en los numerales cuarto a octavo del auto de 21 de mayo de 2020, relativas a fijar en lista el proceso; correr traslado al Procurador General de la Nación; comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y al Ministro de Hacienda y Crédito Público, e invitar a participar a las entidades y facultades de derecho convocadas. 2 El escrito de subsanación fue remitido al correo electrónico secretaria3@corteconstitucional.gov.co. 3 Auto de 21 de mayo de 2020, pp. 5 y 7. 4 En el resolutivo primero del Auto 121 de 2020, la Sala Plena dispuso: “LEVANTAR la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura PARA ADELANTAR LA ETAPA DE ADMISIBILIDAD de las demandas de inconstitucionalidad. En estos asuntos, los términos judiciales quedarán nuevamente suspendidos una vez se decida acerca de la admisión, corrección o rechazo de la demanda o el recurso de súplica, según corresponda, de conformidad con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991”. 5 El recurso de súplica fue remitido al correo al secretaria3@corteconstitucional.gov.co.

6 Auto 202 de 17 de junio de 2020, p. 12.

8. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia.

1. Norma demandada

9. A continuación, se transcriben los artículos demandados, conforme a su publicación en el Diario Oficial 49.565 del 6 de julio de 2015: “LEY 1762 DE 2015

(julio 6) por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal El Congreso de Colombia,

DECRETA:

[…] ARTÍCULO 20. SANCIÓN DE MULTA POR EXTEMPORANEIDAD EN EL REGISTRO. Los responsables del impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995 obligados a registrarse ante las Secretarías de Hacienda de los departamentos y del Distrito Capital que se inscriban con posterioridad al plazo establecido en el literal a) del artículo 215 de la Ley 223 de 1995 deberán liquidar y cancelar una sanción equivalente a doscientas veintiocho (228) UVT por cada mes o fracción de mes de retardo en la inscripción. Cuando la inscripción se haga de oficio, existiendo obligación legal para registrarse, se aplicará una sanción de cuatrocientas cincuenta y seis (456) UVT por cada mes o fracción de mes de retardo en la inscripción.

ARTÍCULO 21. SANCIÓN DE MULTA POR NO MOVILIZAR

MERCANCÍAS DENTRO DEL TÉRMINO LEGAL. Sin perjuicio de la

aprehensión y decomiso de los productos, en los eventos en que procedan, si una vez expedida la tornaguía, no se llevare a cabo la movilización de los productos gravados con impuestos al consumo de que trata la Ley 223 de 1995 dentro del plazo señalado por la normativa vigente, el sujeto pasivo será sancionado por la Secretaría de Hacienda Departamental o por la Secretaría de Hacienda del Distrito Capital según corresponda, con cuarenta y seis (46) UVT por cada día de demora. ARTÍCULO 22. SANCIÓN DE MULTA POR NO RADICAR TORNAGUÍAS PARA LEGALIZACIÓN. El transportador encargado de radicar ante las autoridades la tornaguía de productos con respecto a los cuales deba pagarse impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995, y el sujeto pasivo del impuesto al consumo generado por la mercancía transportada por el transportador, serán sancionados cada uno con multa equivalente a cuarenta y seis (46) UVT por día transcurrido, sin que el monto sobrepase el doscientos por ciento (200%) del valor comercial de la mercancía transportada, cuando no radiquen las tornaguías de movilización de la mercancía correspondiente para que sean legalizadas por la autoridad competente, salvo casos de fuerza mayor o caso fortuito.

2. Solicitud

10. El actor solicita que la Corte Constitucional declare inexequibles los artículos 20, 21 y 22 de la Ley 1762 de 2015, porque, en su criterio, vulneran los artículos 29, 95.9 y 363 de la Constitución Política.

3. Cargos de inconstitucionalidad

11. Surtido el trámite descrito en los párrafos 1 al 8 supra, los cargos

admitidos para llevar a cabo el control de constitucionalidad propuesto son los siguientes: 3.1. Primer cargo: el artículo 21 de la Ley 1762 de 2015 vulnera el artículo 29 de la Constitución Política

12. Según el actor, el artículo 21 de la Ley 1762 de 2015 vulnera el artículo 29 de la Constitución Política, porque infringe la prohibición de establecer un régimen de responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionatorio y desconoce la presunción de inocencia7.

13. En su criterio, el artículo demandado prevé una sanción al sujeto pasivo del impuesto al consumo, por una infracción que no necesariamente cometen todas aquellas personas que son consideradas como sujetos pasivos de ese impuesto. Por lo tanto, “es una norma que consagra una responsabilidad objetiva en cabeza de quien, al no haber cometido la conducta sancionable, no pudo tener culpabilidad”8.

