CC - C103-2015

Sentencia C-103/15

NORMAS SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Función de advertencia sobre operaciones o procesos en ejecución para prever graves riesgos que comprometan el patrimonio público y ejercer control posterior sobre los hechos así identificados resulta inconstitucional/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICAControl posterior/MODALIDAD DE CONTROL FISCAL PREVIO REPRESENTADA EN LA FUNCION DE ADVERTENCIAConstituye una afectación innecesaria de los principios constitucionales que establecen el carácter posterior del control fiscal y la prohibición de coadministración La Sala concluye que la función de advertencia que dicha norma atribuye a la Contraloría General de la República, si bien apunta al logro de objetivos constitucionalmente legítimos, relacionados con la eficacia y eficiencia de la vigilancia fiscal encomendada a esta entidad, desconoce el marco de actuación trazado en el artículo 267 de la Constitución, el cual encuentra dos límites claros en (i) el carácter posterior y no previo que debe tener la labor fiscalizadora de la Contraloría y, de otro lado, (ii) en la prohibición de que sus actuaciones supongan una suerte de coadministración o injerencia indebida en el ejercicio de las funciones de las entidades sometidas a control. (…) Finalmente, tal mecanismo encuentra un adecuado complemento en los controles preventivos y la formulación de advertencias que la propia Administración, a través de las facultades atribuidas a las Superintendencias, puede implementar respecto de aquellas actividades sometidas a inspección, vigilancia y control.

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos

mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia CONTROL FISCAL EN LA CONSTITUCION DE 1991Jurisprudencia constitucional/SISTEMA DE CONTROL FISCAL

PREVIO QUE OPERABA BAJO EL MARCO

CONSTITUCIONAL ANTERIOR Y RAZONES DEL

CONSTITUYENTE PARA DECANTARSE POR UN CONTROL DE CARACTER POSTERIOR, SELECTIVO, AMPLIO E INTEGRAL-Diferencias/CONTROL FISCAL-Transformaciones en el modelo constitucional/CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Posterior, selectivo e integral CONTROL FISCAL-Carácter amplio 2 CONTROL FISCAL-Comprende un control financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, de revisión de cuentas y la evaluación del control interno CONTROL FISCAL-Naturaleza CONTROL FISCAL-Alcance según el principio de interpretación conforme con la Constitución/CONTROL FISCAL-Contemplar supuestos de exclusión cuando está acreditada la presencia de recursos estatales en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición, es inadmisible Contemplar supuestos de exclusión del control fiscal cuando está acreditada la presencia de recursos estatales en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición, es inadmisible. Ello en la medida que tal postura facilitaría la desviación de los recursos fiscales a fines distintos a los constitucionalmente permitidos, en detrimento de la integridad de las finanzas del Estado y la confianza de los

ciudadanos en el uso adecuado de sus tributos. CONTROL FISCAL EXTERNO Y MECANISMOS DE CONTROL INTERNO-Diferencias y el carácter complementario

DIFERENCIAS Y LA NECESARIA COMPLEMENTARIEDAD

ENTRE CONTROL INTERNO Y CONTROL FISCAL EXTERNOJurisprudencia constitucional

CARACTER POSTERIOR DE CONTROL FISCAL ATRIBUIDO

A LA CONTRALORIA-Jurisprudencia constitucional/CARACTER POSTERIOR DE CONTROL FISCAL ATRIBUIDO A LA CONTRALORIA-Significado y alcance CARACTER POSTERIOR DE CONTROL FISCAL ATRIBUIDO A LA CONTRALORIA-Momentos diferenciados que comprende En la sentencia C-557 de 2009, este Tribunal precisó que el control posterior de la gestión fiscal comprende dos actividades o momentos diferenciados: (i) la labor de vigilancia propiamente dicha, a través de la práctica de auditorías; (ii) el inicio de procesos de responsabilidad fiscal: “En cuanto a los momentos del control fiscal la jurisprudencia constitucional ha expuesto que el control fiscal, el cual es posterior y selectivo, se desarrolla en dos momentos diferenciados que sin embargo se encuentran entre sí claramente vinculados, el primero de los cuales resulta necesario y obligado, mientras que el segundo tiene un carácter derivado. Así, en un primer momento, las contralorías de todos los órdenes llevan a cabo la labor de vigilancia propiamente dicha, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, de conformidad con la ley. Esta primera labor se desarrolla mediante la práctica 3 de auditorías sobre los sujetos sometidos al control fiscal selectivo. A partir de este seguimiento se produce la formulación de las correspondientes

