CC - C1062-2008

Sentencia C-1062/08

PRINCIPIOS DE IDENTIDAD LEGISLATIVA Y UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 20062010-No vulneración por modificación en segundo debate de norma relacionada con el servicio domiciliario de gas licuado de petróleo, por no implicar rompimiento de identidad temática ni requerir aval gubernamental En el trámite de aprobación del artículo sobre servicio domiciliario de gas licuado del proyecto de ley del plan no hubo desconocimiento del principio de identidad legislativa, ya que las medidas que propuso el Gobierno, fueron modificadas en primero y segundo debate, conservando la esencia de la propuesta, pero las mismas no implicaron cambios que rompieran su identidad temática y tampoco la de la norma aprobada en primer debate; por tal razón, no se observa vicio alguno de inconstitucionalidad en cuanto a ese aspecto, ya que tales modificaciones son manifestación de la facultad de que gozan las cámaras legislativas para reformar e innovar los textos de los proyectos de ley en segundo debate, preservando la identidad legislativa y la unidad de materia. Asimismo, y por tratarse no de un nuevo programa de inversión sino de un instrumento normativo para la ejecución del plan, que contempla estrategias y mecanismos orientados a hacer viable los propósitos consignados en la parte general de la ley del plan, no requerían del visto bueno del gobierno nacional

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIO DE PROCEDIMIENTO EN NORMA DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Caducidad

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parámetros normativos

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Trámite de aprobación PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas sobre presentación, debate e introducción de modificaciones al proyecto de ley PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Alcance En virtud del principio de identidad flexible, las cámaras pueden introducir enmiendas a los proyectos de ley durante el segundo debate que incluyen las modificaciones, adiciones y supresiones, y aún artículos nuevos que estimen necesarios, sin necesidad de que la iniciativa regrese a la comisión de donde proviene, no existiendo obligación para las células legislativas de preservar el mismo texto de los proyectos en todo su trámite en el Congreso, aunque ellos sí deben ser los mismos en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, esto es, que tengan conexidad con la materia tratada y aprobada en primer debate y la temática general de la iniciativa. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Relación de conexidad directa e inmediata de disposiciones instrumentales Expediente D-7223 2 Tratándose de la Ley del Plan de Desarrollo que es una esa ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de múltiples asuntos, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales allí contenidas es su vínculo con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución, esto es la relación de conexidad directa e inmediata, siendo para la Corte ostensible la existencia de esa conexidad en la temática de la disposición acusada con la razón de ser de la Ley 1151 de 2007, que establece el plan nacional de desarrollo para el

período 2006-2010. LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Ley de iniciativa gubernamental/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLOModificaciones que requiere aval del gobierno La ley contentiva del Plan de Desarrollo es una de las normas cuya proposición corresponde privativamente al Gobierno, pero el congreso pueden introducir modificaciones, con la única restricción de que en la eventual modificación del plan de inversiones públicas se mantenga el equilibrio financiero como lo prevé el inciso 4° del artículo 341, según el cual “El Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”. Dicha restricción refiere únicamente al contenido del Plan de Inversiones, pero no aplica para las restantes disposiciones que integran el Plan de Desarrollo, respecto de las cuales el Congreso tiene libertad para introducir modificaciones sin contar con la opinión del Gobierno Nacional, luego, incluso en relación con el contenido del Plan de Inversiones Públicas, los miembros del Congreso tienen la posibilidad de introducir modificaciones a lo inicialmente planteado por el Gobierno Nacional, siempre y cuando tengan el cuidado de no afectar el equilibrio financiero del mismo. CONTRIBUCION PARAFISCAL-Competencia del Congreso para imponerla y suprimirla/MARGEN DE SEGURIDAD EN REGULACION DEL SERVICIO DOMICILIARIO DE GAS LICUADO-Constituye una contribución parafiscal El denominado margen de seguridad previsto en el artículo 23 de la Ley 689 de

