CC - C145-2021

Sentencia C-145/21

AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-No se vulnera al prohibir establecer requisitos adicionales en solicitud ambiental Las disposiciones acusadas son proporcionadas en sentido estricto, porque no suprimen ni anulan la función constitucional de protección ambiental a cargo de las CAR, no generan una afectación excesivamente gravosa a su autonomía funcional y no restringen de forma irrazonable la aplicación del principio ambiental de rigor subsidiario. Por el contrario, únicamente limitan el ejercicio de una de las funciones legales a cargo de estas corporaciones, lo que causa una afectación apenas leve al principio de autonomía funcional que, sin embargo, es compensada por la intensa satisfacción de las finalidades constitucionalmente importantes que persigue. CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud del cargo para producir un pronunciamiento de fondo LICENCIA AMBIENTAL-Trámite para la obtención CONCESION DE AGUAS-Sujeción a condiciones especiales CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CARNaturaleza jurídica CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Funciones no pueden inscribirse dentro del concepto de descentralización territorial en sentido político administrativo CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Definición y funciones CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Objeto CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Criterios para determinar ámbito de competencia

CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Creación y

funcionamiento debe regularse dentro de un régimen de autonomía por expreso mandato constitucional

AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS

REGIONALES-Alcance AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-En materia administrativa u orgánica, financiera y patrimonial y política y funcional La autonomía de las CAR tiene preponderantemente tres facetas: orgánica, financiera y funcional. La autonomía orgánica implica que, a pesar de que para algunos efectos las CAR son consideradas entidades del orden nacional, no “están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo” y tampoco “están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones”. La autonomía financiera, por su parte, consiste en la facultad que ostentan dichos organismos para percibir, gestionar y administrar sus bienes y rentas propias, tales como el recaudo del porcentaje ambiental del impuesto predial, las tasas, las contribuciones de valorización, el porcentaje de las indemnizaciones, las multas, etc., (art. 46 de la Ley 99 de 1993). De otro lado, la autonomía funcional se concreta en la potestad de estas corporaciones de “exped[ir] regulaciones y fija[r] políticas ambientales en su jurisdicción en aspectos complementarios a los delineados por la autoridad central o no fijados por ésta”. MEDIO AMBIENTE-Distribución de competencias para su protección CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CARReglamentación por parte del Congreso

PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO-Alcance

AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-No es un derecho absoluto La autonomía funcional de las CAR y el principio de rigor subsidiario no son absolutos y no implican que estas entidades “puedan funcionar como ruedas sueltas en el Estado, ya que la gestión ecológica exige una coordinación estrecha entre las autoridades de los distintos niveles territoriales”. El principio ambiental de rigor subsidiario y el reconocimiento de la facultad de las CAR de expedir regulaciones de protección ambiental complementarias no implica que estas tengan una potestad normativa que pueda ser ejercida al margen de la ley y los reglamentos de alcance nacional. En el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, estas entidades “se sujetan al marco que Página 2 de 63 establezca el Legislador” y deben respetar el mandato previsto en el artículo 84 de la Constitución, así como el principio de gradación normativa. PRINCIPIO DE GRADACION NORMATIVA-Finalidad AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Jurisprudencia constitucional JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD INTERMEDIA-Aplicación EFICACIA ADMINISTRATIVA-Estandarización de trámites La estandarización de trámites es una finalidad constitucionalmente importante, porque está directamente relacionada con el principio de eficacia en la administración pública, el cual es uno de los principios constitucionales de la función administrativa, de acuerdo con lo previsto por el artículo 209 de la Constitución. En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que la eliminación de requisitos, así como la estandarización de trámites, es una manifestación de este principio de la función administrativa el cual se

concreta en “la simplificación [de] la relación Estado-ciudadano”.

