CC - C1262-2000

Sentencia C-1262/00

LIBERTAD DEL INDIVIDUO Y PREVALENCIA DEL INTERES

COLECTIVO LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-Límites La garantía de la libre competencia económica o la libertad de empresa, no excluyen en modo alguno la injerencia del Estado para alcanzar fines que le son propios. LIBERTAD DE EMPRESA Y LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-Prerrogativas en contratación de publicaciones con el Estado/PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA-Prerrogativas en contratación de publicaciones con el Estado IMPRENTA NACIONAL-Prerrogativas para contratación con el Estado CONTRATO DE IMPRESION Y PUBLICACION-Escogencia de determinadas entidades del Estado CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Prerrogativas en publicaciones PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Precisión y aplicación de leyes generales

Referencia: expediente D-2870

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5 de la Ley 109 de 1994.

Demandante: Jaime Lemoine Gaitán

Magistrado Ponente:

Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil (2000). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

S E N T E N C I A

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano JAIME LEMOINE GAITAN, en representación de la Asociación Colombiana de Industrias Gráficas ANDIGRAF, presenta demanda contra

el artículo 5 de la Ley 109 de 1994 "Por la cual se transforma la Imprenta Nacional de Colombia en Empresa Industrial y Comercial del Estado". Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41.167 del 11 de enero de 1994: Ley 109 de 1994 11 de enero "Por la cual se transforma la Imprenta Nacional de Colombia en Empresa

Industrial y Comercial del Estado". (.......) “Artículo 5. Obligación. Los Ministros (sic), Departamentos Administrativos, Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, Establecimientos Públicos del Orden Nacional y Organismos de las Ramas Legislativa y Judicial, están obligados a contratar sus publicaciones de que tratan los artículos 2º y 4º de la presente Ley con la Imprenta Nacional de Colombia. “Cuando la Imprenta Nacional de Colombia, en los trabajos no previstos en el numeral 3º del artículo 4º de la presente Ley, no pueda atender los requerimientos del solicitante, o éste acredite previamente con las respectivas cotizaciones que las condiciones de precio y/o plazo en el sector privado son más favorables, lo autorizará para contratar el trabajo con terceros. El trámite de las cuentas de cobro deberá llevar anexa, en estos casos, la respectiva certificación expedida por la Imprenta Nacional de Colombia. Las entidades a las que hace referencia la presente Ley

también están autorizadas para contratar con terceros si la Imprenta Nacional de Colombia no responde su petición en el término de diez (10) días hábiles, contados a partir de la fecha de recibo de la respectiva solicitud”.

III. LA DEMANDA En opinión del actor, la disposición impugnada contraría los artículos 9, 13, 14, 158, 169 y 333 de la Constitución Política. Los argumentos en los que se sustenta la demanda de inconstitucionalidad se pueden resumir de la

siguiente manera:

1. En primer lugar, se considera, “que existen serias dudas sobre la vigencia del artículo 5 de la Ley 109 de 1994”, pues dicha norma “fue derogada en forma tácita” por el artículo 87 de la Ley 489 de 1998.

Sin embargo, esta es una materia sobre la que existen varias posiciones, y hace necesario “un pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad de la norma acusada” por parte del tribunal competente para ello. 2. “Las empresas industriales y comerciales del Estado –como la Imprenta Nacionaldeben competir con las empresas del sector privado (en la producción de bienes o en la prestación de servicios) en igualdad de condiciones y oportunidades para efectos de dar estricto cumplimiento al principio de la libertad de empresa y de la libre competencia (art. 333 C.P.). Ello conduce inexorablemente a limitar o eliminar las prerrogativas, privilegios o beneficios que detentan las personas públicas en el ejercicio de la actividad económica desarrollada por particulares, con el objeto de no desnaturalizar o hacer nugatorio el principio de la libre competencia.

