CC - C110-2019

Sentencia C-110/19

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Alcance de la competencia/CONTROL DE

CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECIONES PRESIDENCIALESCaracterísticas

OBJECIONES PRESIDENCIALES-Trámite/OBJECIONES PRESIDENCIALES A PROYECTO DE LEY-Oportunidad OBJECIONES PRESIDENCIALES-Cómputo de términos OBJECIONES PRESIDENCIALES-Trámite en el Congreso de la República TRAMITE DE OBJECIONES PRESIDENCIALES EN CONGRESOPlazo de dos legislaturas en los términos del artículo 162 de la Constitución Política GACETA DEL CONGRESO-Medio oficial, adecuado e idóneo para materializar el principio de publicidad OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Anuncio y votación OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia del Congreso CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECIONES PRESIDENCIALES-Inhibición para decidir en aquellos casos que el Gobierno Nacional no cumpla con la carga argumentativa necesaria en su cuestionamiento de inconstitucionalidad MADRE COMUNITARIA-Vínculo contractual/MADRES COMUNITARIAS DEL PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Salario como retribución del servicio prestado INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNOCriterios jurisprudenciales INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNOEstructura de la administración nacional ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONALReiteración de jurisprudencia PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTARExclusión de relación laboral entre madres comunitarias y el ICBF MADRES COMUNITARIAS DEL PROGRAMA HOGARES COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Régimen jurídico FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL-Subsidio al aporte en pensiones de las madres comunitarias Expediente OG-158

FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL-Subcuenta de

Solidaridad/FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL-Subcuenta de subsistencia DERECHO A LA PENSION-Objeto PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS-Medidas de protección social SUBVENCIONES-Modalidades SOSTENIBILIDAD FISCAL-No puede ser invocada para menoscabar los derechos fundamentales, ni restringir su alcance o negar su protección efectiva PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA-Concepto SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Debe ser garantizada por el Estado CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho SOSTENIBILIDAD FISCAL-Carácter instrumental SOSTENIBILIDAD FISCAL-Se interpreta conforme al principio de progresividad y a la naturaleza indivisible e interdependiente de derechos SOSTENIBILIDAD FISCAL Y FINANCIERA-Contenido normativo

Referencia: expediente OG-158

Asunto: Objeciones gubernamentales al “Proyecto de ley número 127 de 2015 Senado 277 de 2016 Cámara, por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los programas de atención integral a la primera infancia y protección integral de la niñez y adolescencia del

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus derechos laborales, se establecen garantías en materia de seguridad alimentaria y se dictan otras disposiciones”.

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos mil diecinueve (2019) 2 Expediente OG-158 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 8 del Texto Superior, y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES 1.1. Registro de las objeciones gubernamentales El Secretario General del Senado de la República, mediante oficio de fecha 22 de marzo -radicado en la Corte Constitucional el día 26 de abril de 2018remitió a esta Corporación, por instrucciones del Presidente de esa cámara legislativa, el expediente correspondiente al “Proyecto de ley número 127 de 2015 Senado 277 de 2016 Cámara, por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los programas de atención integral a la primera infancia y protección integral de la niñez y adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus derechos laborales, se establecen garantías en materia de seguridad alimentaria y se dictan otras disposiciones”, iniciativa que fue objetada por inconstitucionalidad e inconveniencia, siendo tales objeciones rechazadas en su mayoría, por el Congreso. 1.2. Texto del proyecto de ley objetado

A continuación, se trascriben las normas sometidas a control conforme con su publicación en la Gaceta del Congreso No. 1130 de 2016, en la que consta el texto conciliado del proyecto de ley. El artículo 3º es objetado parcialmente subrayando las expresiones “económica” y “situación de discapacidad parcial o total” contenidas en su numeral 3. A pesar de que la objeción respecto del artículo 4º no indica una expresión específica como acusada, del escrito gubernamental se desprende que ella recae exclusivamente sobre la expresión “en forma directa con el ICBF o” del primer inciso. Los artículos 5° y 6° se objetan integralmente. CAPÍTULO I Objeto de la ley, del servicio público de atención a la primera infancia y protección integral de la niñez y adolescencia, definiciones Artículo 3°. Definiciones. (…)