14. Para sustentar su acusación, indica que, de acuerdo con los artículos 1879, 20310 y 20811 de la Ley 223 de 1995, son sujetos pasivos o responsables del impuesto al consumo los productores, los importadores, los distribuidores, 7 El demandante también alegó la vulneración del principio de legalidad, específicamente, del principio de tipicidad (demanda de inconstitucionalidad, pp. 7 a 12). No obstante, este cargo no se admitió porque “el actor no [propuso] una verdadera confrontación constitucional entre el texto de la disposición demandada y la Constitución Política, pues, […] los argumentos expuestos se limitan a ilustrar un problema de aplicación de la ley tributaria” (auto de 21 de mayo de 2020, p. 4).

8 Demanda de inconstitucionalidad, p. 10. 9 El artículo 187 de la Ley 223 de 1995, que hace parte del capítulo VII - Impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos, dispone: “Son sujetos pasivos o responsables del impuesto los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores. Además, son responsables directos del impuesto los transportadores y los expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden”. 10 El artículo 203 de la Ley 223 de 1995, que hace parte del capítulo VIII - Impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, dispone: “Son sujetos pasivos o responsables del impuesto los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores. Además, son responsables directos los transportadores y expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden”. 11 El artículo 208 de la Ley 223 de 1995, que hace parte del capítulo IX - Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, dispone: “Son sujetos pasivos o responsables del impuesto los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores. Además, son responsables directos los transportadores y expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden”. los transportadores y los expendedores al detal. Con base en ello, explica que, “en un esquema normal de producción, importación, distribución y venta de los productos gravados con el impuesto al consumo no todos estos sujetos tienen a su cargo la movilización del producto gravado. Así, si bien varios son

los sujetos pasivos del impuesto al consumo, no todos ellos pueden cometer la conducta – omisión - sancionable dispuesta en el artículo demandado”12.

15. En desarrollo del cargo, el actor trae a colación el Decreto 3071 de 199713, que reglamentó el sistema único nacional de control de transporte de productos generadores del impuesto al consumo14. De acuerdo con el artículo 5 de ese decreto, “[e]xpedida la tornaguía, los transportadores iniciarán la movilización de los productos, a más tardar, dentro del siguiente día hábil a la fecha de su expedición”. Con base en esta norma, afirma que “quien transporta la mercancía es necesariamente el transportador” y, “[d]e este modo, el hecho de que la sanción haga referencia al sujeto pasivo (tal vez del impuesto) que no es necesariamente quien transporta la mercancía (y, en consecuencia, quien incurre en la omisión que da lugar a la sanción) resulta también inconstitucional”15.

16. Así mismo, se refiere a una sentencia del Consejo de Estado16 que declaró la nulidad del artículo 188 del Estatuto Tributario de Risaralda17, cuyo tenor literal, según el demandante, es similar al del artículo 21 de la Ley 1762 de 2015. Esto, con el propósito de demostrar que “el problema de las normas – tanto la analizada por el Consejo de Estado como la que se demanda en esta oportunidad – no es de interpretación o conveniencia, sino que se refiere a la constitucionalidad de las mismas”18.

17. Por último, señala que, en el asunto sub examine, el desconocimiento de la prohibición de establecer un régimen de responsabilidad objetiva en el

derecho administrativo sancionador se desprende de una interpretación posible del artículo 21 de la Ley 1762 de 201519. Así mismo, advierte que “si en 12 Demanda de inconstitucionalidad, p. 10. 13 Decreto 3071 de 23 de diciembre de 1997, “por medio del cual se reglamenta el Sistema Único Nacional de control de transporte de productos gravados con impuesto al consumo y se dictan otras disposiciones”. 14 El artículo 197 de la Ley 223 de 1995 dispone que “[e]l Gobierno Nacional reglamentará la adopción de un sistema único nacional para el control del transporte de productos generadores del impuesto al consumo regulado en este Capítulo”. 15 Demanda de inconstitucionalidad, p. 10. 16 El demandante cita la “Sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, proferida el 23 de septiembre de 2013, con Ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Ref. 660012331000200900154

01. Rad. 18610” (demanda de inconstitucionalidad, p. 14.) 17 Ordenanza número 009 de 18 de julio de 2006, “[p]or medio de la cual se expide el nuevo estatuto de rentas del departamento de Risaralda”. El artículo 188 dispone: “SANCIÓN POR NO MOVILIZACIÓN DE MERCANCÍAS DENTRO DEL TÉRMINO LEGAL. Una vez expedida la tornaguía, si los transportadores no comienzan la movilización de los productos gravados con impuestos al consumo dentro del plazo señalado en el Artículo 5º del Decreto 3071 de 1997, el sujeto pasivo o responsable se hará acreedor a una sanción equivalente al 5% del valor del impuesto de la mercancía que está amparando la tornaguía”.