“Lo anterior significa que en el ámbito del mercado de impresos y publicaciones del sector público y por ende de la contratación administrativa de los mismos, la Imprenta Nacional de Colombia, Empresa Industrial y Comercial del Estado, no puede ejercer privilegio alguno, so pena de incurrir en violación de los principios de igualdad y libre competencia”.

3. En el artículo demandado se incluyó una disposición atinente a la contratación administrativa, “aplicable a la administración pública que debería estar contenida en la Ley 80 de 1993 –Estatuto General de la Contratacióny no en luna ley referente a la transformación de la Imprenta Nacional en Empresa Industrial y Comercial del Estado”. “En efecto, la Ley 109 de 1994 NO puede contener un precepto que regule el procedimiento y celebración de contratos administrativos y aún menos facultar a la Imprenta Nacional de Colombia para impartir autorizaciones para la celebración de contratos y pago de cuentas del Gobierno Nacional, sus entidades descentralizadas y de los organismos de las ramas Legislativa y Judicial, por cuanto se aparta de la materia objeto de regulación”.

4. La norma acusada establece la obligación por parte de las entidades del orden nacional de contratar los impresos o publicaciones con la Imprenta Nacional, y en caso de que esta no pueda atender la solicitud de contratación o que las condiciones de precio o plazo sean más favorables, “autorizará a contratar el trabajo con terceros”. En tales condiciones, el Ministro o Jefe del Departamento Administrativo, que hacen parte del Gobierno, requieren de autorización de la Imprenta –una empresa industrial y comercial del Estado-, para celebrar un contrato de impresión o publicación. “Esta autorización es contraria a los

numerales 9 y 14 del artículo 150 constitucional”. 5. “La igualdad en la libre competencia no se puede predicar cuando en el mercado se encuentran competidores –públicos o privadosque sin ninguna justificación de interés colectivo gozan de prerrogativas o beneficios que de suyo implican ventajas en la comercialización de bienes y servicios”. En la norma acusada no se presenta una razón que justifique un trato diferenciado entre empresas públicas y privadas, “máxime cuando el mismo legislador señala que las Empresas Industriales y Comerciales del Estado que por razón de su objeto compitan con el sector privado no pueden ejercer ninguna prerrogativa o privilegio que menoscaben el principio de igualdad (art. 87 Ley 489 de 1998). Presentando argumentos similares, los ciudadanos Hernando Alvarez Alvarez y Mireya Gamboa Castañeda intervinieron en el proceso coayuvando la demanda (Cfr. folios 71 y 95 respectivamente).

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho El ciudadano JOSÉ CAMILO GUZMAN SANTOS, en su calidad de apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, intervino con el propósito de defender la constitucionalidad de la disposición acusada por considerar que no viola precepto superior alguno. Son éstos los argumentos en que se fundamenta su defensa: a. “No es válido alegar la derogatoria de la norma acusada cuando la supuesta contradicción entre las normas no se ha dado de forma expresa ni tácita”. Si bien existe una norma posterior –artículo 87 de la Ley 489 de 1998que establece que las empresas industriales y comerciales

del Estado no podrán ejercer prerrogativas y privilegios que impliquen menoscabo en los principios de igualdad y libre competencia frente a las empresas privadas, también prevé ciertos eventos “que no permiten su aplicación extensiva y generalizada”. En efecto, el artículo 87, de la referida Ley 489 de 1998, se refiere a la empresas industriales y comerciales del Estado que por razón de su objeto compitan con empresas privadas y “sólo respecto de aquellas prerrogativas y privilegios que impliquen menoscabo de los principios aludidos, supuestos de los que no se deduce derogación de la norma acusada”. No es válido afirmar, entonces, que respecto de los trabajos de impresión y publicación a los que se refiere la Ley 109 de 1994 –artículos 2º y 4º-, la Imprenta Nacional esté compitiendo con el sector privado, pues precisamente, en estos casos, los organismos oficiales han de contratar con la Imprenta Nacional, y todo, “porque el legislador le asignó de manera exclusiva la prestación de estos servicios –v.gr. la publicación del Diario Oficialen aras de garantizar la seguridad jurídica que ello implica”. En todo caso, la propia norma impugnada, señala las condiciones dentro de las cuales –y en clara aplicación del artículo 333 C.P.- es posible que los particulares entren a prestar sus servicios para la impresión de ciertos trabajos, pues ofrecen mejores condiciones en términos de costos y/o plazo. b. “El tratamiento otorgado por la norma acusada a favor de la Imprenta Nacional de Colombia está suficientemente justificado por razones de interés social o público, que no son otras que la garantía de seguridad