3. Madres sustitutas. Son aquellas personas que prestan el servicio público de protección del ICBF a niños y niñas menores de 2 años que se encuentren en situación de abandono o vulnerabilidad psicoafectiva, nutricional, económica y social; a niños, niñas y/o adolescentes que se encuentran bajo una medida de protección provisional; a niños, niñas y/o adolescentes cuyos derechos se

3 Expediente OG-158 encuentren en peligro de ser afectados por encontrarse en situación de discapacidad parcial o total, porque padecen una enfermedad que requiere de tratamiento y cuidados especiales o porque estén en situación de desplazamiento. (…) CAPÍTULO II Reglas que rigen la relación laboral de las madres comunitarias, FAMI, sustitutas y

tutoras, naturaleza del vínculo contractual, subsidio a la vejez, sustitución de empleadores y reglamento de trabajo Artículo 4°. Del vínculo contractual de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas y tutoras. La vinculación contractual de las madres comunitarias y FAMI que prestan el servicio público de atención integral a la primera infancia en los Programas del ICBF será de carácter laboral y se adelantará en forma directa con el ICBF o mediante la contratación de las organizaciones conformadas por madres comunitarias, madres sustitutas, tutoras y FAMI. En todo caso, se deberá garantizar su vinculación con vocación de estabilidad laboral y contrato a término indefinido, garantizando todas las prestaciones sociales y de seguridad social a las que tienen derecho. Su remuneración no podrá ser inferior a un salario mínimo mensual legal vigente o proporcional al tiempo de dedicación al programa. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar descontará y pagará los aportes a seguridad social y prestaciones sociales a favor de las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales sin que ello genere relación laboral alguna con la entidad retenedora. (…) Artículo 5°. Subsidio permanente a la vejez. Las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales que hayan prestado sus servicios al ICBF tendrán derecho a un subsidio permanente a la vejez, que se incrementará anualmente en el mismo porcentaje del salario mínimo mensual legal vigente, de la siguiente manera:

1. Quienes hayan laborado veinte (20) años o más en los programas de atención integral a la Primera Infancia, protección integral de la niñez y adolescencia del ICBF recibirán subsidio equivalente a un 95% de un salario mínimo mensual legal vigente.

2. Quienes hayan laborado más de diez (10) años y menos de veinte (20) años o más en los programas de atención integral a la Primera Infancia, protección integral de la niñez y adolescencia del ICBF recibirán un subsidio proporcional al tiempo laborado, que lo reglamentará el Gobierno nacional.

Parágrafo 1°. El subsidio permanente a la vejez, para efectos de la presente ley, es incompatible con la pensión de vejez e invalidez. Parágrafo 2°. La modificación del monto y las condiciones del subsidio aplicarán para quienes ya son beneficiarias del mismo. Parágrafo 3°. En caso de fallecimiento de la beneficiaria de un subsidio permanente a la vejez no podrá designarse sustituto del subsidio. 4 Expediente OG-158 Parágrafo 4°. El Gobierno nacional garantizará la continuidad del servicio de salud a las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales, que acceden al subsidio permanente a la vejez, dando continuidad a la misma Entidad Prestadora de Salud y respetando la libre elección; para tal fin el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar las identificará mediante listado censal que remitirá al Ministerio de Salud y Protección Social, manteniendo actualizada la información.

Artículo 6°. Requisitos para acceder al subsidio permanente a la vejez. Los requisitos para que las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales, accedan al subsidio permanente de vejez como mecanismo de protección serán los siguientes:

1. Ser colombiano.

2. Tener mínimo diez años (10) años laborados en los Programas de Atención Integral a la Primera Infancia, y del Programa de protección integral del ICBF.

3. Acreditar la condición de retiro como madre comunitaria, FAMI, sustituta y tutora de los Programas de Atención Integral a la Primera Infancia del ICBF.

4. Tener como mínimo 57 años para el caso de las mujeres y 62 años para los hombres.

5. No estar pensionado por vejez o invalidez.

6. No ser beneficiarias del mecanismo de Beneficios Económicos Periódicos.

Parágrafo. A las madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales que no cumplan los requisitos para acceder al subsidio a la vejez y hayan laborado menos de diez (10) años, contados a partir del 29 de enero de 2003, en los Programas de Atención Integral a la Primera Infancia del ICBF y no tuvieron acceso al Fondo de Solidaridad Pensional, el Estado le reconocerá el pago del valor actuarial del tiempo laborado, de conformidad con el artículo 81 de la Ley 1737 del 2 de diciembre de 2014”. 1.3. Objeciones formuladas por el Gobierno Nacional