18 Escrito de subsanación de la demanda presentado el 6 de mayo de 2020, p. 18. 19 Inicialmente, el demandante solicitó que la Corte determinara “si la norma –que deja abierto a la interpretación del lector (o aplicador) un elemento fundamental del tipo sancionatorio-, resulta o no constitucional” (escrito de subsanación de la demanda, p. 11.). Esto, con base en una supuesta vulneración del principio de tipicidad. Toda vez que estos argumentos fueron desestimados en la etapa de admisibilidad, el gracia de discusión, no se aceptara su inconstitucionalidad”, podría “proferirse una sentencia de exequibilidad condicionada, bajo el entendido de que la norma se debe interpretar en el sentido que permita que la sanción únicamente sea impuesta al sujeto”20, aunque no precisa a cuál sujeto. 3.2. Segundo cargo: el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015 vulnera el artículo 29 de la Constitución Política

18. El actor considera que el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015 vulnera el artículo 29 de la Constitución Política, porque desconoce la presunción de inocencia y la proscripción de la responsabilidad objetiva21.

19. Según indica, la sanción prevista en el artículo demandado por no radicar las tornaguías de movilización de la mercancía para que sean legalizadas por la autoridad competente se puede imponer, de forma concurrente, tanto al transportador de la mercancía, que es el encargado de radicar las tornaguías, como a los sujetos pasivos del impuesto, que “no tienen responsabilidad alguna en la infracción sancionable”22.

20. En su criterio, este artículo establece expresamente “que el sujeto responsable de radicar la tornaguía para la legalización es el TRANSPORTADOR de la misma”23 (mayúsculas y negrillas originales), como también se infiere del artículo 9 del Decreto 3071 de 199724. En ese sentido, advierte que el transportador es el único sujeto al que se le puede reprochar la omisión del deber de radicar las tornaguías de movilización de la mercancía. Por lo tanto, considera que imponerle al sujeto pasivo del impuesto al consumo la misma sanción que se impone al transportador por la omisión descrita “resulta contrario a los principios de presunción de inocencia y proscripción de la responsabilidad objetiva que se derivan del principio de culpabilidad dispuesto en el artículo 29 de la Constitución política [sic]”25. presente análisis se refiere únicamente a la posible vulneración de la presunción de inocencia y la proscripción de la responsabilidad objetiva. 20 Demanda de inconstitucionalidad, p. 16. El argumento fue reiterado en el escrito de subsanación de la demanda, p. 19. 21 En la demanda, el actor también se refirió a la presunta vulneración de los artículos 83, 95 y 363 de la Constitución Política. Frente al artículo 83, argumentó que el artículo demandado permite sancionar a quien no participó en la conducta sancionable, por ende, “se presume su mala fe, sin dar lugar a la posibilidad de probar en contrario” (demanda de inconstitucionalidad, p. 19.). Respecto a los artículos 95 y 363, refirió que

“[e]l hecho de que el Estado imponga una sanción pecuniaria a un contribuyente que no ha cometido ninguna infracción, resulta contrario a [los] principios [de equidad y proporcionalidad]” (demanda de inconstitucionalidad, p. 19.). Tras la subsanación de la demanda, el magistrado sustanciador consideró que “los argumentos según los cuales el artículo acusado vulnera los principios de buena fe y equidad tributaria no satisfacen los requisitos de especificidad y suficiencia necesarios para adelantar el examen de constitucionalidad propuesto” (auto de 21 de mayo de 2020, p. 6). 22 Escrito de subsanación de la demanda, p. 19. 23 Ib., p. 20. 24 El artículo 9 del Decreto 3071 de 1997 dispone: “Llámese legalización de las tornaguías la actuación del Jefe de Rentas o funcionario competente de la entidad territorial de destino de las mercancías amparadas con tornaguía, a través de la cual dicho funcionario da fe de que tales mercancías han llegado a la entidad territorial propuesta. Para tal efecto el transportador dejará una copia de la factura o relación al funcionario competente para legalizar la tornaguía”. 25 Escrito de subsanación de la demanda, p. 23. 3.3. Tercer cargo: los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 vulneran los artículos 29, 95.9 y 363 de la Constitución Política

21. En el Auto 202 de 17 de junio de 2020, la Sala Plena decidió admitir el tercer cargo formulado en la demanda de inconstitucionalidad, contra los

artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015, que había sido inicialmente rechazado. Sin embargo, no lo hizo respecto de todos los argumentos expuestos por el demandante, pues consideró que la decisión de rechazo fue parcialmente acertada26. En consecuencia, admitió el cargo “por el desconocimiento de los artículos 29, 95-3 (sic) y 363 de la Constitución Política, en relación con los argumentos por violación a los principios de legalidad, tipicidad, equidad y justicia”27.