jurídica de publicidad y conocimiento de los actos y decisiones oficiales, además, esta justificación guarda la debida proporcionalidad entre los supuestos de hecho que contempla la norma respecto de los servicios que pueden ser prestados por terceros y la finalidad que buscó el legislador”. c. El sistema de aprobación previa por parte de la Imprenta Nacional para que una entidad oficial pueda contratar servicios de impresión o publicación con un particular, tiene aplicación siempre y cuando se verifiquen los requisitos establecidos en el precepto demandado, a saber: (i.) que la Imprenta Nacional no pueda atender los requerimientos del solicitante, (ii.) que éste acredite que la empresa privada otorga “condiciones de mercado más favorables”, o (iii.) que la entidad no responda la petición del solicitante en el témino de 10 días. “Esta regulación, a diferencia de representar privilegios y prerrogativas, constituye verdaderas imposiciones legales que la equiparan en igualdad de condiciones con las empresas del sector privado para la prestación de ciertos servicios”. d. Por último, respecto de la presunta violación del principio de unidad de materia se estima que: “Al establecer la disposición demandada la obligación de contratar en una materia específica cuyo objeto a desarrollar es propio de la entidad que se transforma, no se rompe la unidad de materia dentro de la ley –como podría parecer a primera vista-; por el contrario, al integrar las reglas aplicables a esta entidad en particular, en un solo texto, cumplió a cabalidad el mandato constitucional que le ordenaba que todas las disposiciones de la Ley debían referirse a la misma materia”.

2. Intervención de la Imprenta Nacional de Colombia El ciudadano CARLOS MARIO ISAZA SERRANO, actuando en representación de la Imprenta Nacional de Colombia, intervino para defender la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 109 de 1994. Con el propósito de evitar reiteraciones innecesarias de argumentos ya expresados por otros intervinientes, se hará alusión concreta a aquellos puntos que enriquecen el debate. “La norma demandada a nuestro juicio se encuentra vigente porque la a. supuesta violación que se señala por el actor como una prerrogativa de la Imprenta Nacional, no es una prerrogativa en sí misma, sino que parte de la fijación de condiciones en que dicho organismo debe comenzar a ejercer sus funciones legales con una nueva naturaleza jurídica -recordemos que la Ley 109 de 1994 convierte a la Imprenta Nacional en una empresa industrial y comercial del Estado-, lo cual no impone limitaciones a las condiciones en que los particulares se desenvuelven en el mercado. Es decir, en sentido contrario al entendido por el demandante, se trata de un mecanismo legal para introducir por vía de los mecanismos de precio y plazo que informan aquél, los principios que regulan la contratación administrativa a saber: eficiencia, economía, celeridad y transparencia en la selección del contratista que finalmente ha de ejecutar los trabajos de impresión de las entidades oficiales, teniendo en cuenta la organización de la Imprenta y su labor de cristalizar la publicidad de los actos oficiales”.