2001, y la asignación de los recursos respectivos a la implementación del nuevo esquema adoptado en el artículo 62 acusado, no tiene ningún efecto en el equilibrio financiero del plan nacional de desarrollo, toda vez que no sufragan los presupuestos plurianuales allí contenidos, sino que son recursos parafiscales que provienen de los usuarios del servicio, quienes dentro del precio de venta pagan una suma con destino exclusivo al mantenimiento y reposición de los cilindros y tanques estacionarios, utilizados en la comercialización del gas licuado de petróleo, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 338 el Congreso está habilitado para imponer -y también suprimir-, contribuciones parafiscales, definiendo sus elementos estructurales y demás consecuencias jurídicas, como en Expediente D-7223 3 efecto lo hizo al eliminar dicho margen que había sido creado en la Ley 689 de 2001, a partir del 31 de diciembre de 2010. COMISION DE REGULACION DE ENERGIA Y GAS CREGAsignación de funciones relacionadas con el servicio domiciliario de gas licuado en ley del plan nacional de desarrollo no vulnera principio de unidad de materia CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia sobre validez de actos administrativos INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por presunta violación de los principios de igualdad y solidaridad y el derecho de propiedad

Referencia: expediente D-7223.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 20062010”.

Actor: Dora Mariño Flórez.

Magistrado Ponente:

Dr. NILSON PINILLA PINILLA

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la Carta Política, Dora Mariño Flórez ha solicitado a la Corte Constitucional que declare la inconstitucionalidad del artículo 62 de la Ley 1151 de 2007.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

Expediente D-7223 4 A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, perteneciente a la Ley 1151 de 2007, publicada en el Diario Oficial, No.46.700 del 25 de julio de ese mismo año: “Artículo 62. Servicio Domiciliario de Gas Licuado. Dentro del término de dieciocho (18) meses siguientes a la expedición de esta ley, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, adoptará los cambios necesarios en la regulación para que la remuneración asociada a la reposición y el mantenimiento de los cilindros de gas licuados de petróleo y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio público domiciliario sea incorporado en la tarifa, introduciendo además

un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el prestador del servicio público de Gas Licuado de Petróleo que deberá responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido. El margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminará a partir del 31 de diciembre de 2010. A partir de la entrada en vigencia de la regulación prevista en el inciso anterior, el margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se destinará a la financiación de las actividades necesarias para la implementación del cambio de esquema, con sujeción a la reglamentación que para el efecto expida la CREG. Y su monto se integrará al margen de distribución del servicio domiciliario del gas licuado de petróleo.”

III. LA DEMANDA Para la demandante la disposición impugnada vulnera los artículos 13, 58, 154 incisos 2 y 3, 158 y 341 inciso final de la Constitución Política, así como los artículos 3 literal m y 22 de la Ley 152 de 1994 y plantea cuatros cargos, que se

pueden resumir de la siguiente manera:

1. El primer cargo se refiere al presunto vicio de forma en que habrían incurrido las cámaras al aprobar el precepto acusado, pues desconociendo los artículos 154 y 341 superiores y 22 de la Ley 152 de 1994, orgánica de la ley del plan, que las habilita para introducir enmiendas al plan de inversiones públicas manteniendo el equilibrio financiero, con el visto bueno del Gobierno cuando es necesario alterarlo,

modificaron sustancialmente en segundo debate la propuesta inicial presentada por el ejecutivo, sin contar con su aval. Según la demandante el texto original del artículo acusado otorgaba a la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, un plazo de 18 meses para establecer el mecanismo de reposición y mantenimiento de los cilindros de gas licuado utilizados en el servicio público domiciliario, función que no es nueva ya que es similar a la que el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 atribuye a ese organismo; agrega que la propuesta gubernamental estaba únicamente dirigida a que la CREG estableciera un esquema de responsabilidad que permitiera identificar el prestador Expediente D-7223 5 del servicio público domiciliario de gas licuado, a fin de garantizar la calidad y seguridad del combustible distribuido, con el aditamento de que el margen de seguridad de que trata la norma anteriormente mencionada se eliminara a partir del 1° de enero de 2009. En su parecer, los cambios sustanciales introducidos por el Congreso sin previa aprobación del Gobierno consistieron (i) en incorporar en la tarifa del servicio la remuneración asociada a la reposición y mantenimiento de los cilindros y tanques estacionarios; (ii) introducir un esquema de responsabilidad “de marca” en cilindros de propiedad de los distribuidores, imponiéndoles la carga de adquirir los que están en circulación de propiedad de los usuarios, en detrimento del principio de igualdad ante las cargas públicas, modificando así el sistema vigente; (iii) restringir el atributo inherente a la esencia del derecho de propiedad, cual es gozar

