CC - C1161-2000

Sentencia C-1161/00

COMPETENCIA-Problemas no constituyen vicios de forma Esta Corte tiene bien establecido que los problemas de competencia no constituyen vicios de forma sino vulneraciones materiales a la Constitución, por cuanto la competencia es el "presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a la forma. LEY MARCO EN ACTIVIDADES FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Procedencia El demandante acierta en señalar que, conforme a la Constitución, corresponde al Congreso establecer directamente, por medio de una ley marco, las normas generales y los objetivos y criterios a que debe sujetarse el Gobierno en la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Igualmente, es claro que, por expreso mandato constitucional, esas disposiciones no pueden ser expedidas por decreto ley, pues en esta materia, el Congreso no puede conferir facultades extraordinarias al Presidente. ACTIVIDAD FINANCIERA-Sanciones no tienen reserva de ley marco La Corte no niega que existe una cierta conexidad temática entre la regulación de la actividad financiera y la imposición de sanciones a quienes vulneren esas reglamentaciones. Sin embargo, no por ello debe inferirse que esas sanciones tienen reserva de ley marco, pues esa conclusión es inaceptable. Esa tesis implica una confusión entre la reglamentación de una actividad y la sanción por el incumplimiento de esas reglamentaciones, que son fenómenos jurídicos relacionados pero diversos. LEY MARCO-Repartición de competencias entre legislador y

ejecutivo LEY MARCO-Alcance/LEY MARCO-Excepción a cláusula general de competencia del Congreso/LEY MARCO-Reserva La ley marco representa una excepción a la cláusula general de competencia del Congreso y al reparto ordinario de competencias entre el Legislador y el Ejecutivo, puesto que limita el ámbito normativo de la ley. Conforme a lo anterior, al ser una excepción, y conforme a clásicas reglas hermenéuticas, la reserva de ley marco debe ser interpretada de manera estricta, por lo cual se entiende que ella cubre exclusivamente las actividades expresamente señaladas por la Constitución. Por ello esta Corte había señalado “que la Carta Política resultaría violada si se ‘deslegalizaran por esta vía asuntos que son de competencia exclusiva del Congreso y que jamás pueden ser modificadas por el Gobierno Nacional sin grave peligro para la seguridad jurídica y para la debida estructura de las jerarquías normativas, según la separación funcional que establece el artículo 113 de la Constitución”. LEY MARCO-Improcedencia para infracciones en actividad financiera PRINCIPIO DE DERECHO PENAL-Aplicación ámbitos del derecho sancionador PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Alcance Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa. Además, es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION ADMINISTRATIVA-Vulneración por facultad abierta otorgada al Gobierno Las sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la ley, por lo cual, no puede transferírsele al Gobierno una facultad abierta en esta materia, como lo hace el artículo 52 del EOSF. En efecto, esa norma traslada al Ejecutivo la facultad de señalar las sanciones por la infracción de las disposiciones que dicte en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Es cierto que la norma establece un límite, pues indica que las sanciones sólo pueden ser pecuniarias. Sin embargo, a pesar de ese límite, la facultad conferida al Gobierno es abierta, por lo cual, como bien lo destaca la Procuraduría, esa disposición desconoce el principio de legalidad en este campo. INFRACCION ADMINISTRATIVA-Remisión no lo hace inconstitucional LIBERTAD ECONOMICA-Límites en actividad de captación y manejo de ahorro/ACTIVIDAD DE CAPTACION Y MANEJO DE AHORROEspecial control del Estado La Corte recuerda que la actividad relacionada con la captación y manejo de ahorro es de interés público y está sometida a un especial control del Estado, no sólo por cuanto se trata de entidades que trabajan con dineros que no son propios sino del público, sino además por la importancia estratégica de este sector para la suerte global de la economía. Por ello, en este ámbito, la libertad económica se encuentra más limitada que en otros campos, no sólo porque esas