No es posible afirmar que a través de la norma impugnada se está b. quebrantando la libre competencia o la libertad de empresa, pues aquí

no se está frente a un Estado empresario “interviniendo con privilegios en el mercado general, frente a la demanda total de bienes y servicios de artes gráficas, sino maximizando su beneficio en su condición de agente económico de estos con la participación competitiva del sector privado inclusive”. “No se puede inferir un impedimento que falsee la libre competencia en c. el mercado de las artes gráficas, tampoco se puede predicar una posición dominante de la imprenta nacional, y mucho menos un abuso de ésta en el desarrollo de su objeto institucional, toda vez que la demanda atendida por la Imprenta Nacional de Colombia presentó en ventas durante el año de 1999, al 0.561% del total de la demanda del sector de las artes gráficas del país”. d. El interviniente estima, por último, que la disposición demandada si puede ser motivo de un tratamiento diferenciado, pero a diferencia de lo expresado por el actor, en contra de la Imprenta Nacional. De acuerdo con lo establecido en el artículo 5 de la Ley 109 de 1994, las entidades públicas contratantes pueden obtener una cotización por parte de la Imprenta Nacional, que por ser previa a las presentadas por otras entidades privadas, sitúa en desventaja al ente oficial. En este orden de ideas se recomienda que la exequibilidad de la norma acusada está condicionada al estricto cumplimiento de las disposiciones generales contenidas en la Ley 80 de 1993, de tal forma que la solicitud de cotizaciones a la Imprenta Nacional y al sector privado sea coetánea. En este mismo sentido, es dicir, defendiendo la constitucionalidad de la norma acusada, los ciudadanos Wilder Velásquez Castro, Manuel Enriquez

Rosero, Gustavo Bustamante Morato, Luis Felipe Cely Olarte y Harold Alzate Riascos, presentaron escritos ante la Corte Constitucional con consideraciones que, en términos generales, coinciden con las razonamientos anteriormente expuestos (Cfr. folios 56, 63 y 81 del expediente).

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación en concepto No. 2154 recibido el 9 de mayo de 2000, solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 109 de 1994, con fundamento en las siguientes consideraciones. 1. “Si bien es cierto que las actividades de edición, impresión, divulgación y comercialización de normas, documentos y publicaciones de entidades del sector oficial, podrían ser desarrolladas en forma similar por los particulares, también es cierto que la razón de la seguridad jurídica que el desarrollo de los principios que deben gobernar la función administrativa, el Estado debe asegurar la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de las funciones que le han sido señaladas por la Consititución. 2. “Las funciones de las que tratan los numerales 1º a 5º, del artículo 4º de la Ley 109 de 1994, dejan ver claramente que la Imprenta Nacional de Colombia no es una de aquellas empresas industriales y comerciales del Estado que por razón de su objeto compiten con las empresas privadas, por lo cual es forzoso concluir que el artículo 5º de dicha Ley no fue derogado por el artículo 87 de la Ley 489 de 1998 y por lo mismo se encuentra vigente”. 3. “En la norma acusada, la determinación de un trato diverso presenta

una justificación objetiva y razonable, cual es la seguridad jurídica de las publicaciones que los diversos órganos del Poder Público deben realizar, entre otras, en el Diario Oficial, la Gaceta del Congreso, la Gaceta Judicial, la Gaceta Constitucional y los Análes del Consejo de Estado”. 4. “Resulta importante destacar que la norma impugnada consagra una excepción a la obligatoriedad de efectuar las publicaciones en la Imprenta Nacional de Colombia, cual es la prevista en el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 109 de 1994, en el cual se establece como una de sus funciones: 3. Elaborar con eficiencia y calidad los trabajos de impresión contratados con las entidades públicas`. Esta excepción, contrariamente a desconocer el artículo 150 Superior, lo que hace es garantizar que los trabajos que no tocan con la seguridad jurídica, los particulares pueden contratar, bajo las reglas de libre competencia, las publicaciones del sector oficial”. 5. “En relación con el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia, tal como se observa, una vez analizada la temática del articulado restante de la Ley que contiene el precepto impugnado cabe afirmar que éste guarda una estricta relación con la materia dominante de la Ley, al igual que existe una relación causal y sistemática con el articulado restante”.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4, de la Constitución, corresponde a esta Corporación decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 109 de 1994.