y usar de la cosa, para trasladarlo de manera exclusiva al usuario, quien hará uso del cilindro, como tenedor, mientras la nuda propiedad será del distribuidor propietario; (iv) eliminar a partir del 31 de diciembre de 2010 el margen de seguridad previsto en el artículo 23 de la Ley 689 de 2001; (v) destinar, hasta que llegue la mencionada fecha, el margen de utilidad a la financiación de las actividades necesarias para la implementación del cambio de esquema, con sujeción a la reglamentación que expida la CREG, modificando así la citada disposición en cuanto al destino de los recursos recaudados por dicho concepto, que debían ser aplicados con exclusividad al mantenimiento y reposición de los cilindros y tanques estacionarios, lo que implica alterar el equilibrio financiero, para lo cual requería autorización gubernamental; (vi) integrar el monto del margen de seguridad al de distribución del servicio domiciliario de gas licuado de petróleo. Expresa que esos cambios se hacen aún más evidentes cuando se compara el texto aprobado de la norma acusada con la descripción del programa de inversión previsto en el numeral 4.2., capítulo II, título II de la Ley 1151 de 2007, que solamente ordena establecer un esquema de responsabilidad en la distribución domiciliaria del gas licuado de petróleo que permita identificar el prestador del servicio, norma con la cual guardaba correspondencia la propuesta gubernamental contenida en el artículo 44 del proyecto de ley, cuyas modificaciones requerían del consentimiento escrito del Ministro de Minas y Energía, en lo atinente al cambio de

política en la prestación del servicio, y del Ministro de Hacienda y Crédito Público, en el aspecto financiero, “autorizaciones que no se evidencian”. Sostiene que su planteamiento cobra mayor fuerza si se repara en que el texto de la norma acusada asigna una destinación diferente a los recursos parafiscales del margen de seguridad previsto en el artículo 23 de la Ley 689 de 2001, que en adelante deben financiar las actividades necesarias para la implementación del nuevo esquema, desviándosele de su propósito original de solventar la reposición y mantenimiento de los cilindros de gas, modificación que solo podía hacerse con el visto bueno del Gobierno Nacional que no existió, ya que no aparece en los comunicados enviados por el Ministro de Hacienda al Congreso de la República.

2. Un segundo cargo alude a la presunta violación de los principios de unidad de materia (art. 158 Const.) y coherencia (art. 3° lit. m de la Ley 152 de 1994).

Expediente D-7223 6 Explica que por ser de su iniciativa reservada, el Gobierno presentó el proyecto de ley del plan de desarrollo para el período 2006-2010, que contiene una parte general y un plan de inversiones públicas, donde quedó consignado, en lo que respecta al gas licuado de petróleo, el establecimiento de un esquema de responsabilidad en la distribución domiciliaria de ese combustible que permita identificar el prestador del servicio, con lo cual no guarda relación alguna el artículo 62 acusado, al haber introducido los cambios anteriormente mencionados, desconociendo así la regla superior de unidad de materia que debe observar toda disposición legal, pues su contenido es extraño al de la ley de plan de desarrollo,

siendo además una norma de carácter instrumental que carece de conexidad teleológica con los planes y metas contenidos en la parte general del plan. Así mismo, en su parecer la norma acusada viola el principio legal de coherencia consagrado en la ley orgánica del plan, toda vez que no se refiere directa e inmediatamente de medio a fin con los objetivos y programas establecidos en la misma ley del plan, careciendo de aptitud sustancial para realizar las metas y programas allí contemplados; agrega que aceptando en gracia de discusión que lo acusado concordara inmediata y directamente con los objetivos de la ley del plan señalados en el artículo 1° de la Ley 1151 de 2007, lo sería respecto de su literal c), debiendo advertir que tal disposición sólo se refiere a la necesidad de superar las limitaciones en los servicios de agua potable, energía y transporte.

3. El tercer cargo planteado por la demandante se refiere a la presunta violación de los principios de solidaridad e igualdad ante las cargas públicas, ya que en su sentir el artículo 62 al ordenar introducir un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores, está imponiendo la prestación del servicio exclusivamente con cilindros que sean de propiedad de las empresas distribuidoras de gas, creando así una situación de desigualdad que repercute directamente en los destinatarios de la norma, que son los prestadores de ese servicio.