observaciones, conclusiones, recomendaciones, e incluso, las glosas que se deriven del estudio de los actos de gestión fiscal controlados. En un segundo momento, y si de la labor de vigilancia primeramente practicada surgen elementos de juicio a partir de los cuales se pueden inferir posibles acciones u omisiones eventualmente constitutivas de un daño al patrimonio económico del Estado, se inicia el proceso de responsabilidad fiscal, orientado a ‘obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor público o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público, por su conducta dolosa o culposa’”. CONTROL FISCAL-Necesidad de armonizar el carácter posterior y selectivo con la integralidad CONTRALORIAS-Prohibición de atribuir funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización/ATRIBUCION DE AUTONOMIA ORGANICA Y FUNCIONAL A LA CONTRALORIA-Doble propósito El sentido de esta prohibición fue analizado por la Corte Constitucional en la sentencia C-189 de 1998, al destacar que la atribución de autonomía orgánica y funcional a la Contraloría tiene el doble propósito de garantizar la efectividad del control fiscal, y a la vez evitar que dicha entidad se inmiscuya en las actividades administrativas de las entidades sometidas a control. Al respecto se afirma que: “Esta autonomía funcional y orgánica de las contralorías no sólo tiene como finalidad fortalecer el control fiscal sino también hacer frente a las disfuncionalidades que dicho control puede generar, por lo cual la Carta pretende evitar que la actividad de control se

traduzca en una coadministración. Por ello la Constitución no sólo “termina con la coadministración que se ejercía mediante el control fiscal previo” sino que dispone que la Contraloría no "tendrá funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización" (CP art. 267, inciso 4º), precepto que, como bien lo señaló durante la vigencia de la anterior Constitución la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema, y también lo ha establecido esta Corte Constitucional, es una limitación más que otra cosa. El significado de esa norma es entonces que la única función propiamente de actuación administrativa que ejercen los contralores es la relativa a la organización interna de la entidad, como puede ser la ejecución del presupuesto y el nombramiento de funcionarios, por lo cual, al desarrollar la actividad de fiscalización, estos órganos de control deben evitar convertirse en coadministradores. 4

Referencia: Expediente D-10404

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 7º del artículo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, “Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Marcela Monroy Torres

Magistrada sustanciadora:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067

de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. La ciudadana Marcela Monroy Torres instauró acción pública de inconstitucionalidad contra el numeral 7º del artículo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, “Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”. Argumenta que el contenido normativo expresado en esta disposición vulnera el artículo 267 de la Constitución, en particular lo establecido en sus incisos 2º, 3º y 4º.

2. Mediante auto del veinticinco (25) de agosto de dos mil catorce (2014) se admitió la demanda y se dispuso comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, a los Ministerios de Justicia y del Derecho, del Interior, a la Contraloría General de la República, y a las Facultades de

Derecho de la Universidad Externado de Colombia, Universidad Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana y Universidad de Antioquia. Asimismo, se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y fijar en lista la norma acusada para efectos de la intervención ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7o del Decreto 2067 de 1991. 5

3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA

4. El texto demandado se transcribe a continuación:

“DECRETO 267 DE 2000

(Febrero 22) Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 1° de la ley 573 del 7 de Febrero del 2000 y previo concepto del Contralor General de la República, DECRETA Artículo 5. Funciones. Para el cumplimiento de su misión y de sus objetivos, en desarrollo de las disposiciones consagradas en la Constitución Política, le corresponde a la Contraloría General de la República: (…)

7. Advertir sobre operaciones o procesos en ejecución para prever graves riesgos que comprometan el patrimonio público y ejercer el control posterior sobre los hechos así identificados.