Referencia: Expediente D-13849

Actor: Edwin Alexander Novoa Álvarez Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 125 (parcial) del Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D.C., 20 de mayo de dos mil veintiuno (2021). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente Página 3 de 63

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. Trámite procesal

1. El 28 de julio de 2020, el ciudadano Edwin Alexander Novoa Álvarez presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra de algunos apartados normativos del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019, “[p]or el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”. En concreto, el demandante argumentaba que el inciso 1º y el parágrafo 1º de dicha norma desconocían (i) la autonomía de las entidades territoriales, (ii) la autonomía funcional de las Corporaciones Autónomas Regionales (en adelante las “CAR”) y el principio de rigor subsidiario y (iii) el derecho a un ambiente sano.

2. Mediante auto de 31 de agosto de 2020, el magistrado sustanciador1 inadmitió la demanda, porque los pretendidos cargos de inconstitucionalidad formulados por el demandante no cumplieron con las exigencias argumentativas generales de las demandas de inconstitucionalidad y, por tanto, no eran aptos. El 7 de septiembre de 2020, dentro del término legal, el demandante presentó escrito de corrección de la demanda. De un lado, informó que desistía del pretendido cargo por vulneración a la autonomía de las entidades territoriales y el desconocimiento del derecho al ambiente sano2.

De otro, precisó y complementó los argumentos relativos a la presunta violación de la autonomía funcional de las CAR y el principio de rigor subsidiario.

3. Mediante auto de 18 de septiembre de 2020, el magistrado sustanciador resolvió (i) admitir la demanda respecto del cargo por vulneración a la autonomía funcional de las CAR (art. 150.7 de la CP) y el principio de rigor subsidiario (art. 288 de la CP), (ii) correr traslado al Procurador General de la Nación, (iii) fijar en lista el proceso por el término de 10 días, (iv) comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible; (v) convocar a varias autoridades, entidades, instituciones y agremiaciones para intervenir en este proceso y (vi) oficiar al Presidente de la República para que remitiera la memoria justificativa o los antecedentes legislativos del Decreto Ley 2106 de

2019.

2. Norma demandada

1 Para el momento en el que se surtió esta etapa del trámite de admisión, el Dr. Richard Ramírez Grisales fungió como magistrado encargado del despacho. 2 El demandante afirmó que desistía de este cargo, porque “no aportaba nada al debate constitucional”. Página 4 de 63

4. A continuación, se transcribe la disposición demandada y se subrayan los apartes normativos acusados: “DECRETO <LEY> 2106 DE 2019 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019, y

CAPÍTULO IX.

AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE.

(...) ARTÍCULO 125. REQUISITOS ÚNICOS DEL PERMISO O LICENCIA AMBIENTAL. Las personas naturales y jurídicas deberán presentar la solicitud de concesión, autorización, permiso o licencia ambiental, según el caso, cumpliendo los requisitos establecidos en la legislación nacional. En consecuencia, las autoridades ambientales no podrán exigir requisitos adicionales a los previstos en el Decreto Ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993 y demás disposiciones reglamentarias en materia ambiental. PARÁGRAFO 1o. En ningún caso por vía reglamentaria podrá facultarse a las autoridades ambientales para establecer requisitos,

datos o información adicional para efectos de dar trámite a la solicitud (…)”.

3. La demanda

5. El demandante considera que la norma demandada vulnera la autonomía funcional de las CAR reconocida en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución. Esto, dado que “cierra la posibilidad de que las CAR puedan adecuar las normas nacionales a la especificidad ambiental de su jurisdicción o al tipo de trámite solicitado, pues prohíbe la creación de requisitos adicionales”3. Sostiene que las expresiones acusadas del inciso 1º, así como el parágrafo 1º del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019, implican que las licencias, permisos y concesiones ambientales “serán regidas únicamente por 3 Escrito de demanda, p. 6.