Indica que tal modalidad altera de manera esencial la forma tradicional como venía prestándose ese servicio, donde los cilindros son tanto del usuario como del que lo presta y agrega que la propiedad de los mismos impuesta en cabeza del distribuidor

le impone una carga excepcional gravosa de carácter patrimonial, que además es injusta e innecesaria, lo que constituye rompimiento al principio de igualdad frente a las cargas públicas. Se trata, a su juicio, de un gravamen desproporcionado impuesto al distribuidor sin justificación objetiva y razonable, pues debe comprometer su patrimonio con la inversión de recursos en la adquisición de los cilindros de propiedad de los usuarios. Expone que el 89% del parque de cilindros en circulación nacional es propiedad de los usuarios, el cual por mandato del artículo acusado debe ser adquirido por la empresa prestadora del servicio público y aduce que la finalidad que persigue esa medida se cumple con lo establecido en la Resolución 074 de 1996 de la CREG, según la cual el distribuidor debe entregar al usuario un recibo numerado en el que, entre otros aspectos, se debe identificar la empresa que realiza el suministro con un resumen del contrato al dorso del mismo. Expediente D-7223 7 Expresa que la responsabilidad del distribuidor por la calidad y seguridad del producto también fue regulada en la misma resolución, de modo que el esquema de responsabilidad de marca planteado en el artículo demandado no es nuevo, quedando así claro que el cometido de la medida de distinguir e identificar el producto o servicio es cumplido por la citada resolución. A su modo de ver, ese objetivo no se logra necesariamente con el establecimiento de la medida en cuestión, resultando así inconstitucional por ser desmedida e innecesaria.

4. El cuarto y último cargo se refiere a la presunta violación del artículo 58 superior, que consagra la garantía del derecho de propiedad, norma que para la

demandante es desarrollada por el artículo 669 del Código Civil, según la cual la propiedad separada del goce se llama mera o nuda propiedad, disposiciones que en su entender resultan infringidas por el artículo 62 impugnado cuando además de imponer la prestación del servicio de gas domiciliario en cilindros de propiedad del prestador, priva a éste de elementos básicos del derecho de dominio, tales como el uso y goce de la cosa, radicándolos en el usuario. Considera que el desprendimiento de esos atributos para retener únicamente el de nuda propiedad, constituye una restricción al derecho de dominio en uno de sus elementos constitutivos, que en este caso se torna en carga innecesaria y desproporcionada en perjuicio del propietario, siendo claro además que ese no es el único medio que asegure la identificación y responsabilidad del empresario distribuidor. Afirma que la medida es desproporcionada, pues somete al propietario del bien al riesgo inminente de no poder hacer efectivo el control de su derecho de dominio, dada la naturaleza de bien mueble del cilindro y la dificultad en lograr la ubicación de esos bienes, que en la práctica será imposible, por lo que es fácil predicar la desprotección al derecho de propiedad en manifiesta trasgresión del artículo 58 superior.

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El apoderado de este Ministerio defiende la constitucionalidad del artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, expresando que las bases del plan de desarrollo evidencian la concordancia entre el fin buscado por la norma acusada y el mecanismo de ejecución finalmente aprobado en dicha disposición.

Señala que la demandante no es clara al identificar el objetivo de la norma acusada, pues cree que consiste exclusivamente establecer un esquema de responsabilidad para determinar el prestador del servicio de gas domiciliario, aunque en otros apartes de la demanda hace referencia a la seguridad y eficiencia en la prestación del servicio, cuando es evidente que su finalidad es estimular la competencia en ese campo bajo condiciones de publicidad, ya que la exposición del nombre de la empresa incentiva la eficiencia y seguridad en esa actividad. Expediente D-7223 8 Afirma que la norma acusada fue propuesta por el Gobierno dentro de la política de uso eficiente de la canasta energética, como respuesta, de una parte, a las deficientes condiciones en las que se encuentran algunos cilindros de gas y el riesgo que ello implica para el usuario y, de otra, a la informalidad e ilegalidad que existe en el mercado en el que se distribuye gas mezclado con agua. Indica que un diagnóstico de la situación planteó la necesidad de identificar los distribuidores del servicio domiciliario de gas, a fin de adelantar un proceso de formalización del sector mediante la adopción de un mecanismo que permitiera establecer responsabilidades en caso de deficiente prestación, pues las medidas que habían sido adoptadas con anterioridad por la CREG mediante resolución 74 de 1996, no dieron resultado efectivo y a la fecha persisten problemas de seguridad y calidad que afectan el sector, generando ineficiencia y riesgos permanentes. Aduce que en las bases del plan de desarrollo se incluyó el establecimiento de un nuevo esquema de responsabilidad, como estrategia orientada a mejorar la calidad y seguridad del combustible distribuido, eliminando el margen de seguridad previsto en el artículo 23 de la Ley 689 de 2001, creado para arbitrar recursos