(…)

III. DEMANDA

5. La ciudadana Monroy Torres formula dos cargos contra la norma acusada: 5.1. Cargo por vulneración de los incisos segundo y tercero del artículo 267

Constitucional. Considera que la norma demandada al establecer en cabeza de la Contraloría General de la República el denominado control de advertencia o función de advertencia, la faculta para intervenir de manera preventiva en la ejecución de los recursos públicos. Para la demandante “el control fiscal en Colombia, por disposición expresa de la constitución Política, es posterior, y se ejerce respecto de la gestión los resultados del gasto público, lo que significa que el ordenamiento jurídico nacional no puede permitir que la

Contraloría General ejerza sus funciones de manera preventiva, como funcionario de advertencia, ante supuestos graves riesgos para el patrimonio público”. 6 En su concepto, la Constitución de 1991 excluyó la figura del control previo, existente en la Constitución de 1886 por considerarla ineficaz para la preservación del patrimonio público y nociva, en la medida en que se convirtió en un sistema de co-administración arbitraria “que ha redundado en un gran poder unipersonal del control y se ha prestado también, para una engorrosa tramitología que degenera en corruptelas (Gaceta Constitucional NQ 53 pág.19)”, tal y como lo cita la accionante, al traer como argumento las discusiones presentadas al interior de la Asamblea Nacional Constituyente frente a la figura del control fiscal. Cita además varias sentencias1 de esta Corporación con el fin de soportar su punto sobre la inexistencia de un control previo por parte de los entes de control y argumentar, en cambio, que desde la Constitución de 1991 se estableció el control posterior y selectivo. Adiciona que “[r]epárese que la Corte delimita esa frontera a la que nos referimos previamente. La Contraloría empieza su función allí donde culmina la de la Administración, por lo menos en lo que tiene que ver con el compromiso de los recursos públicos. Es cuando la Administración ejecuta el gasto que la Contraloría puede intervenir […]”. Este control posterior opera entonces una vez ejecutadas las operaciones, actividades y procesos que serán objeto del mismo y, por tanto, recae sobre los resultados de la gestión fiscal llevada a cabo por la administración. En ese orden de ideas, sostiene que la función de advertencia que la norma

demandada atribuye a la Contraloría resulta inconstitucional en tanto introduce una modalidad de control que es previa a la ejecución del gasto. Explica que la propia disposición acusada distingue dos momentos del control: (i) una primera etapa donde se advierte sobre las operaciones o procesos en ejecución que puedan implicar grave riesgo al patrimonio público; (ii) un control posterior sobre las operaciones o procesos previamente examinados en ejercicio de la función de advertencia. A juicio de la accionante, el primera de estas etapas tiene un carácter cautelar que se opone al artículo 267 constitucional. 5.2. Cargo por vulneración del inciso cuarto del artículo 267 Constitucional. La demandante plantea que existe una expresa prohibición constitucional de que la Contraloría tenga funciones administrativas distintas a aquellas propias de su organización. Esta prohibición es infringida cuando la norma acusada “autoriza a dicho organismo para que intervenga en la toma de las decisiones administrativas de las entidades sometidas a control”. Aclara que el control de advertencia o función de advertencia, no es una forma directa de toma de decisiones administrativas por parte de la Contraloría pero 1 Cita las sentencias C-189 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero), C-623de 1999 (MP. Carlos Gaviria Díaz), C-167 de 1995 (MP. Fabio Morón Díaz), C570 de 1997 (MP. Carlos Gaviria Díaz), C-189 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero) y C-716 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). 7 si, una forma de intervención en las mismas. Agrega que “[l]a descalificación

previa de opciones administrativas es, sin más, actividad administrativa”. Concluye que, “[e]l control previo es coadministración porque, aunque no implica la adopción de decisiones positivas, si anula, descalifica, delimita y canaliza las posibles decisiones administrativas que deben adoptar las autoridades competentes”. Considera que “[n]o es, pues una presencia neutra la que la Contraloría ejerce en las etapas previas a la ejecución del gasto. Su imagen constante en las etapas previas condiciona la libertad de los entes administrativos y constituye, por esta vía, un ejercicio negativo de la administración”. 5.3. La demandante finaliza planteando que la supresión de esta facultad de la Contraloría no implica desprotección del patrimonio público, pues para tal efecto el constituyente en el artículo 269 de la Carta atribuyó a las entidades públicas la obligación de diseñar y aplicar mecanismos de control interno. Así las cosas, “[d]ado que el sistema jurídico tiene mecanismos cautelares que permiten proteger el patrimonio público dentro de las propias entidades, no es válido el argumento que sugiere que la inexistencia de un control de advertencia desguarnecería el patrimonio del Estado”.