actividades, para ser ejercidas, requieren de previa autorización estatal sino además porque la propia Carta señala que el gobierno debe reglamentar, inspeccionar y controlar ese sector. ENTIDAD FINANCIERA-Sanciones a funcionarios y directivos SANCION ADMINISTRATIVA-Redacción ambigua TIPO PENAL-Ambigüedad/PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Operancia limitada CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Interpretación sistemática de expresión acusada SUPERINTENDENTE BANCARIO-Facultad para sancionar a funcionarios o empleados de entidades sujetos a control PODER DISCRECIONAL-No se confunde con lo arbitrario/PODER DISCRECIONAL-Límites/DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA-Límites Esta Corporación ha señalado, en diversas decisiones, que no se puede confundir lo discrecional con lo arbitrario, pues la Carta admite la discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública, ya que en Colombia, aun cuando no cuente con consagración expresa, es enteramente aplicable el principio de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Esto significa que el ejercicio de las potestades discrecionales se encuentra sometido a los principios que gobiernan la validez y eficacia de los actos administrativos, y se debe entender limitado a la realización de los fines específicos que le han sido encomendados a la autoridad por el ordenamiento jurídico. Es así como la potestad administrativa sólo contiene una actuación legítima, en tanto y en cuanto se ejecute en función de las circunstancias, tanto teleológicas como materiales, establecidas en la norma que la concede.

SUPERINTENDENTE BANCARIO-Proporcionalidad en aplicación de sanción/SUPERINTENDENTE BANCARIO-Control judicial de acto discrecional El Superintendente no puede ejercer de manera arbitraria o discriminatoria la facultad que le confiere la disposición impugnada, sino que debe desarrollarla en forma razonable y proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma, esto es, que las sanciones deben ser proporcionadas a la gravedad de las faltas cometidas por los funcionarios de las entidades sometidas a control. Por ello la actuación del Superintendente no escapa del control judicial dado que es posible solicitar la anulación del acto discrecional ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

Referencia: expediente D-2851.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 52, 209 parcial y 211 parcial del decreto ley 663 de 1993 “Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración”.

Actor: Jaime Enrique Granados Peña.

Temas: Delitos financieros y reserva de ley marco para la expedición de las normas generales para la regulación de la actividad financiera.

Principios de legalidad y proporcionalidad en el derecho sancionador, y sanciones administrativas.

Magistrado Ponente:

Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ

CABALLERO

Bogotá D.C., seis (6) de septiembre de dos mil (2000). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en

el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jaime Enrique Granados Peña demanda los artículos los artículos 52, 209 parcial y 211 parcial del decreto ley 663 de 1993. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No 40820 del 2º de abril de 1993, y se subraya lo demandado: “Artículo 52. Sanciones. El Gobierno Nacional, en ejercicio de la función de intervención, podrá señalar las sanciones correspondientes a la infracción de las disposiciones que dicte en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. En desarrollo de esta facultad sólo podrán establecerse sanciones pecuniarias, sin perjuicio de la adopción de las demás medidas administrativas que resulten procedentes de acuerdo con la ley. (….) Artículo 209. Sanciones administrativas. Cuando cualquier director, gerente, revisor fiscal u otro funcionario o empleado de una entidad sujeta a la vigilancia del Superintendente Bancario, autorice o ejecute actos violatorios del estatuto de la entidad, de alguna ley o reglamento, o de cualquier norma legal a que el establecimiento deba sujetarse, el Superintendente Bancario podrá

sancionarlo, por cada vez, con una multa hasta de un millón de pesos ($1.000.0000.oo) a favor del Tesoro Nacional. El Superintendente Bancario podrá, además, exigir la remoción inmediata del infractor y comunicará esta determinación a todas las entidades vigiladas. Esta suma se ajustará anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE. Las multas previstas en este artículo, podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento de la norma y se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 208 del presente estatuto. (….) “Artículo 211. Sanciones administrativas.

1. REGIMEN GENERAL. Cuando el Superintendente Bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometidas a su vigilancia, se cerciore de que éstos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del Tesoro Nacional, no menor de quinientos mil pesos ($500.000) ni mayor de dos millones de pesos ($2.000.000), graduándola a su juicio, según la gravedad de la infracción o el beneficio pecuniario obtenido, o según ambos factores. Estas sumas se ajustarán anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de

precios al consumidor que suministre el DANE. Las multas previstas en este artículo podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento de la norma y se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto en los numerales 1 y 3 del articulo 208 del presente estatuto”.