destinados a mantener los cilindros de gas o reponerlos, como un rubro incluido por la CREG en el precio de venta. Señala que para atender esas deficiencias el Gobierno propuso inicialmente un texto que, aunque no era tan detallado como el finamente aprobado, incluía la adopción de un mecanismo para garantizar la reposición y mantenimiento de los cilindros, con un esquema de responsabilidad para identificar al prestador, eliminando así mismo el margen de seguridad, elementos que se encuentran inmersos en el artículo 62 demandado, lo que demuestra que esa norma sí tiene conexidad con los principales programas de inversión del plan nacional de desarrollo. Expresa que una de las estrategias del plan para promover el uso eficiente de la canasta energética, consistió en la eliminación del margen de seguridad y la adopción de un esquema de responsabilidad, y así quedó establecido en el numeral 4.2. del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007, que dispuso adoptar ese mecanismo para identificar el prestador del servicio, a fin de fijar responsabilidades y mejorar su seguridad y calidad, siendo el artículo 62 acusado el instrumento de ejecución de tal disposición. Sostiene que no existe razón para considerar que el Ministerio de Minas y Energía debía avalar las modificaciones que se le introdujeron al texto del artículo 62, y tampoco para afirmar que su aprobación modificó el equilibrio financiero del plan de inversiones, pues como la misma demandante lo reconoce, esos recursos del margen de seguridad son parafiscales y no financian dicho plan. En su parecer, las modificaciones introducidas a la norma acusada no fueron sustanciales y por ello no requerían el aval del Gobierno, que se exige cuando se

introduce un nuevo programa o proyecto de inversión, se modifica el plan de inversiones generando un desequilibrio financiero o se afecta sustancialmente la orientación y direccionamiento de las disposiciones allí contenidas. Expediente D-7223 9 Opina que el artículo 62 demandado no es un programa de inversión y tampoco afecta el equilibrio financiero del plan, como quiera que los recursos parafiscales del margen de seguridad no financian el presupuesto plurianual allí contenido; además, en su sentir, las enmiendas al texto no son sustanciales, ya que la norma aprobada finalmente persigue el mismo fin al planteado desde el inicio del trámite legislativo en las bases del plan nacional de desarrollo, introduciendo precisiones que detallan la manera en que se genera el nuevo esquema de responsabilidad y se financia la reparación de los cilindros. Expone que el Gobierno propuso eliminar el margen de seguridad, pues resultó ser ineficiente para garantizar el mantenimiento y reposición de los cilindros, medida que finalmente no se tomó ya que suponía desfinanciar ese gasto en perjuicio de los distribuidores del servicio que participaban del recaudo y administración de los recursos correspondientes, por lo que se decidió en el artículo aprobado reponerlos a través de la tarifa, eliminando una fuente y creando otra para cubrir el mismo gasto. En cuanto al esquema de responsabilidad, asevera que el artículo acusado introdujo la identificación a través de la marca de los cilindros de gas, a fin de permitir que los usuarios distingan a los distribuidores, modificación que solo es una especificación frente a idéntico propósito incluido en la propuesta gubernamental.