2. Planteamiento del problema El fundamento de las acusaciónes que contra el artículo 5 de la Ley 109 de 1994 presenta el actor, se basa en el hecho de que dicha disposición contraría los artículos 13, 14, 158, 169 y 333 de la Carta Política, que garantizan el ejercicio de la libertad de empresa y la libre competencia en condiciones de igualdad entre las entidades del sector público y privado.

Así, cuando en el precepto impugnado se dispone que los Ministerios, los Departamentos Administrativos, las Superintendencias, las Unidades Administrativas Especiales, los Establecimientos Públicos del Orden Nacional y los Organismos de las ramas Legislativa y Judicial, están obligados a contratar sus publicaciones e impresos de que tratan los artículos 2º y 4º de la Ley 109 de 1994 con la Imprenta Nacional de Colombia, se desconoce la posibilidad de que empresas del sector privado puedan prestar dichos servicios y, en consecuencia, ejercer libremente sus actividades en condiciones de equidad y transparencia. Con el propósito de precisar si las previsiones del legislador se adecuan a la Carta Política, la Corte debe, en primer término, precisar cuál es el contenido de la norma impugnada para luego establecer si de su aplicación es posible predicar violación de la libertad de competencia y el derecho a la igualdad, consagrados en el texto Fundamental.

3. Consideración preliminar: de la derogación tácita del artículo 5 de la Ley 109 de 1994

El actor afirma, que el artículo 5 de la Ley 109 de 1994 ha sido derogado tácitamente, como resultado de la expedición del artículo 87 de la Ley 489

de 1998, que elimina todo privilegio o prerrogativa a favor de las empresas estatales –en este caso, la Imprenta Nacional de Colombia-, asegurando así, que compitan en condiciones igualdad frente a las empresas privadas. Sobre esta misma base, el demandante construye otros argumentos encaminados a demostrar cómo, la vigencia del precepto impugnado vulnera los principios de igualdad, y libertad de empresa reconocidos por la Constitución. Empecemos por recordar el texto del referido artículo 87 de la Ley 489 de 1998: “Artículo 87: Las empresas industriales y comerciales del Estado como integrantes de la Rama Ejecutiva del Poder Público, salvo disposición legal en contrario, gozan de los privilegios y prerrogativas que la Constitución Política y las leyes confieren a la Nación y a las entidades territoriales, según el caso. No obstante, las empresas industriales y comerciales del Estado, que por razón de su objeto compitan con empresas privadas, no podrán ejercer aquellas prerrogativas y privilegios que impliquen menoscabo en los principios de igualdad y libre competencia frente a las empresas privadas”. El estudio integral de las normas, aparentemente contradictorias, permite establecer cuál es el campo de acción de cada una de las disposiciones. No cabe duda de que una de las finalidades que alientan al Estado empresario en la producción de bienes o en la prestación de servicios en los sectores de la economía en los que compite con empresas del sector privado, consiste en la creación de condiciones de equidad y transparencia, que garanticen, no sólo la estabilidad del mercado nacional, sino que ofrecen a los consumidores la posibilidad de escoger libremente con quien contratar1.

Además, no puede desconocerse que la Ley 489 de 1998 tiene una esfera de aplicación más amplia que regula, en términos generales, una materia respecto de la cual la norma acusada simplemente hace señalamientos específicos -que bien pueden integrarse a la regulación general, que no se traducen en la creación de un privilegio o garantía en favor de la Imprenta Nacional de Colombia. 1 Cfr. Artículo 334 C.P. Por otra parte, la condición necesaria para que este criterio -expresado en el aludido artículo 87 de la Ley 489 de 1998tenga vigencia, está dada por el hecho de que se trate de ramas de la producción en las que tanto el Estado como los particulares, cumplan el mismo objeto social.

