CC - C1165-2000

Sentencia C-1165/00

AUTORIDAD PUBLICA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHOAlcance de la actividad Como se desprende de la autodefinición del Estado Colombiano como "Social de Derecho" según se expresa en el artículo 1º de la Carta, no puede limitarse la actividad de las autoridades públicas simplemente a deberes de abstención para que se ejerzan ciertos derechos de los particulares cual sucede con las libertades públicas, sino que se impone también para el Estado en su conjunto, la realización de actos y la formulación de políticas no negativas sino positivas, para que los derechos de contenido social y económico no sean de carácter meramente retórico sino que tengan, cada vez más, un mayor cubrimiento cuya meta debe ser que gocen de ellos todos los habitantes del país. SEGURIDAD SOCIAL-Derechos que la conforman DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Carácter prestacional/SEGURIDAD SOCIAL-Cobertura de carácter progresivo Es indudable que la seguridad social, por su contenido material es de carácter asistencial o prestacional y, precisamente por ello no basta para su eficacia con la sola existencia de una persona natural como titular del derecho, sino que se exige además la existencia de una reglamentación que lo rija y de alguien, que como ente público o privado autorizado por la ley preste los servicios que la hagan realidad. Por ello, la cobertura de la Seguridad Social no es inmediata, ni se alcanza con su sola enunciación en la Carta Política, sino que es de carácter progresivo en el tiempo y en el espacio, como una meta a alcanzar por el Estado Colombiano cuando ella se extienda en el futuro a todos los habitantes de todo el territorio nacional.

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Régimen

contributivo y subsidiado SEGURIDAD SOCIAL EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHOImportancia DERECHOS ECONOMICOS-Efectividad frente a copromisos internacionales El Estado, para la efectividad de los derechos económicos-sociales, no puede sustraerse al cumplimiento del deber jurídico de adoptar decisiones de carácter presupuestal para el efecto, cuando a ello se ha obligado en virtud de tratados, pactos o convenciones de carácter internacional. DERECHOS SOCIALES Y ECONOMICOS-Carácter progresivo SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público de carácter obligatorio Es el Presupuesto General de la Nación un instrumento de obligatoria utilización por las autoridades públicas para llevar adelante la política social del Estado Colombiano, dentro de la cual se encuentra la seguridad social como un servicio público obligatorio que se presta bajo la dirección de la autoridad estatal, que la coordina y la controla con sujeción a principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, conforme a la ley. REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUDDisminución de recursos desconoce cobertura progresiva del sistema Sin lugar a duda, esa disminución de los recursos para el régimen subsidiado de salud, de ninguna manera realiza el postulado constitucional de la ampliación progresiva de la cobertura de la Seguridad Social que ordena el artículo 48 de la Carta, pues salta a la vista que a menores recursos y mayores necesidades insatisfechas en salud, dadas las circunstancias económico-sociales que vive el país, en lugar de aumentar la cobertura de la Seguridad Social, así como la calidad del servicio, se verán necesariamente afectados en forma negativa, en desmedro del bienestar de quienes más requieren de la solidaridad de los

asociados y de la actividad positiva del Estado por encontrarse en situación de debilidad por sus escasos o ningunos recursos económicos, aún estando en capacidad de trabajar, pero azotados por el desempleo y otros flagelos sociales.

GASTO PUBLICO SOCIAL-Prioridad

FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA-Disminución de recursos

Referencia: expediente D-2873

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 34 de la Ley 344 de 1996 "Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones".

Actores: Carlos A. Ballesteros B., en su propio nombre y como apoderado de Luz

Stella Alvarez Castaño, Astrid Helena Vallejo Rico, María Esperanza Echeverry, Sara Janeth Fernández Moreno, Abraham Robledo Lagarejo, Germán Reyes Forero y Esteban Zárate Durier.

Magistrado Ponente:

Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.

Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre del año dos mil (2000). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES.