El Gobierno Nacional presentó formalmente tres objeciones. No obstante, lo anterior, la tercera de ellas cuestiona los artículos 5° y 6° por varios motivos de inconstitucionalidad. En consecuencia, la Corte escindirá su análisis. a) Objeción en contra del artículo 3° del proyecto de ley por violación del artículo 44 de la Constitución Los artículos 53 y 59 de la Ley 1098 de 2006 “por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia” disponen que la ubicación de los menores de edad en un hogar sustituto constituye una medida para restablecer sus derechos. Consiste en su ubicación en una familia que se compromete a brindarle el cuidado y atención necesarios en sustitución de la familia de origen. Con apoyo en lo dispuesto en el artículo 44, en la sentencia T-773 de 2014 se indicó que la situación económica no puede ser considerada como “una razón para separar de ella a los menores”. Incluso, el artículo 56 de esa ley establece que si de la verificación del estado de los derechos de los menores se concluye que la familia 5 Expediente OG-158 no dispone de los recursos necesarios, deberá informarse a las entidades del Sistema Nacional de Bienestar Familiar a fin de que se adopten las medidas requeridas. Tampoco es posible considerar como fundamento para separar a un menor de su familia la situación de discapacidad, dado que tal circunstancia no genera violación de sus derechos. De hecho “son las deficiencias, limitaciones y restricciones del entorno social las que pueden afectar los derechos de quien padece la discapacidad e impedirle su pleno desarrollo”. b) Objeción en contra del artículo 4° del proyecto de ley por violación de

los artículos 150.7 y 154 de la Constitución La regla que permite la contratación directa por parte del ICBF de las madres comunitarias y FAMI, implica la modificación de la estructura de la administración nacional. Su aprobación violó los artículos 150.7 y 154 conforme a los cuales las normas que determinan dicha estructura solo pueden ser aprobadas o reformadas por iniciativa del Gobierno Nacional. Esta conclusión se apoya en la sentencia C-663 de 2013 al reconocer que la competencia para determinar la organización del Estado comprende también “los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores”. La jurisprudencia ha reconocido que el consentimiento por parte del Gobierno no tiene que manifestarse desde el momento inicial en que se presente el proyecto. También puede formularse de manera expresa o tácita durante el trámite legislativo. En el proyecto bajo examen, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expresó su oposición al proyecto y, en dos oportunidades, rindió concepto negativo al mismo señalando su impacto fiscal en asuntos relativos a la contratación laboral, al subsidio de vejez, y al otorgamiento de educación gratuita. Así las cosas “queda demostrado que el artículo 4 del proyecto de ley de la referencia, el cual modifica la estructura del ICBF, no fue presentado a iniciativa del Gobierno nacional ni esté avaló su trámite”. La prueba de la oposición se encuentra contenida en las comunicaciones remitidas al Congreso de la República, una de las cuales fue publicada en la Gaceta 952 de 2016. c) Objeción en contra de los artículos 5° y 6° del proyecto de ley por

violación de las reglas de los artículos 13 y 48 de la Constitución Los artículos cuestionados reconocen un subsidio permanente de vejez a madres comunitarias, madres FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales. Dicho subsidio: (a) exige el cumplimiento de 57 años para las mujeres o 62 para los hombres -igual al establecido para las pensiones en los artículos 33 y 64 de la Ley 100 de 1993-; (b) tiene carácter vitalicio y, (c) se otorga por la vejez. Esa regulación, en la práctica, crea un régimen especial de pensiones no sometido al deber de cotizar, desconociendo con ello (i) el inciso 7° del artículo 48 que establece el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional y que impide su reconocimiento cuando no se cumplen las semanas de cotización o aportes. También se opone a los incisos 11° y 12° del artículo referido conforme a los cuales (ii) los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas 6 Expediente OG-158 serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones; (iii) para la liquidación de las pensiones únicamente se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales se hubieren efectuado las cotizaciones; y, (iv) ninguna pensión podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Igualmente (v) violan el inciso 13° del artículo 48 que establece que no habrá regímenes especiales ni exceptuados. En el curso de los tres primeros debates el monto del subsidio se estableció en un