III. LA DEMANDA.

El demandante considera que las normas acusadas violan los artículo 1º, 3º, 4º, 6º, 13, 29, 93, 113, 121, 122, 150 numeral 19 literal d, y 189 numerales 24 y 25. Igualmente considera que esas disposiciones desconocen el artículo 26 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas, el artículo 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 1º de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución Francesa de 1789. El primer cargo del actor es por razones de competencia, pues considera que, conforme a la doctrina desarrollada en la sentencia C-700 de 1999, las disposiciones demandadas no podían ser expedidas por decretos leyes, ya que “constituyen materias propias de una ley marco, por cuanto resultan consustanciales a la función de control y vigilancia de la actividad financiera, en la medida en que de una u otra forma se involucra el ahorro privado”. Para sustentar sus afirmaciones, el actor describe la historia del proceso de adopción de las normas acusadas y concluye lo siguiente: “De la anterior reseña puede concluirse que si bien los artículos 209 y 211 del decreto 663/93, derivan su integridad de los artículos 1.71.2.1 y 1.7.2.1.1. del

decreto 1730/91, y esta a su vez en el D.E 2920/82, su expedición por medio de facultades extraordinarias, no son comparables, puesto que estas facultades extraordinarias fueron otorgadas en perspectivas constitucionales distintas. Además, la Corte Constitucional sugiere, en la parte motiva de la sentencia, la eventual inconstitucionalidad de todo el Decreto 663 de 1993. El cambio constitucional introducido por la Carta de 1991, en cuanto a la prohibición del artículo 150 numeral 19, determina la necesidad de que sea el Congreso quien deberá: a) Determinar los principios, objetivos y criterios sobre materias que tienen protección constitucional especial por ser de interés público, es decir, las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados por el público. b) Señalar las pautas generales dentro de las cuales el Gobierno Nacional debe desarrollar concretamente su facultad reglamentaria. A este respecto la Corte Constitucional, fundamentó en el vicio de forma en la expedición del Decreto 663 de 1993, la inexequibilidad de los artículos relacionados con la financiación de vivienda a largo plazo. En consecuencia, este argumento central en la conceptualización de la Sentencia C-700 debe ser aplicado y extensivo a todos los artículos del Estatuto Orgánico del Sector Financiero como cuerpo normativo, y en especial, a las normas acusadas, esto es los artículos 52, 209, (inc 5º), 211 (Inc. 5º), en la medida que su contenido material es propio de reglamentación de ley marco.” De otro lado, el demandante considera que los preceptos impugnados

desconocen materialmente la Carta ya que vulneran los principios constitucionales del debido proceso, la tipicidad del delito y la proporcionalidad de la pena, los cuales, según su parecer, se aplican a las sanciones administrativas, pues la Corte “ha sido enfática en señalar que los principios inspiradores del derecho penal sustancial y material, rigen también la actuación administrativa de conformidad con lo consagrado en el artículo 29 de la Constitución”. Ahora bien, según su parecer, los apartes acusados de los artículos 209 y 211 son normas sancionadoras con cláusulas abiertas, que utilizan términos genéricos y vagos, que conducen a la total indeterminación tanto de la conducta sancionada como de las sanciones aplicables, cuya graduación queda a juicio de la autoridad administrativa, lo cual viola el principio de tipicidad. Así, en relación con el artículo 209, el actor argumenta que la norma “establece sanciones imponibles a los sujetos responsables (cualquier director, gerente, revisor fiscal u otro funcionario), sin concretar qué infracciones son imputables a unos y otros, sean estos órganos o personas”. Igualmente arguye que la disposición “utiliza términos genéricos, abiertos y vagos, cayendo en una total indeterminación de la conducta sancionada”, al punto de que “que pueda llegar a ser sancionables conductas tales como tirar la puerta de una oficina, golpear un escritorio, faltar al respeto a un directivo, etc)”. Igualmente, según su parecer, la sanción es indeterminada, pues su “definición, queda en el último extremo a la voluntad del órgano