Ahora bien: el tipo de actos respecto de los cuales se crea la obligación de contratar –artículo 5 de la Ley 109 de 1994con la Imprenta Nacional la edición de ciertos documentos, y de hecho, el conjunto de funciones cuya ejecución se le encomiendan al ente estatal, difícilmente puede catalogarse como una de aquellas actividades respecto de las cuales el sector privado presta los mismos servicios –o persigue la misma finalidady por tanto, bien puede concebirse la coexistencia de dos preceptos que, sin perjuicio de lo que luego habrá de decirse, regulan asuntos diferentes que se relacionan sólo nominalmente, toda vez que guardan relación con operaciones que involucran la institución jurídica de la empresa industrial y comercial del Estado. No puede pasarse por alto, en este punto, la circunstancia de que la naturaleza de los actos cuya publicación ha sido encomendada a la Imprenta Nacional, están relacionados con la "necesidad de garantizar la

seguridad jurídica, y hacia ese objetivo se destinarán las inversiones para la modernización y ampliación de su capacidad operativa"2, y que por esta razón, resulta imposible aplicar una analogía entre los objetos sociales que cumplen la Imprenta Nacional y otras casas editoriales de propiedad de los particulares. No existe, entonces, la pretendida derogación de la norma acusada y corresponde a la Corte pronunciarse de fondo respecto de su constitucionalidad.

4. Sobre el contenido de la Ley 109 de 1994

La norma impugnada hace parte de una Ley mediante la cual se “transforma la Imprenta Nacional de Colombia en empresa Industrial y Comercial del Estado”. La utilización de la figura jurídica de la empresa por parte del Estado –genéricamente englobada en la categoría de entidades descentralizadascorresponde por una parte a (i.) la necesidad de cumplir con funciones que no tienen relación directa con el ejercicio de la autoridad administrativa de los órganos públicos, sino con la adecuada prestación de algunos servicios a la comunidad en los que los recursos y experiencia con que cuenta el Estado, superan ampliamente la capacidad de los particulares y (ii.) el desarrollo de cierta vocación de intervención y control, por virtud de la cual se considera que el Estado llega a comportarse como un verdadero empresario dentro de distintas ramas de la producción 2 Cfr. Artículo 2° de la Ley 109 de 1994. irradiando una particular –y en ocasiones necesariadinámica al mercado económico3. Dentro de este marco, el propio texto normativo –la referida Ley 109se encarga de establecer tanto los objetivos, como las funciones de la Imprenta Nacional en los siguientes términos:

“ARTICULO 2o. Objetivos y duración. El objetivo principal de la Imprenta Nacional de Colombia es la edición, impresión, divulgación y comercialización de las normas, documentos y publicaciones de las entidades del sector oficial del orden nacional, en aras de garantizar la seguridad jurídica, y hacia este objetivo destinará las inversiones para la modernización y ampliación de su capacidad operativa. Así mismo, podrá elaborar los demás impresos que requieran las entidades oficiales del orden nacional de las Ramas del Poder Público. Su duración será por tiempo indefinido. (...) “ARTICULO 4o. Funciones. Para el cumplimiento de sus objetivos, la Imprenta Nacional de Colombia cumplirá las siguientes funciones:

1. Dirigir e imprimir el "Diario Oficial", publicando los actos administrativos y los contratos de las entidades estatales, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.

2. Imprimir la Gaceta del Congreso, la Gaceta Judicial, la Gaceta Constitucional, los Anales del Consejo de Estado y demás publicaciones de la Rama Judicial.

3. Elaborar con eficiencia y calidad los trabajos de impresión contratados con las entidades públicas.

4. Colaborar con el Gobierno Nacional en lo relacionado con la difusión de los actos y documentos oficiales.

5. Organizar y administrar el archivo de documentos, diarios, gacetas, boletines, folletos y demás publicaciones elaborados en la Imprenta Nacional de Colombia para su posterior consulta e información por parte de la comunidad.