salario mínimo y solo en el cuarto debate se incluyó, sin fundamento alguno, su equivalencia en un 95% de dicho salario. Esta modificación obedeció a la advertencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y tenía por objeto evitar que el subsidio fuera equivalente a una pensión teniendo en cuenta la regla del inciso 12° del artículo 48 que establece que ninguna pensión puede ser inferior al salario mínimo mensual vigente. Esta forma de actuación “responde a la preocupación de subsanar una causal de inconstitucionalidad y, por tanto, evidencia el reconocimiento por parte del legislador de la existencia de una pensión sin aportes”. Ello constituye un fraude a la ley en los términos en que fue definido por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013. Las disposiciones objetadas se oponen también al artículo 13 de la Constitución dado que prevén un trato diferenciado a favor de los destinatarios del nuevo régimen establecido que no puede justificarse respecto de la población afiliada al régimen general y, en especial, de los sujetos de la tercera edad, destinatarios de una especial protección. Las restricciones que se desprenden del artículo 48 constitucional le impiden al legislador establecer diferenciaciones de trato en materia pensional. d) Objeción en contra de los artículos 5° y 6° del proyecto de ley por violación de la sostenibilidad financiera y fiscal establecida en los artículos 48 y 334 de la Constitución La sostenibilidad financiera, establecida en el inciso 7º del artículo 48 de la Constitución, se opone a lo prescrito en los artículos objetados. En el curso del

proceso de aprobación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público advirtió “que los gastos generados por esta propuesta no se encuentran contemplados ni en el Marco Fiscal de Mediano Plazo ni en el Marco de Gasto de Mediano Plazo del sector, de manera que se afecta la estabilidad de las finanzas públicas, el equilibrio macroeconómico y la sostenibilidad fiscal”1, tal y como ello fue puesto de presente en el curso del trámite legislativo, en particular, en el concepto radicado el 31 de octubre de 2016 en la Secretaria General de la Cámara de Representantes2. En dicho concepto el Gobierno resaltó que la iniciativa legislativa vulneró la Ley 819 de 2003, en particular el artículo 7º conforme al cual existe la obligación “de establecer en todo proyecto de ley la fuente de financiación de los gastos que la propuesta genere”. 1 La sostenibilidad fiscal se encuentra mencionada en los artículos 334, 339 y 346 de la Constitución. 2 Publicado en la Gaceta del Congreso 952 del 2 de noviembre de 2016 7 Expediente OG-158 De acuerdo con lo que señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, la aprobación del Acto Legislativo No. 01 de 2005, modificatorio del artículo 48 constitucional, se encontró motivada por el déficit pensional generado en gran parte por la existencia de regímenes especiales y el riesgo en que se encontraba el derecho de los ciudadanos a obtener la pensión por la inequidad de las normas pensionales. Considerando este vínculo entre la sostenibilidad y el derecho a obtener una pensión se estableció que era indispensable “el

cumplimiento de una edad y unas semanas mínimas de cotización que deben responder a los requisitos previstos en la Ley 100 de 1993 y en sus modificaciones”. 1.4. Insistencia del Congreso de la República El Congreso de la República insistió en la aprobación del proyecto por las razones que se indican a continuación. a) Razones de la insistencia respecto de la objeción en contra del artículo 3° del proyecto de ley por violación del artículo 44 de la Constitución No es comprensible la fundamentación del Gobierno y sus argumentos son incoherentes. La regulación de los hogares sustitutos corresponde a una medida de protección de la Ley 1098 de 2006. La norma cuestionada establece la definición de madres sustitutas. No es posible la interpretación de la ley objetada en el sentido de que autorice que el menor pueda “ser separado arbitrariamente de su familia por cuestiones económicas o de discapacidad motriz o sensorial como lo plantea el Gobierno en el texto de la objeción”. De ninguna manera puede afirmarse que el proyecto permita “separar a niños, niñas y adolescentes de sus familias arbitrariamente y, a su vez, se desconoce a qué hace referencia el Gobierno en los argumentos que “sustentan” la presente objeción de inconstitucionalidad”. b) Razones de la insistencia respecto de la objeción en contra del artículo 4° del proyecto de ley por violación de los artículos 150.7 y 154 de la Constitución Es cierto que el Gobierno es titular de la iniciativa gubernamental exclusiva en las materias a las que se refiere el artículo 154 de la Constitución. Sin embargo, tal iniciativa no solo se manifiesta al momento de presentar el proyecto inicial sino