Explica que la ampliación del término para la eliminación del margen de seguridad y la destinación de sus recursos, responden al establecimiento de un régimen de transición en el cambio de esquema, que además atribuye la supuesta “carga” que deben asumir los distribuidores de adquirir los cilindros que a la fecha son de propiedad de los usuarios, marcarlos o reponer los que sean necesarios, contando al efecto hasta el 2010 con lo dineros provenientes de dicho gravamen. Considera que esa carga no es desproporcionada e innecesaria, pues la norma acusada ordena incluir dentro de la tarifa un monto para asegurar la reparación o reposición, que será directamente cancelado al distribuidor por el cliente o usuario mientras esté vigente el período de transición, cumplido el cual desaparecerá el margen de seguridad y los distribuidores recibirán los recursos equivalentes vía tarifa, los cuales deben usarlos para mantener y reponer los cilindros; mientras tanto, durante dos años cuentan con esos dineros para comprar los cilindros que en adelante serán de su propiedad. Manifiesta que como las medidas adoptadas hasta ahora por la CREG no han sido suficientes para resolver los problemas de seguridad y calidad en la prestación del servicio, se ha previsto incentivar la prestación eficiente a través de la identificación de las empresas distribuidoras en un esquema de mercado, lo que representa una medida consistente y pertinente, que por ello se incluyó en el artículo demandado. Por lo que respecta a la presunta violación del derecho de propiedad, el interviniente considera que no existe, porque el uso y el goce no son elementos centrales de ese derecho; añade que de manera análoga a lo que sucede en el

Expediente D-7223 10 arrendamiento, los prestadores del servicio de gas deben contar con unos insumos básicos para ejercer esa actividad económica, sin que pueda colegirse que el uso del cilindro por el usuario afecta el derecho de propiedad del distribuidor, pues se trata del bien con el cual presta un servicio que le reporta utilidades. Para finalizar, señala que en la medida en que el plan de desarrollo es una ley ordinaria, resultan válidas las modificaciones que introduzca a otras leyes de la misma naturaleza; así mismo, afirma que las enmiendas incluidas en el texto final del artículo 62 acusado no necesitaban la autorización del Ministerio de Minas y Energía, pues esa exigencia no está prevista en la Carta.

2. Ministerio de Minas y Energía El apoderado del Ministerio solicita a esta Corte que se declare inhibida para fallar, porque en su parecer la demanda es inepta, ya que la demandante no expone de manera clara y concreta los argumentos en los que fundamenta su pretensión, limitándose a emitir juicios de valor y vagas e imprecisas consideraciones personales, que no plantean una confrontación de la norma acusada con los textos superiores que cita como infringidos.

En subsidio, pide se declare exequible el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, para lo cual previamente hace una presentación de los antecedentes y problemática del sector dedicado al servicio público domiciliario de gas, explicando que se venía prestando con cilindros y tanques estacionarios comprados por lo usuarios y los de respaldo de propiedad de los distribuidores, lo que significa que la propiedad del

actual parque universal de cilindros es compartida entre usuarios y distribuidores en una proporción de 89 a 11. Afirma que para garantizar condiciones adecuadas de operación y seguridad se creó en la Ley 689 de 2001 el “margen de seguridad”, que es un rubro incluido dentro del precio de venta del gas, destinado a financiar el mantenimiento y reposición de los cilindros y tanques, medida que fue implementada por la CREG que señaló la forma de administración centralizada de los recursos y fijó la responsabilidad de los distribuidores en la ejecución de las labores de mantenimiento y reposición, esquema que presentó falencias que derivaron en la prestación deficiente e insegura del servicio. Señala que en la distribución del combustible existe integración horizontal de la propiedad, y dado que es un servicio sin conexión física, no existen límites claros sobre el área atendida por cada empresa, lo cual ha favorecido la dilución de responsabilidades entre los prestadores; por ello en las bases del plan nacional de desarrollo, sección 4.2.3 se incluyó como elemento de la política de abastecimiento energético la creación de un esquema de responsabilidad que haga posible identificar el prestador del servicio, para que garantice la calidad y seguridad del combustible, debiendo la CREG determinar el mecanismo apropiado para asegurar la reposición y mantenimiento de los cilindros, con eliminación del margen de seguridad, medidas que quedaron consignadas en la norma acusada que ordena la implementación de un esquema de responsabilidad “de marca”, con cilindros de Expediente D-7223 11 propiedad de los distribuidores, a fin de identificar el prestador del servicio y responsabilizarlo por la seguridad y calidad del producto.

Dicho esquema implica que el distribuidor se asegure de que sus cilindros no sean utilizados por otras empresas o terceros, que los usuarios puedan cambiar de prestador del servicio y se fo