IV. INTERVENCIONES

Contraloría General de la República

6. La Directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República2 solicita a la Corte inhibirse de proferir fallo de fondo debido a la ineptitud sustantiva de la demanda; de manera subsidiaria, pide que se declare la exequibilidad de la norma acusada.

7. A juicio de la interviniente, la acusación no fue sustentada en debida forma,

por cuanto: (i) falta claridad en la exposición de los argumentos; (ii) los motivos de inconstitucionalidad responden más al propio criterio de la accionante, que a razonamientos válidos y fundados en la existencia de una contraposición entre la norma demandada y la Constitución; (iii) las razones de la demanda resultan vagas y abstractas; (iv) los reproches “no están afincados en la inconstitucionalidad de la norma, sino en el desarrollo jurisprudencial a partir del cambio normativo traído por la Constitución de 1991”.

8. Entretanto, para sustentar la constitucionalidad de la norma acusada, la apoderada de la Contraloría introduce algunos elementos históricos y de derecho comparado sobre los distintos modelos de control fiscal, con el propósito de caracterizar el que, luego de un amplio debate, fue finalmente 2 Abogada Lina María Tamayo Berrío. La intervención de esta entidad consta en dos escritos, radicados el 16 y 17 de septiembre de 2014 (folios 35 a 49 y 65 a 69, cuaderno principal), cuyos principales elementos se resumen a continuación. 8 adoptado en la Constitución de 1991. Sobre esta base, la interviniente ofrece los siguientes argumentos para defender la compatibilidad de la función de advertencia con las características del control fiscal que el constituyente encomendó a la Contraloría: 8.1. Asevera que la función de advertencia constituye “una función excepcional que deviene de la atribución marco de la vigilancia de la gestión fiscal” establecida en el artículo 119 Superior. Difiere, por tanto, del sistema de control fiscal propio del ejercicio posterior y selectivo establecido en el

artículo 267 de la Carta, siendo este último “en donde se concreta y materializan en estricto rigor constitucional y legal nuestros pronunciamientos y dictámenes”. El carácter excepcional de la función de advertencia, y su aplicación únicamente en casos especiales, se corrobora al advertir que tal competencia está radicada exclusivamente en el Contralor General de la República y en los Contralores Delegados para la Vigilancia Fiscal Sectorial, en aquellos casos que por su relevancia o impacto fiscal así lo requieran. 8.2. La función de advertencia no implica un ejercicio de control previo sobre el manejo de los recursos públicos, pues aquella se limita a indicar los posibles riesgos que pueden derivarse de una operación en curso. Con ella no se interfiere en las decisiones de la entidad administrativa a quien se dirige la advertencia, en tanto esta última es libre de atenderla; esto último sin perjuicio del control posterior que corresponde llevar a cabo sobre las operaciones que han sido objeto de advertencia, el cual puede dar como resultado una investigación fiscal, la formulación de un plan de mejoramiento para posteriores ejercicios auditores, o bien la conclusión de que los hechos que fueron objeto de advertencia no tenían incidencia jurídico fiscal. 8.3. La función de advertencia no supone un ejercicio de coadministración, en tanto los pronunciamientos efectuados en ejercicio de la misma deben “estar desprovistos de alocuciones indicadoras de acciones que debe o debería tomar la administración o el gestor fiscal para superar o minimizar el riesgo o amenaza”. Asimismo, los llamados a través de los cuales se materializa la función de advertencia no constituyen actos administrativos susceptibles de control constitucional, sino “sencillamente una alerta para que la