1. El ciudadano Carlos A. Ballesteros B., actuando en su propio nombre y como apoderado de Luz Stella Alvarez Castaño, Astrid Helena Vallejo

Rico, María Esperanza Echeverry, Sara Janeth Fernández Moreno, Abraham Robledo Lagarejo, Germán Reyes Forero y Esteban Zárate

Durier, en ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, presentó demanda para que se declare la inexequibilidad del artículo 34 de la Ley 344 de 1996, "por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones".

2. Mediante auto de 15 de marzo del año 2000, se admitió la demanda a que se ha hecho referencia, se dispuso la fijación en lista por el término de diez días para que pudieren intervenir los ciudadanos que lo considerasen necesario o conveniente, se ordenó el envío de copias de lo actuado al señor Procurador General de la Nación para la rendición del concepto correspondiente y, conforme a lo dispuesto por el artículo 244 de la Constitución y para los efectos señalados en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, se ordenó la comunicación de la iniciación de este proceso al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso de la

República.

II. NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe el texto de la norma demandada, que es del siguiente tenor: "Ley 344 de 1996

Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones". El Congreso de la República de Colombia

Decreta: (...) "Artículo 34 de la Ley 344 de 1996. "El numeral segundo del literal c) del artículo 221 de la Ley 100 de 1993 que quedará así: "A partir de 1997 podrá llegar a ser igual a medio punto de la

cotización del régimen contributivo. "A partir de 1998 no podrá ser inferior a un cuarto de punto de la cotización del régimen contributivo".

III. LA DEMANDA Se afirma en la demanda que la norma acusada es violatoria de los artículos 1, 2, 48 y 49 de la Constitución Política, así como de su preámbulo.

Formulada así la acusación de inconstitucionalidad, se afirma que el artículo 34 de la Ley 344 de 1996 ya transcrito, no obstante lo dispuesto por el artículo 48 de la Constitución, según el cual "el Estado, con la participación de los particulares ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley, redujo notablemente los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía, pues según el artículo 221 de la Ley 100 de 1993, que fue derogado por la Ley 344 de 1996, el Gobierno estaba obligado a incluir dentro del presupuesto un valor igual al que se recibiera por concepto de las cotizaciones al régimen contributivo y la norma acusada disminuye ese aporte presupuestal a un cincuenta por ciento (50%) para el año 1997 y a un veinticinco por ciento (25%) para los años subsiguientes, a partir de 1998. De esta manera, encuentran los demandantes que esa disminución de recursos presupuestales para la seguridad social en vez de ampliarla obra en sentido contrario, lo que resulta violatorio del concepto mismo de Estado Social de Derecho que se consagra en el artículo 1 y en el preámbulo de la Carta Política. Se expresa luego en la demanda que la garantía de la convivencia pacífica

en un estado democrático, con un ordenamiento económico y social justo, explica que el constituyente en los artículos 48 y 49 se ocupara, como se ocupó, de lo atinente a la seguridad social como servicio público obligatorio que bajo la dirección del Estado, su coordinación y control debe prestarse con sujeción a principios de solidaridad, universalidad y eficiencia, en la forma que se señale por la ley. Por ello, se dispuso así mismo por la Carta Política la ampliación progresiva de la cobertura de la Seguridad Social, asunto este sobre el cual ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como aparece en la Sentencia T116 de 1993, Magistrado Ponente, doctor Hernando Herrera Vergara, de la que los actores hacen transcripción parcial. Se agrega a continuación que dentro de ese marco constitucional se dictó la Ley 100 de 1993, que en cuanto hace a la salud estableció dos regímenes, a saber: el contributivo, cuando la vinculación personal y familiar al sistema general de seguridad social en salud se realiza mediante el pago de una cotización o un aporte económico previo financiado por el afiliado directamente o en concurrencia con su empleador, por una parte; y el régimen subsidiado, cuando la vinculación al sistema se realiza mediante el pago de una cotización que total o parcialmente se efectúa mediante un subsidio con recursos fiscales o de solidaridad, conforme al artículo 211 de la Ley 100 de 1993. Recuerdan luego los demandantes algunas normas de la citada ley sobre la administración y recursos del régimen subsidiado y de la existencia y funcionamiento del Fondo de Solidaridad y Garantía, regulado este último