sancionador, (Superintendente Bancario), tanto para imponer la multa como para remover de su cargo al infractor”. Los cargos contra el artículo 211 son similares. Según su parecer, esta norma es imprecisa y no concreta cuáles son las infracciones de las entidades vigiladas, pues simplemente habla de la violación de una norma de su estatuto o reglamento, o de cualquier otro mandato legal a que están sometidas. Además, indica el actor, el artículo no determina la sanción ya que ésta se gradúa a juicio del superintendente. El demandante también sugiere que esa disposición establece una sanción objetiva en contra de la entidad financiera. De otro lado, el demandante considera que estas dos disposiciones violan el principio de proporcionalidad, pues facultan a la autoridad administrativa para que imponga discrecionalmente sanciones pecuniarias, “sin que medie una razonable proporcionalidad de la sanción a imponer desde una perspectiva garante. En este sentido, la facultad sancionatoria del Superintendente Bancario para imponer sanciones y multas responde a criterios absolutamente discrecionales y no a lo que debería consagrar la norma punitiva”. Además, según su parecer, “la vulneración de principio de la proporcionalidad de la pena implícitamente conlleva la violación del derecho a la igualdad ante la ley dado que entre iguales sujetos infractores las sanciones pueden variar caprichosamente a juicio del Superintendente Bancario.” Concluye entonces el actor al respecto: “Los artículos 209 y 211 del E.O.S.F., en la parte acusada indudablemente

desconocen el principio de proporcionalidad al fijar un rango amplio para que el Superintendente establezca la sanción; puesto que: El artículo 209 señala multas que van, por cada vez, hasta por un millón de pesos ($1.000.000), y adicionalmente, el Superintendente Bancario podrá exigir la remoción inmediata del infractor y comunicará esta determinación a todas las entidades vigiladas. Facultad discrecional arbitraria, que no permite, una adecuación de la sanción individualizada dentro de los límites que la ley debe imponer. El artículo 211 establece de igual modo, una formulación sobre las multas a las entidades financieras, que van desde un rango entre $ 500.000 y $2.000.000 millones de pesos, las cuales son graduadas a juicio del Superintendente Bancario, según la gravedad o beneficio pecuniario, sin precisar con arreglo a que criterio de dosificación va a ser impuesto en un caso concreto”.

IVINTERVENCIONES

1. Intervención del Banco de la República.

El ciudadano Gerardo Hernández Correa, Secretario de la Junta Directiva del Banco de la República, interviene en el proceso para impugnar la demanda y defender la constitucionalidad de los preceptos acusados. Según su parecer, esas normas no requieren de ley marco, lo cual explica en los siguientes términos: “Los artículos 150 numeral 19 y 335 se refieren a una ley marco, mientras que el artículo 189 numeral 24 se refiere a una ley ordinaria. En efecto, las leyes que contienen normas acerca del ejercicio de inspección y vigilancia por parte del Ejecutivo, además de tener una naturaleza diferente a las de ley marco, como ya

se dijo, se encuentran previstas en el numeral 8 del artículo 150 y no en el numeral 19 sobre el cual recae la prohibición de conceder facultades extraordinarias. En consecuencia, no podrían acusarse por el motivo alegado (ausencia de ley marco) las disposiciones del decreto 663 de 1993 que se refieren al ejercicio de la actividad de inspección y vigilancia del Ejecutivo en las actividades financiera, aseguradora y bursátil. En el caso específico de las normas acerca de la Superintendencia Bancaria las leyes 117 de 1985 y 45 de 1990 otorgaron al Gobierno facultades para dictar normas sobre la estructura y funciones de la Superintendencia Bancaria. Dichas facultades fueron ejercidas en los decretos 1939 de 1986 y 1033 de 1991, en los cuales se incluyeron facultades sancionatorias de la Superintendencia Bancaria sobre las entidades vigiladas, sus administradores y sus revisores fiscales, por desconocer las normas a las que dichas entidades se encuentran sometidas. En consecuencia, la potestad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria se encuentra regulada en varias disposiciones como parte de la normatividad acerca de las funciones de inspección y vigilancia sobre el sistema financiero, en los términos del numeral 8 del artículo 150 de la Constitución. Dichas disposiciones son, en su mayoría, decretos con fuerza de ley, lo cual no es contrario a la Constitución por cuanto la materia sobre la cual versan dichos decretos no es de las enumeradas en el inciso final del numeral 10 del artículo 150.” De otro lado, según su parecer, la ley 35 de 1993 fue publicada en el Diario

Oficial 40710 de fecha enero 7 de 1993 y el decreto 663 de 1993 fue publicado en el Diario Oficial 40820 de fecha 5 de abril de 1993, por lo cual, en ambos casos, la acción por vicios de forma caducó.