administración evalúe en forma precisa y detallada el impacto económico que pudiese devenir de las actuaciones que realiza”.3 8.4. A manera de ejemplo, la apoderada de la Contraloría ilustra la importancia de la función de advertencia a propósito de algunos hechos conocidos por la opinión pública, como el llamado “Carrusel de las Pensiones”, algunas advertencias efectuadas en el sector salud, las Industrias Licoreras de los Departamentos, el Sistema General de Regalías y la venta de 3 Para precisar los lineamientos jurídicos que orientan el ejercicio de esta función, se anexa copia de la Circular No. 005 del 21 de junio de 2007, emitida por la Contraloría General de la República. (Folios 53 a 63, cuaderno principal). 9 Telecom. Sostiene que en estos casos la Contraloría, a través de las funciones de advertencia, no hizo cosa distinta a la de advertir una situación que consideró irregular y asumir una actitud preventiva, en aras de la protección del erario. Asimismo, destaca la importancia creciente que ha cobrado el ejercicio de esta función, para lo cual compara el monto de las funciones de advertencia ejercidas por los dos últimos Contralores. Según los datos que ofrece, el ejercicio de la función de advertencia se incrementó en un 490% en el período 2010 – 2014, en relación con lo reportado en el cuatrienio 20062010. 8.5. Por lo anterior, concluye que la función de advertencia prevista en la norma acusada es una herramienta de gran importancia para realizar los fines constitucionales del control fiscal, erradicar la corrupción y contribuir al buen

manejo de los recursos públicos. Asimismo, se trata de una función necesaria para hacer efectivas otros instrumentos de control, como el previsto en el artículo 127 de la Ley 1474 de 20114, donde se impone a la Auditoría General de la República tener en cuenta, entre otros elementos, las advertencias efectuadas por la Contraloría. 8.6. Por último, precisa que la disposición demandada no infringe la prohibición de asignar a la Contraloría funciones distintas a las que son inherentes a su propia organización, por cuanto esta última no debe ser interpretada en el sentido de impedir al legislador disponer para aquella entidad funciones adicionales a las previstas en la Constitución, siempre que estas no riñan con el esquema de control posterior y selectivo. En tanto la norma acusada no es incompatible con este modelo de control fiscal, y por el contrario lo facilita y optimiza, no vulnera lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 267 de la Carta. Universidad Libre

9. El Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre y uno de los profesores de la Facultad de Derecho de la misma institución, presentaron un escrito en el que solicitan a la Corte declarar inexequible la disposición acusada.5

10. Argumentan que, de la simple confrontación entre la disposición acusada y la norma superior, se advierte la inconstitucionalidad, por cuanto se establece 4 El artículo 127 de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la

gestión pública”, dispone: “Artículo 127. Verificación de los beneficios del control fiscal. La Auditoría General de la República constatará la medición efectuada por las Contralorías de los beneficios generados por el ejercicio de su función, para lo cual tendrá en cuenta que se trate de acciones evidenciadas debidamente comprobadas, que correspondan al seguimiento de acciones establecidas en planes de mejoramiento o que sean producto de observaciones, hallazgos, pronunciamientos o advertencias efectuados por la Contraloría, que sean cuantificables o cualificables y que exista una relación directa entre la acción de mejoramiento y el beneficio.” 5 La intervención, suscrita por los profesores Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Luis Gilberto Ortegón Ortegón, obra a folios 70 a 74, cuaderno principal. 10 una función de advertencia que “so pretexto de prevenir graves riesgos […] descontextualiza la actividad de la Contraloría, al establecerle una labor no prevista en la Constitución” y que además puede implicar la interferencia con el quehacer propio de la administración y el desconocimiento de los principios que orientan la función administrativa, en particular los de eficacia, economía e imparcialidad, así como el principio establecido en el artículo 121 de la Constitución.

11. En particular, destacan la afectación del principio de imparcialidad, consagrado en el artículo 209 Superior, por cuanto la facultad prevista en la norma acusada “puede entenderse como una prohibición del órgano de control, que de no acatarse la ‘advertencia’, independientemente de que […] la Contraloría tenga razón o no, los servidores pueden estar sometidos a investigaciones, lo que en la práctica conduce a que se paralicen los

proyectos y se prefiera no ejecutarlos, por temor a un control mal interpretado, y amparado en una norma que es inconstitucional”. Universidad Externado de Colombia

12. El Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia intervino para solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.6 Explica que la eliminación del control previo en la Constitución de 1991, “no significó una completa prohibición para realizar controles de advertencia, a pesar de los efectos ‘psicológicos’ que ello pudiere tener sobre los funcionarios ordenadores del gasto”. Esto último por cuanto a través de la función de advertencia se materializa el principio de colaboración armónica, sin que ello degenere en una coadministración, como lo sostiene la demandante. Finalmente, sostiene que la Corte Constitucional, en sentencia C-967 de 20127, a manera de obiter avaló la constitucionalidad de la función de advertencia que lleva a cabo la Contraloría, al entenderlo como una forma de colaboración armónica entre los poderes públicos.