por el artículo 221 de la Ley 100 de 1993, entre otros, aportes del Presupuesto Nacional que, a partir del año de 1997 podrían llegar a ser iguales "a los recursos generados por concepto del literal a) del presente artículo", es decir, la suma a "un punto de la cotización del régimen contributivo". Se manifiesta por los actores que al comparar las disposiciones que para la financiación del Fondo de Solidaridad y Garantía se acaban de mencionar con lo que se establece por el artículo 34 de la Ley 344 de 1996, objeto de la demanda, queda claro que en lugar de que los recursos del mismo con cargo al presupuesto puedan ser iguales a "un punto de la cotización del régimen contributivo a partir de 1997", en virtud de la norma que ahora se acusa sólo podrán llegar a ser iguales a "medio punto" de tal contribución. De esta manera, dado que la Seguridad Social para ampliar su cobertura exige cada vez mayores recursos, el artículo 34 de la Ley 344 de 1996, resulta inconstitucional porque en lugar de aumentarlos, los disminuye con la modificación que le introduce al artículo 221, numeral dos de la Ley 100 de 1993, lo que significa que la norma que se acusa vulnera entonces las disposiciones constitucionales que se denuncian como infringidas.

IV. INTERVENCIONES

1. Coadyuvancia a la demanda, para que se declare la inexequibilidad de la norma acusada. 1.1. Dentro del término legal intervinieron para coadyuvar la demanda los ciudadanos Clara Inés Restrepo Mesa, quien además manifestó ser investigadora de la "Corporación Región"; María Angélica Arzuaga

Salazar, Ariel de Jesús Hernández Serna, Carlos Julio Díaz Lotero, María del Pilar Pastor D., Mariela Gómez, Francia Palomino, Dora Lucía Gaviria Noreña, Cielo Nariño Q., María G. Jaramillo J., Hilda Acosta, María Eugenia Alvear, Yamile Díaz de Correa, Olga Correa, Jorge Arturo Bernal Medina, quien además afirmó ser Director Ejecutivo de la "Corporación Viva la Ciudadanía"; Alirio Uribe Muñoz y Reinaldo Villalba Vargas quienes manifiestan formar parte de la "Corporación Colectivo de Abogados, ONG" que presta asistencia legal en derechos humanos, Carmen Evelia Pico Merchán, Norberto Ríos Navarro, Mauricio Hernando Torres Tovar, Aura Cecilia Gómez, Doris Forero, Luz Dary Ruiz, Jhon Jairo Lopera Rojas, Esteban Zárate, Dorián Quiceno, Olga Martínez, Javier Zapata Jaramillo, Rubén M. Restrepo, Freddy A. Peláez, Sandra Parra, Paula Andrea Botero, Angela Graciano, Sandra López, Rodrigo Pineda, Martha Cecilia Valencia, Silvia Benitez, Mery Gómez de Ortega, Doris Cecilia Ochoa Jaramillo, Luis H. Taborda, Bernardo Augusto Tamayo, Oscar Jaramillo, Lina Marcela Echeverry, Alba Mary Rodas, Arnoldo Urrea, Silvia Zuluaga Gil, Mario Esteban Hernández Alvarez. Todos los intervinientes anteriormente mencionados coinciden en que la seguridad social es un derecho de realización progresiva que requiere ampliación gradual de su cobertura, conforme a lo establecido por los