2. Intervención de la Superintendencia Bancaria.

El ciudadano Sergio Luis Chaparro Madiedo, en representación de la Superintendencia Bancaria, interviene para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. El interviniente comienza por precisar que las normas acusadas no establecen sanciones penales sino que consagran sanciones administrativas. Luego el ciudadano estudia el origen de los artículos acusados, y concluye al respecto: “El Decreto 663 de 1993 se limita a: i) incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las modificaciones contenidas en la propia Ley 35 de 1993; ii) hacer en el Estatuto la modificación de ubicación de entidades y del sistema de titulación y numeración que se requiera. Por consiguiente, carecen de fundamento los razonamientos que hace el demandante sobre el alcance de las facultades extraordinarias otorgadas al ejecutivo, pues estas lo fueron para actualizar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y no para expedir un nuevo orden jurídico, de lo que se concluye que el Gobierno Nacional no legisló. Por lo demás, al ser declarado exequible mediante la sentencia C-252 del 26 de mayo de 1994 el artículo 36 de la Ley 35 de 1993, que le otorgó facultades al ejecutivo para actualizar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, tal decisión hace tránsito a cosa juzgada constitucional con todos sus efectos y

desvanece cualquier duda sobre las facultades que se le otorgaron al ejecutivo en esa oportunidad (artículo 243 de la Constitución Política). Por lo demás, la vigencia de la nueva Constitución, no genera de por si inconstitucionalidad sobreviniente de normas válidamente expedidas de acuerdo a la Constitución vigente para la época, conforme al criterio de la Corte Constitucional, en particular en la sentencia C-582 del 31 de octubre de 1996 antes citada, según la cual no se pueden invalidar normas anteriores al régimen constitucional actual por ausencia de requisitos relacionados con la competencia de los órganos que, por obvias razones, no se habían estipulado constitucionalmente”. Además, argumenta el interviniente, en todo caso, estos cargos son por vicio de forma y ya se encuentran caducados. Luego el ciudadano analiza el trámite legislativo de la Ley 35 de 1993 así como el alcance de los artículos 49 y 50 transitorios de la Carta y concluye al respecto: “La dos normas transcritas constituyen un régimen provisional, cuya finalidad era garantizar que se expidiera en un término prudencial, las dos legislaturas ordinarias siguientes, la legislación marco en las materias allí indicadas. Para ese efecto, el artículo 49 transitorio estableció un sistema según el cual se le señaló al ejecutivo un término para presentar el proyecto de ley al legislativo otro para aprobarlo. Si se verificaba el primer supuesto, pero no el segundo, se habilitaba al ejecutivo para poner en vigencia los proyectos, mediante decretos con fuerza de ley. Ahora bien, si no se verificaba el primer supuesto, además de

las consecuencias administrativas por el incumplimiento de la autoridad respectiva a un deber legal, la consecuencia jurídica no podría ser otra que la falta de habilitación legal en el ejecutivo, si no se expedía la ley dentro de las legislaturas siguientes, para poner en vigencia los proyectos mediante decretos con fuerza de ley, además de que podría predicarse la caducidad de las atribuciones que le confería el artículo 50 transitorio. En modo alguno la consecuencia predicable de tal omisión podría ser la inconstitucionalidad de la ley aprobada, aprobación que se hizo en la segunda legislatura ordinaria siguiente a la Constitución de 1991, pues al aprobarla el Congreso no hizo sino cumplir su función constitucional derivada del artículo 15º, numeral 19, literal d), de la Carta Política.” El ciudadano aborda luego el tema de la ley marco y argumenta que la sentencia C-700 de 1999 únicamente indicó que no había “ley marco para una materia específica: la financiación de vivienda a largo plazo”, por lo cual señala al respecto: “No puede sostenerse, como lo pretende el demandante, que previa a la expedición del Decreto 663 de 1993 no existiera una ley marco en materia financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo e inversión de recursos captados del público. Tal ley si existía y era precisamente la Ley 35 de 1993, respecto de la cual la misma Corte Constitucional en la sentencia C-700 de 1999 señala que es una ley marco en las materias antes citadas, pero que no incluía la materia relativa a la financiación de vivienda a largo plazo. Por lo demás, la Ley 35 de 1993, como se dijo, se expidió el 5 de