Intervención ciudadana

13. Dentro del término de fijación en lista, los ciudadanos Jeyson Andrés Zárate Castañeda, Fabián Andrés Alfonso Granados, Susana Carolina Pérez Correa y María Fernanda Romero Bello, solicitaron a la Corte declarar constitucional la disposición acusada.8

Sostienen que la función de advertencia no constituye una modalidad de control previo, puesto que aquella “no es vinculante pero es necesaria para prever grandes riesgos que comprometan el patrimonio público”. Luego de

citar diversos conceptos sobre la naturaleza de la función de advertencia, 6 El escrito, firmado por el profesor Alberto Montaña Plata, obra a folios 75 a 78, cuaderno principal. 7 MP. Jorge Iván Palacio Palacio, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 8 Folios 30 a 34, cuaderno principal. 11 concluyen que dicha atribución “es de carácter excepcional y se aplica solo cuando las circunstancias así lo ameriten bajo parámetros estrictos” y “se encuentra en concordancia con la función de vigilancia que ejerce la Contraloría General de la República”. Con fundamento en lo anterior, desestiman los cargos formulados en la demanda.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

14. El Procurador General de la Nación, mediante concepto No 5833,9 solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible la norma acusada.

Considera la Vista Fiscal que la función de advertencia prevista en la norma demandada no constituye una modalidad de control ni, por tanto, de control previo, sino el cumplimiento de una obligación que recae no sólo sobre la Contraloría, sino sobre cualquier otro ente de control cuando tenga noticia o detecte que en los procesos y operaciones administrativas que se estén ejecutando existan inconsistencia, desviaciones o fallas que comprometan de manera grave el patrimonio público. Más aún, se trata de un deber moral que ejercen incluso los propios ciudadanos cuando utilizan el derecho fundamental de petición para acceder a la información pública, solicitar a las entidades el eficiente y eficaz cumplimiento de sus funciones, o acudir a los organismos de

control para el mismo propósito. Afirma que la función de advertencia consiste solamente en un llamado de atención que carece de todo efecto vinculante para la entidad pública, razón por la cual no se enmarca dentro de ningún tipo de control fiscal. No obstante, añade el Ministerio Público, “[e]n el caso que los servidores públicos no tengan en cuenta las advertencias que les presenten los organismos de control siendo conscientes de sus errores, las mismas se constituyen en elementos que agravan sus responsabilidades en los casos de las actuaciones posteriores que tales organismos tengan que ejercer por las conductas de los funcionarios contrarias a la preservación del orden jurídico o del patrimonio público”. Sostiene que el ejercicio de dicha función constituye una manifestación del principio de colaboración armónica entre los poderes públicos y en modo alguno puede considerarse como el desempeño de una función administrativa diferente a las que son inherentes a la Contraloría General de la República, en tanto las advertencias formuladas por esta entidad no suponen una forma de coadministración. Concluye que el problema que plantea la demanda, más que un reproche de inconstitucionalidad, plantea un asunto de conveniencia política que ha de ser abordado a través de soluciones del mismo orden, más no por la vía del control de constitucionalidad.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 9 Folios 80 a 87, cuaderno principal.

12 Competencia

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5º de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.

Cuestión preliminar. Aptitud sustantiva de la demanda

2. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas que presenten los ciudadanos en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad deberán contener: (i) el señalamiento y transcripción de las normas acusadas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas y de (iii) las razones por las cuales se estiman violadas.

Adicionalmente, deberá indicarse (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda y, cuando la norma se impugne por vicios de forma (iv) el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado. El tercero de los requisitos antes indica