artículos 48 y 49 de la Carta Política. También, en la afirmación de que el artículo 221 de la Ley 100 de 1993 y otras disposiciones de la misma determinaron los recursos con los cuales podría cumplirse ese postulado constitucional y, señalan igualmente todos los intervinientes que el artículo 34 de la Ley 344 de 1996 recortó los recursos destinados al régimen subsidiado en salud, lo que significa que se disminuye la posibilidad de que se extiende y amplíe la cobertura de la Seguridad Social, por lo que concluyen que la norma que impugnan es contraria a la Constitución. 1.2. Adicionalmente a las razones ya expresadas, la ciudadana Clara Inés Restrepo Mesa, quien manifiesta ser investigadora de la "Corporación Región" con sede en Medellín, acompañó a su escrito de impugnación un documento denominado "El análisis participativo del Sisben", que constituye el "capítulo 3" de un estudio de mayor extensión, documento en el cual presenta las opiniones libremente expresadas de algunos afiliados al Siben en barrios de Medellín sobre el funcionamiento del mismo, el acceso a los servicios sociales, la atención que reciben, así como los resultados de una encuesta aplicada en esos barrios sobre el mismo. En ese estudio, se afirma que como resultado del mismo pudo establecerse que los bachilleres de sectores pobres de la población quedan excluidos del sistema a pesar de que ni ellos ni sus familias tienen ingresos suficientes para afiliación al régimen contributivo; además, se concluye que el Sisben no incluye dentro del mismo a todas las personas de los barrios encuestados que lo necesitan; se afirma que la cobertura de aseguramiento en las entidades

administradoras del régimen subsidiado (ARS) tienen una baja cobertura; se deduce falta de oportunidad y capacidad del Sisben para captar los cambios del modo de vida de la gente; se comprobó la incapacidad para controlar la doble afiliación en algunos casos, así como inconformidad en algunos beneficiarios con respecto a la clasificación de que fueron objeto. Así mismo, se encontró que el Sisben, por lo que hace a Medellín, adolece de incapacidad para captar a numerosos desplazados por los problemas de violencia, así como, se acusa falta de información a los usuarios que conduce a mala atención en muchos casos. Por último, se afirma que tal como se encuentra demostrado "el Sisben, efectivamente selecciona a los más pobres de los pobres, según sus criterios de focalización, pero aún así, comete el error de dejar por fuera personas que deberían estar en los niveles más bajos, bien sea, porque no los encuesta o no los clasifica, con lo cual logra excluir a un porcentaje importante de la población de menores ingresos de los beneficios de la salud, por el momento, y a futuro de otros servicios sociales"; y agrega que "a pesar de que este tipo de sistemas fueron diseñados precisamente para amortiguar la pobreza en los sectores más golpeados por el ajuste, se encuentra que con niveles de pobreza tan altos y crecientes como los que enfrenta esta ciudad (Medellín), el mecanismo se hace ineficiente y excluyente". Además, -agrega el estudio citado-, "los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Nacional y dentro de ellos la salud, son totalmente violados desde este enfoque que pretende ahorrar

recursos para el fisco, desconociendo los derechos de los ciudadanos a la salud y la vida". 1.3. A la intervención del ciudadano Jorge Arturo Bernal, Director Ejecutivo de la Corporación Viva la Ciudadanía, se anexó el documento denominado "Evaluación del funcionamiento del régimen subsidiario en salud", realizado por la Contraloría General de la República, en el cual se expresa que "los recursos que debe percibir el Fosyga, Subcuenta Solidaridad, principal fuente de financiación del régimen, no son encontrados en la cantidad u oportunidad establecidas, debido especialmente a deficientes controles de verificación del ingreso base de captación del régimen contributivo, no giro de la obligación del Gobierno Nacional e indefinición en la forma de calcular el impuesto de remesas de las compañías petroleras en Cusiana y Cupiagua ". Por otra parte, en el mismo informe citado de la Contraloría General de la República, se manifiesta que respecto del Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud -Fosyga-, Subcuenta Solidaridad, "el Gobierno Nacional no ha cumplido con su obligación de girar" oportunamente lo que corre a su cargo, al punto que a 31 de diciembre de 1998 adeudaba la suma de $531.314.5 millones, por lo que "el Ministerio de Hacienda se comprometió a efectuar pagos anuales entre 1999 y 2005, actualizando el saldo por el IPC proyectado para esas vigencias". 1.4. En la intervención de los ciudadanos Alirio Uribe Muñoz y Reinaldo Villalba Vargas, integrantes de la "Corporación Colectivo de Abogados", a las razones generales expuestas por los demás intervinientes, agregan que