6. Las demás que le señalen la ley y los estatutos”. 3 Para fines de articulación con el poder central la legislación ha previsto que las empresas Industriales y

Comerciales del Estado operen dentro de un sector ministerial al cual están vinculadas (recuérdese el parágrafo del artículo 1º del Decreto 1050 de 1968). En el presente caso, en efecto, el artículo 1º de la Ley 109 de 1994 dispone: “ARTICULO 1o. Organización. La Imprenta Nacional que se adscribió como División del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, mediante el Decreto 820 de 1974 y que por Decreto 2160 del 30 de diciembre de 1992, forma parte del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, se transforma en Empresa Industrial y Comercial del Estado, es decir que poseerá personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, vinculada al Ministerio de Justicia, cuyo nombre o razón social será Imprenta Nacional de Colombia”. El resto del articulado de la ley dispone, entonces, cómo habrá de dirigirse y administrarse la entidad (artículo 6), la conformación y funciones de su junta directiva (artículos 7 y 8), la constitución de su patrimonio (artículo 9), el régimen al que estará sujeto su personal (artículos 11, 12 y 13) y su participación dentro del presupuesto nacional (artículo 14).

5. Del artículo 5 de la Ley 109 de 1994

Es en este contexto en el que la norma demandada adquiere toda su significación y marco interpretativo, pues ella se encarga de establecer una obligación en cabeza de los Ministerios, los Departamentos administrativos, las Superintendencias, las Unidades Administrativas Especiales, los Establecimientos públicos del Orden Nacional y los Organismos de las Ramas Legislativa y Judicial, que está íntimamente

ligada con los objetivos y funciones predicados de la Imprenta Nacional por la ley y guarda estrecha relación con la protección del principio de seguridad jurídica, sin duda fundamental en el seno de una tradición jurídica codificada –textualcomo la nuestra. En efecto, la obligación de contratar con la Imprenta Nacional a la que se refiere el artículo 5 de la Ley 109 de 1994, recae exclusivamente sobre la dirección e impresión del Diario Oficial, de la Gaceta del Congreso, la Gaceta Judicial, la Gaceta Constitucional, los Anales del Consejo de Estado y demás publicaciones de la Rama Judicial; la colaboración con el Gobierno Nacional en lo relacionado con la difusión de los actos y documentos oficiales; y la organización y administración del archivo de documentos, diarios, gacetas, boletines, folletos y demás publicaciones elaborados en la Imprenta Nacional de Colombia para su posterior consulta e información por parte de la comunidad (numerales 1, 2, 4 y 5 del artículo 4 de la referida ley). La importancia que tienen estos actos dentro del funcionamiento de un ordenamiento jurídico sustentado en la garantía de publicidad, certeza y seguridad en las actuaciones de los funcionarios públicos, hace razonable y proporcionado que su impresión y publicación sea canalizada a través de un ente estatal que ejerza unificadamente pleno control sobre la calidad y contenido –v.gr. concordancia entre lo impreso y el texto original, exactitud en la transcripción de ponencias y debates, leyes, decretos, y en fin, toda clase de normasde ciertos documentos oficiales.

Ahora bien: con todo y lo justificada que resulta la formulación de una

obligación en los términos referidos, no puede olvidarse –pues hacerlo conduce inevitablemente a conclusiones erradasque dicho precepto no agota el universo de las publicaciones hechas por el Estado y no monopoliza, como parece sugerirlo el actor, la prestación de un servicio en el que bien, por propio mandato de la Consititución4, puede concurrir la empresa privada. La propia norma demandada se encarga de establecer las condiciones en las que los particulares pueden ofrecer su capacidad empresarial para la impresión y publicación de textos producidos por los organismos oficiales, que básicamente no hacen otra cosa que respetar elementales principios del mercado económico, permitiendo que quien ofrezca las mejores condiciones de precio y plazo –circunstancias en la que co