enero de 1993, y se promulgó en el Diario Oficial No. 40.710 del 7 de enero de 1993, mientras que el Decreto 663, se expidió el 2 de abril de 1993 y se promulgó en el Diario Oficial 40.820 del 5 de abril del mismo año, es decir se expidió y promulgó con posterioridad a la vigencia de la ley”. El interviniente considera que los cargos contra los artículos 209 y 211 tampoco son de recibo. Según su parecer, esas normas no vulneran el debido proceso pues la Superintendencia Bancaria está sujeta a las formas propias de la actuación administrativa, previstas en el Código Contencioso Administrativo y en el literal i) numeral 5 del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, además de los artículos 209 y 211 acusados. Lo anterior incluye como formas propias de la actuación, sin perjuicio del conjunto de normas aplicables: i) la solicitud de explicaciones previas y la posibilidad de presentarlas; ii) la posibilidad de solicitar la práctica de pruebas y su decreto en los términos de los artículos 34, 56, 57 y 58 del Código Contencioso Administrativo; iii) la decisión en los términos de los artículos 35, 36 y 59 del mismo código; y iv) la posibilidad de que los destinatarios del acto interpongan los recursos señalados en la ley en ejercicio del derecho de defensa. Por ende, argumenta el interviniente, “no es válida la afirmación del actor en el sentido de que los artículos 209 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero violan el derecho al debido proceso, pues los mismos deben

verse integrados de manera sistemática con las demás normas que regulan el procedimiento aplicable por la Superintendencia Bancaria para imponer una sanción administrativa, en los términos vistos”. Además, considera el ciudadano, estos dos artículos acusados “establecen de manera expresa: i) los sujetos de la posible infracción, esto es, el director, representante legal, gerente revisor fiscal u otro funcionario o empleado, o la institución vigilada misma; y ii) las conductas por las cuales se les puede sancionar administrativamente”. Según su parecer: “Los administradores de las instituciones vigiladas, al igual que éstas, tienen previamente tipificada tanto su condición de sujetos, que pueden verse sometidos a la acción sancionatoria de la Superintendencia Bancaria, como las conductas por las cuales se les puede sancionar. Ahora bien, en cuanto a la conducta generadora, no es cierto que exista indeterminación de la conducta sancionada, por cuanto por una parte lo que se tipifica como sancionable es la violación en si mismo del estatuto o reglamento y de la ley aplicable y de las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria. Y, en cada caso, la ley, el estatuto, el reglamento, las órdenes o instrucciones precisan los deberes, prohibiciones y, en general, las conductas que se deben observar en cumplimiento de la ley y de los objetivos sociales y administrativos. Por otra parte, cualquiera de las infracciones en que se incurra de acuerdo a la tipificación de los artículos 209 y 211 acusados genera una sanción, que se gradúa dentro de los criterios también indicados de manera expresa en las

disposiciones señaladas, además de la posibilidad de solicitar la remoción del infractor, cuando se trata de sanción administrativa personal. Es de anotar que, como desarrollo del principio de proporcionalidad, la doctrina ha señalado la tendencia de aumentar la potestad de la administración para imponer sanciones de muy diversa índole y no solamente pecuniarias. Así, en ejercicio de la libertad de apreciación, la Administración puede hacer uso no sólo de multas como sanciones administrativas sino también de otras modalidades como amonestaciones o llamados de atención. Lo anterior por cuanto dentro de la razonabilidad para sancionar, esta modalidades pueden resultar las adecuadas frente a una infracción que en si misma no merezca ser acreedora de la multa”. El interviniente también resalta que estos artículos sancionan conductas en el sector financiero, que es de interés público y maneja recursos del público, por lo cual es normal que la ley prevea deberes especiales a los administradores. Los artículos 209 y 211 acusados lo único que hacen entonces es imponer sanciones para quienes desconozcan ese marco de responsabilidad legal, que tiene sustento constitucional. Por su parte, el artículo 52 “en sí mismo no contiene ninguna conducta que conlleve una sanción, sino simplemente establece una facultad para el Gobierno en ejercicio de las fac