la norma demandada "viola los deberes del Estado derivados del Derecho Internacional de los Derechos Humanos", por cuanto la salud es un derecho de las personas, y, además, "una obligación pública, que tiene como manifestaciones principales los derechos fundamentales de prestación". Aducen que la característica de derecho prestacional impone que este puede ser exigido "de los poderes públicos y en ocasiones de los particulares", como ocurre con el derecho a la salud, "que según el artículo 49 de la Carta le impone al Estado la obligación de hacer, en el sentido de garantizar a todas las personas el acceso a este servicio público, para la promoción, protección y recuperación de la salud", lo cual se explica en un Estado Social de Derecho, en el que su actividad "impone acciones concretas a fin de prestar el servicio público correspondiente, para asegurar de esa manera el goce y disfrute de los servicios de asistencia médica, hospitalaria, farmacéutica y de laboratorio", pues "la salud es uno de aquellos derechos que por su carácter inherente a la existencia de todo ser humano se encuentra protegido en nuestro ordenamiento, especialmente en aras de una igualdad real y efectiva, en las personas que por su condición económica, física o mental se hallen en circunstancias de debilidad manifiesta (C.P. artículo 13 inciso tercero)", derecho este íntimamente relacionado con el fundamental a la vida, que garantiza el artículo 11 de la Carta Política. Ese derecho a la salud, impone entonces al Estado el deber de abstenerse de formular políticas que puedan ponerlo en peligro para los sectores más pobres de la población, al propio tiempo que establece el deber de obrar

para la satisfacción progresiva de esa necesidad social. Por ello, reiteran los intervinientes aquí mencionados que la norma acusada es contraria a la Constitución.

2. Intervenciones para impugnar la demanda e impetrar a la Corte que se declare constitucional la norma acusada. 2.1. Por conducto de apoderado, el Ministerio de Salud solicita a la Corte declarar que el artículo 34 de la Ley 344 de 1996, modificatorio del artículo 221 de la Ley 100 de 1993, se ajusta a la Constitución.

En la argumentación expuesta para el efecto, se manifiesta que conforme al artículo 221 de la Ley 100 de 1993, la financiación de la "Subcuenta de Solidaridad", incluye un aporte del presupuesto nacional que, en términos de la citada ley a partir de 1997 pueda "llegar a ser igual a los recursos generados por concepto del literal a) del presente artículo", es decir a "un punto de la cotización del régimen contributivo". Aduce la impugnación que de acuerdo con el texto acabado de mencionar, lo que el artículo 221 de la Ley 100 de 1993 establecía, era "un límite máximo de los recursos del presupuesto nacional que se podían destinar a la financiación de la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga, sin que se estableciera un límite mínimo, de suerte tal que estos recursos no podían ser mayores a los que generase el Sistema Integral de Seguridad Social en Salud por concepto de las cotizaciones de solidaridad del régimen contributivo, pero pudiendo ser, por lo tanto, bastante inferiores". De manera pues que no existía ninguna obligación legal de destinar del