22. Respecto de la presunta vulneración del principio de legalidad, el demandante argumenta que los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 fijan una sanción “por el retardo en el cumplimiento de obligaciones meramente formales”28, que “no contienen una cuantía máxima para la misma ni permiten que la Autoridad [sic] – responsable de imponer la sanción - gradúe la sanción de acuerdo con la gravedad de la conducta concreta cometida”29.

23. Según explica, el artículo 20 señala que el sujeto que incurra en la conducta reprochada deberá liquidar y cancelar una sanción equivalente a 228

UVT por cada mes o fracción de mes de retardo en la inscripción. Por su parte, el artículo 21 prevé que quien incurra en la conducta sancionable será sancionado con “con cuarenta y seis (46) UVT por cada día de demora”. En su criterio, el valor de estas sanciones “aumenta infinitamente en cuanto transcurra el tiempo, sin tener un tope”30 y no cuentan con un criterio para

graduar la sanción “más allá del paso del tiempo”31. Esto, a su juicio, viola los principios de legalidad y tipicidad, que exigen que la sanción señale expresamente un tope máximo, como se expuso en las sentencias C-738 de 2006, C-742 de 2010 y C-412 de 2015.

24. En cuanto a la posible violación de los principios de justicia y equidad, previstos en los artículos 95.9 y 363 de la Constitución Política, argumenta, en primer lugar, que “el contribuyente debe aportar al financiamiento de las cargas del estado de acuerdo con su capacidad contributiva, es decir, su 26 Auto de 17 de junio de 2020, p. 9. La Sala Plena compartió la conclusión del magistrado sustanciador en cuanto a que (i) el demandante no fundamentó de manera correcta la supuesta violación del principio de igualdad material y (ii) no cumplió con los requisitos de especificidad y suficiencia respecto del presunto desconocimiento del principio de seguridad jurídica (auto de 17 de junio de 2020, pp. 10 y 11). 27 Auto de 17 de junio de 2020, p. 11. Aunque el resolutivo menciona el artículo “95-3” de la Constitución Política, el cargo se refiere al numeral 9 del inciso tercero del artículo 95. Para admitir este cargo, la Sala Plena consideró que “(i) el Magistrado sustanciador no estudió lo relativo a la necesidad de establecer límites máximos para las sanciones en virtud del principio de legalidad; y (ii) en la demanda y su subsanación no se aludió a que el desconocimiento del principio de equidad se debiera a lo referido en el

Auto de rechazo, sino a que la cuantificación de las obligaciones accesorias también deben tener en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos sancionados” (auto de 17 de junio de 2020, pp. 10 y 11). 28 Demanda de inconstitucionalidad, p. 20. 29 Ib. 30 Ib., p. 22. 31 Ib. capacidad económica”32. En segundo lugar, cita la sentencia C-160 de 1998 y advierte que estos principios se aplican a las sanciones en materia tributaria, tanto “por el incumplimiento de obligaciones materiales, como en sanciones impuestas por el incumplimiento de obligaciones accesorias”33. Para la imposición de estas últimas, advierte, se debe tener en cuenta la capacidad contributiva del infractor34. Por lo tanto, considera que la sanción “debería tomar criterios particulares en consideración (tales como la capacidad contributiva, la afectación del sistema tributario, etc.), dado que son estos los que permitirían que la misma resulte adecuada a los principios de equidad y justicia dispuestos en el artículo 363 de la Constitución Política”35.

25. En suma, para el demandante, “aunque las obligaciones formales que dan lugar a las sanciones contenidas en la Ley 1762 de 2015 sean obligaciones meramente formales y no relacionadas con el pago del impuesto, lo cierto es que son obligaciones accesorias, que buscan –directa o indirectamente - garantizar el cumplimiento de la obligación material del contribuyente. En este sentido, son obligaciones establecidas como parte del sistema dispuesto para lograr el pago de impuestos y, por tanto, su

cuantificación debe responder a la capacidad contributiva de los sujetos sancionados, de acuerdo con los principios de equidad y justicia en los cuales se funda ese sistema tributario”36.

26. Con base en estos argumentos, solicita declarar inexequibles los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 y, subsidiariamente, modular estas normas, “señalando un tope o límite máximo de cuantía en las sanciones contenidas en los artículos 20 y 21 de la Ley 1762 de 2015 aquí demandados.

En este último caso, [propone] que se module facultando para que se dosifique o gradúe la sanción tomando como referencia el valor de la mercancía o del impuesto”37.

4. Intervenciones

27. Dentro del término de fijación en lista, que inició el 31 de agosto de 2020 y finalizó el 11 de septiembre de 2020, se presentaron las intervenciones

del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Federación Colombiana de Municipios, el Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia y, de forma conjunta, de la Presidencia de la República y