también cuando el Gobierno le otorga el aval durante el trámite legislativo (C-838 de 2008). El aval gubernamental debe ser otorgado por el Ministro titular de la materia objeto de discusión. Ese aval puede ser expreso o tácito según lo reconoció la sentencia C-663 de 2011. Tal decisión señala que puede entenderse cumplido, por ejemplo, “cuando en el expediente legislativo consta la presencia del Ministro en la sesión correspondiente y no existen en dicho trámite elementos que contradigan el otorgamiento del aval”. 8 Expediente OG-158 En este caso el Ministerio con competencia para otorgar el aval es el de Trabajo debido a que la disposición se refiere a los derechos prestacionales mínimos derivados del orden laboral de las Madres Comunitarias y FAMI. Ello implica entonces que no era el Ministro de Hacienda y Crédito Público el competente para otorgarlo. En ese sentido, la Ministra de Trabajo de ese entonces indicó, en audiencia pública preparatoria del debate que tuvo lugar en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, su acuerdo con el proyecto de ley y, en particular, en lo relacionado con el incremento del subsidio de solidaridad pensional así como con la formación y capacitación del referido grupo de madres, tal y como ello era abordado en el proyecto. El artículo 4° del proyecto de ley tiene como propósito corregir una irregularidad que guarda relación con la forma en que dichas madres se encuentran vinculadas para el desarrollo de sus actividades. Ello se apoya en las siguientes razones: (i) en el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 se prohibió que las entidades públicas o

privadas tercerizaran las actividades misionales propias y permanentes de sus actividades; (ii) el artículo 1º, inciso tercero, del Decreto 2025 de 2011 que reglamentó, entre otros, el artículo 63 mencionado, señala que como actividad misional permanente se entiende “aquellas actividades o funciones directamente relacionadas con la producción del bien o servicios característicos de la empresa”; (iii) conforme al artículo 20 de la Ley 7 de 1979 y al artículo 124 de la Ley 1471 de 1990 el objeto del ICBF consiste en “propender y fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la familia, proteger al menor de edad y garantizarle sus derechos”; (iv) el artículo 1° de la Ley 89 de 1988 define los Hogares Comunitarios de Bienestar al tiempo que el artículo 59 de la Ley 1098 de 2006 prescribe que la ubicación en un hogar sustituto es una medida de protección que tiene por finalidad garantizar a los niños, niñas y adolescentes el restablecimiento y cumplimiento de sus derechos; (v) los objetivos de los Hogares Comunitarios de Bienestar y de los Hogares Sustitutos indican que las actividades desarrolladas por las madres comunitarias, FAMI, sustitutas y tutoras, corresponden a las actividades misionales permanentes del ICBF “lo cual supone que es claro que su relación laboral no puede ser tercerizada conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, conforme a lo acordado por Colombia en el plan de acción laboral suscrito con EEUU. en el marco de la suscripción del TLC y conforme a lo dispuesto en la sentencia C-593 de 2014”;

(vi) a la luz del derecho al trabajo se impone una vinculación de este grupo “que ayude en parte a reconocer la labor social” de las madres, “la cual ha sido desconocida sistemáticamente por parte del Estado”; (vii) las destinatarias del artículo 4º han desarrollado un contrato realidad que no ha podido consolidarse “por cuestiones de conveniencia política y financiera que desconocen los fundamentos de un Estado Social y Democrático de Derecho” de manera que la ley propuesta “pretende dignificar la situación de discriminación que históricamente ha rodeado los Derechos de las Madres Comunitarias, FAMI, Sustitutas y Tutoras”. c) Razones de la insistencia respecto de la objeción en contra de los artículos 5° y 6° del proyecto de ley por violación de las reglas de los artículos 13 y 48 de la Constitución 9 Expediente OG-158 Es incorrecto el planteamiento del Gobierno según el cual las normas demandadas crearon un régimen especial en materia pensional. Una interpretación sistemática del ordenamiento indica que el subsidio permanente por razón de la vejez ya se encontraba establecido en el Decreto 605 de 2013, reglamentario de los artículos 164 y 166 de la Ley 1450 de 2011. En todo caso, si se entendiera que se dispuso la creación de un régimen especial, tal conclusión debería atribuirse a estas últimas disposiciones. No puede aceptarse el argumento del Gobierno respecto de la ocurrencia de un fraude como consecuencia de la corrección del subsidio estableciendo que sería un porcentaje del 95% de un SMMLV. Ello obedeció a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con posterioridad al debate que tuvo lugar en la

Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, alertó sobre el error de tasarlo en un SMMLV, de manera que se corrigió para que surtiera el cuarto debate. Esta decisión se apoyó en el artículo 180 de la Ley 5ª de 1992 que permite introducir enmiendas que pretendan corregir errores. Frente al planteamiento según el cual los artículos objetados se oponen al derecho a la igualdad dado que establecen un trato diferenciado y favorable a las madres comunitarias, FAMI, sustitutas, tutoras y aquellas que hayan hecho tránsito a las modalidades integrales (en, adelante las “Madres”) tal “preferencia tiene lógica al determinar que el segmento poblacional de las Madres Comunitarias, FAMI, Sustitutas y Tutoras ha sido sujeto de discriminaciones como bien lo demostró la Sentencia T-628 de 2012 (…)”. Es por la situación laboral en la que se encontraban las madres que no era posible llevar a cabo sus aportes a la pensión. Así las cosas, la Ley 1450 de 2011 (arts. 164 y 166) así como el Decreto 605 de 2013 y el proyecto de ley objetado, se dirigen “a crear un escenario de acciones afirmativas para en alguna forma atenuar la discriminación de la cual son parte las beneficiarias de los artículos objetados”. Lo anterior se sustenta en la sentencia T-628 de 2012 así como en la T-480 de 2016, parcialmente anulada por el Auto 186 de 2017. En suma “la iniciativa legislativa objetada dista mucho de ser contraria del artículo 13 superior” dado que, a diferencia de lo que advierte

el Gobierno, “el proyecto de ley busca entre otras cosas realizar una discriminación afirmativa en favor de las beneficiarias (…)”. d) Razones de la insistencia respecto de la objeción en contra de los artículos 5° y 6° del proyecto de ley por violación de la sostenibilidad financiera del sistema pensional y fiscal establecida en los artículos 48 y 334 de la Constitución El proyecto de ley no desconoce el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Cinco razones apoyan esta conclusión: (i) a diferencia de lo que ocurre en un Estado de Derecho, en el Estado Social y Democrático de Derecho “el fin óptimo y primordial es el ser humano, por cuanto el respeto de la dignidad humana, el trabajo, la Seguridad Social, la solidaridad y la prevalencia del interés general constituyen los derroteros fundamentales de este modelo de Estado”; (ii) el Estado debe garantizar a las Madres las “condiciones dignas que les retribuya el esfuerzo que han depositado en la atención de los niños, niñas y adolescentes más necesitados en el país y a su vez, les reivindique sus derechos 10 Expediente OG-158 frente al desconocimiento en su concepción como trabajadoras, del cual han sido víctimas desde la creación de los programas que operan desde sus propios hogares”; (iii) el artículo 334 prevé que ninguna autoridad se encuentra habilitada para invocar la sostenibilidad fiscal “a fin de menoscabar, restringir o negar la protección de los derechos fundamentales, como los de las beneficiarias del artículo objetado”; (v) la imposibilidad de apoyarse en la sostenibilidad fiscal encuentra apoyo en las sentencias C-288 de 2012 y C-753 de 2013; (vi) conforme

a lo anterior “no es un argumento válido el interponer la sostenibilidad fiscal para negar la consolidación de derechos que bajo el principio de progresividad estipulado en el artículo 26 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, se está otorgando a las beneficiarias del proyecto de ley bajo los parámetros establecidos en el Decreto número 605 de 2013”.

II. TRÁMITE SURTIDO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL 2.1. En comunicación recibida por esta Corporación el 26 de abril de 2018, el Secretario General del Senado de la República remitió el “Proyecto de ley número 127 de 2015 Senado 277 de 2016 Cámara, por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los programas de atención integral a la primera infancia y protección integral de la niñez y adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus derechos laborales, se establecen garantías en materia de seguridad alimentaria y se dictan otras disposiciones”, cuyos artículos 3°

(parcial), 4° (parcial), 5° y 6° fueron objetados por el Gobierno Nacional aduciendo razones de inconstitucionalidad y su aprobación fue insistida por el Congreso de la República. 2.2. En auto del 10 de mayo de 2018, el Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento de las objeciones gubernamentales y dispuso (i) requerir a los secretarios generales de la Cámara de Representantes y del Senado de la República para que remitieran los documentos sobre el procedimiento seguido para la discusión de las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional; (ii) informar del inicio del procedimiento al Presidente de la República, al Ministerio

de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Trabajo, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a Colpensiones y al Cons