presupuesto nacional, para ese efecto y como mínimo, "el equivalente a los recursos que se le generasen al sistema por concepto de la cotización de solidaridad de que trata la letra A del mismo artículo " (221 de la Ley 100 de 1993). A continuación se expresa que el artículo 34 de la Ley 344 de 1996, en cuanto establece que los aportes del presupuesto nacional para el Fondo de Solidaridad y Garantía, "a partir de 1997" podrán "llegar a ser igual a medio punto de la cotización del régimen contributivo", no surten ya ningún efecto, "por cuanto todas y cada una de las disposiciones correspondientes al presupuesto de 1997, incluyéndose la propia Ley Anual del Presupuesto para este año, hoy en día ya no subsisten dentro de nuestro ordenamiento jurídico, no tienen vigencia alguna", razón por la cual, en cuanto a este aspecto de la norma demandada solicita a la Corte "inhibirse de efectuar pronunciamiento alguno al respecto". Por lo que hace a los aportes del presupuesto nacional a partir del año de 1998 a la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga, se manifiesta en la oposición que antes de la expedición del artículo 34 de la Ley 344 de 1996, es decir durante la vigencia del artículo 221 de la Ley 100 de 1993, "no existía norma que le asegurara a la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga unos recursos fijos o mínimos del presupuesto nacional, pues de ellos, al tenor de lo establecido por el viejo artículo 221", tan sólo se establecía que "no podían ser mayores a las cotizaciones de solidaridad del régimen

contributivo, pudiendo, en consecuencia, ser iguales a una quinta parte, a una décima parte, etc"., por lo que ha de entenderse es que con la expedición de la norma demandada, lo que se hizo por el legislador fue establecer que "a partir del año de 1998, del presupuesto nacional unos recursos mínimos" tendrán que ser destinados unos recursos que, "como mínimo, deberán equivaler a una cuarta parte de los ingresos que recaude el sistema por concepto de la cotización de solidaridad del régimen contributivo". Por ello, a juicio del interviniente, "no es cierta la afirmación contenida en la demanda en el sentido de que para el año de 1998 y siguientes se disminuyen los recursos del sistema", pues, lo que en realidad ocurre es que "se asegura la destinación de una parte del presupuesto nacional para financiar el funcionamiento del régimen subsidiado", lo que antes no sucedía. Por otra parte, el apoderado del Ministerio de Salud señala que en lo que respecta a los aportes de la Nación destinados a la atención de la salud de los habitantes del territorio colombiano, el artículo 49 de la Constitución Política establece que estos deben ser señalados por la ley, es decir, definidos por el Congreso de la República, según lo que considere para el efecto. Por esta razón, no resulta entonces inexequible el artículo 34 de la Ley 344 de 1996, norma esta que además, podrá ser objeto de modificación posterior si así lo decide el legislador. 2.2. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por medio de apoderado especialmente constituido para el efecto, sostiene que el artículo 34 de la

Ley 344 de 1996, se aviene con la Constitución, pues el derecho a la seguridad social que consagra el artículo 48 de la Carta Política "no es ilimitado", sino que se encuentra sometido a lo que "establezca la ley". En tales condiciones, es claro que lo antes dispuesto por la Ley 100 de 1993 con respecto a los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía podía ser objeto de modificación por otra ley, como ocurrió con la expedición de la Ley 344 de 1996, en su artículo 34. Por ello, no es cierto, como lo afirman los demandantes que la norma acusada resulte violatoria de los artículos 1, 2, 48 y 49 de la Constitución Nacional. 2.3. Igualmente por conducto de apoderada el Ministerio de Hacienda y Crédito Público acudió a este proceso y, solicita a la Corte en su intervención que se declare inhibida para pronunciarse en relación con la norma demandada; o, que, si la Corporación estima que la inhibición no es procedente se declare entonces la constitucionalidad del artículo 34 de la Ley 344 de 1996. En cuanto hace a la petición de dictar sentencia inhibitoria, en resumen, se aduce como razón para el efecto que el artículo 34 de la Ley 344 de 1996, fue derogado de manera expresa por el artículo 160 de la Ley 508 de 1999, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo. De esta manera, a juicio del opositor, la Corte no puede hacer pronunciamiento alguno sobre la norma acusada, por carencia actual de objeto. No obstante, para el caso de que el pronunciamiento de la Corporación sea

de mérito, ha de tenerse en cuenta que la financiación del régimen subsidiado en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, "se cuenta con dos tipos de recursos fundamentales: los provenientes de las transferencias de la Nación a los departamentos y municipios (participación en los ingresos corrientes de la Nación, situado fiscal y rentas cedidas y de Ecosalud) y, los recursos provenientes del Fondo de Solidaridad y Garantía -Fosygaque se nutre con una contribución de solidaridad del régimen contributivo, de aportes al Sistema de las Cajas de Compensación Familiar y de Aportes de la Nación". Es decir, los aportes que esta última hace, persiguen "como objetivo fundamental mantener y promover la ampliación de cobertura, respondiendo a los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia consagrados en la Carta Política y en la Ley 100 de 1993”. Siendo ello así, "ni el artículo 221 de la Ley 100 de 1993 ni el artículo 34 de la Ley 344 de 1996" pueden ni deben "entenderse como una orden para que el Gobierno Nacional incluyera en el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación el gasto creado por esas leyes". En ese mismo orden de ideas, expresa el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que "del universo de recursos que ingresan al Fosyga, salvo los correspondientes a las cotizaciones en el momento que son recaudadas por las Entidades Promotoras de Salud -EPS-, sólo pueden considerarse que son del Sistema cuando ingresan al citado Fondo y como tales, recursos destinados a la Seguridad Social en Salud, de tal manera que no puede admitirse una destinación diferente a los fines previstos en este Sistema".

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El señor Procurador General de la Nación en concepto distinguido con el número 2155 solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del artículo 34 de la Ley 344 de 1996, objeto de la demanda en este proceso.

A juicio del Jefe del Ministerio Público, el problema jurídico planteado por los actores y que ha de resolverse ahora, esencialmente radica en decidir "si la medida contenida en el artículo 34 de la Ley 344 de 1996, consistente en determinar la participación del Estado en la financiación de la Subcuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantíá, desconoce el postulado constitucional de la ampliación progresiva de la seguridad social, en la medida en que dicha participación es inferior a la fijada originalmente en el artículo 221 de la Ley 100 de 1993". Estima el señor Procurador General de la Nación que el principio consagrado en el artículo 48 de la Carta Política que ordena que se amplíe en forma progresiva la cobertura de la Seguridad Social, no es de realización inmediata sino que corresponde a la ley propender por su realización gradual, pues ello "depende en gran medida de las condiciones financieras y presupuestales del Estado en un momento histórico determinado". Insiste luego en que "el derecho a la seguridad social es un mandato constitucional de naturaleza programática, que no genera para el Estado la obligación inmediata y directa de lograr su pleno reconocimiento, puesto que se trata de un derecho-prestación" cuya satisfacción sólo puede atenderse "dentro de las posibilidades económicas y financieras existentes". Con todo, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en

algunos casos excepcionales los derechos propios de la seguridad social se vuelven fundamentales conexos cuando se encuentran directamente relacionados con otros, como el de la vida, que por su naturaleza sí lo son, consideración esta que ha permitido la prosperidad de acciones de tutela en las que se ha ordenado "el reconocimiento de determinadas prestaciones asistenciales". De otro lado, el legislador, en ejercicio de sus funciones y conforme a su apreciación de oportunidad y conveniencia dictó la Ley 100 de 1993 en cuyo Libro Segundo "creó el Sistema General de Seguridad Social en Salud, con el fin de regular el servicio esencial de la salud y crear condiciones de acceso de toda la población en todos los niveles de atención". Para ese efecto, se establecieron dos regímenes distintos teniendo en cuenta el nivel de ingresos, que, como se sabe, son el contributivo y el subsidiado, este último con aportes que conforman el "Fondo de Solidaridad y Garantía". Las fuentes de financiación para el régimen subsidiado son integradas por "las transferencias de inversión social destinadas a la salud; los recursos propios y los provenientes de Ecosalud que los departamentos y municipios destinen; los recursos del situado fiscal y de las rentas cedidas de los departamentos; los recursos adicionales que a partir de 1997 reciben los municipios,