Página 5 de 63 lo mencionado desde el nivel nacional, limitando completamente”4 el rol de las CAR en la fase de solicitud de estas autorizaciones. El demandante reconoce que el legislador tiene un amplio margen de configuración normativa para delimitar el alcance de la autonomía funcional de estas corporaciones. Sin embargo, considera que en este caso el legislador extraordinario excedió dicho margen, porque la imposibilidad de que las CAR prevean requisitos, información y datos adicionales para la solicitud y aprobación de permisos, concesiones o licencias ambientales, desconoce el núcleo esencial de su autonomía funcional5. En concreto, afirma que esta prohibición anula “el funcionamiento constitucional de las CAR”6, puesto que no permite que estas puedan acoplar los lineamientos nacionales del Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible a las necesidades de los ecosistemas que se encuentran bajo su competencia.

6. De otro lado, el demandante argumenta que las expresiones demandadas desconocen el principio de rigor subsidiario que se deriva del artículo 288 de la Constitución. Con fundamento en las sentencias C-535 de 1996, C-596 de 1998 y C-554 de 2007, sostiene que este principio tiene rango constitucional y permite que las normas nacionales de policía ambiental “puedan hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores, por cuanto circunstancias locales pueden justificar una normatividad más exigente”7. Afirma que este principio es fundamental para entender el alcance de la autonomía funcional de las CAR en el ejercicio de su función de aprobación de licencias, permisos y concesiones ambientales, dado que, “con el fin de que estas entidades puedan tener independencia en la toma de las decisiones ambientales, tienen presupuesto propio y autonomía de hacer más rigurosas las normas nacionales de modo que se adecúen al ecosistema donde son competentes”8.

En estos términos, agrega que la norma desconoce el principio de rigor subsidiario porque, si bien las autoridades nacionales pueden fijar lineamientos generales en materia ambiental, no pueden impedir que las CAR exijan el cumplimiento de requisitos y soliciten información adicional, pues ello afecta “la facultad de dar mayor rigor a las normas nacionales, elemento sin el cual, no es posible la materialización del principio de rigor subsidiario”9.

7. Con fundamento en lo anterior, solicita a la Corte que “declare

INEXEQUIBLE (sic) los apartes demandados del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019”10. En subsidio, pide declarar la “EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la norma, señalando la debida interpretación y 4 Id. 5 Id., p. 7. 6 Id., p. 8. 7 Corte Constitucional, sentencia C-535 de 1996. 8 Escrito de demanda, p. 4. 9 Id., p. 5. 10 Id., p. 3. Página 6 de 63 aplicación que deberá realizarse de la misma”11.

4. Intervenciones

8. Durante el trámite del presente asunto se recibieron 6 escritos de intervención. El siguiente cuadro resume los principales argumentos de las solicitudes presentadas. El contenido detallado de estos escritos será examinado por la Corte en la parte motiva de la presente sentencia.

Intervinie Argumentos Solicitud nte La norma demandada es exequible, por tres razones. De un lado, garantiza los derechos y principios previstos en los artículos 112, 1313 y 2914 de la Constitución Política. De otro, está fundamentada en el artículo 84 de la Constitución, el cual prevé que “cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos Autoridad adicionales para su ejercicio”. Por último, las Nacional autoridades ambientales territoriales, en de Exequibili aplicación del principio de rigor subsidiario, Licencias dad “podrán imponer estándares más exigentes para Ambientale

la protección del medio ambiente en sus s (ANLA) respectivos territorios”. Sin embargo, “la imposición de estándares más exigentes, no se refiere al establecimiento de nuevos requisitos [para] proceder con el análisis de la solicitud por parte del interesado, sino fijar estándares de evaluación de la información recibida por parte del peticionario del instrumento ambiental, más rigurosos (…) para tener certeza de los posibles impactos que se puedan ocasionar y así fijar medidas adecuadas para la 11 Id. 12 Esta disposición prevé que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria”, lo cual quiere decir que “el Estado (…) conserva la unidad y uniformidad administrativa, con leyes y códigos únicos para la nación”. Escrito de intervención de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, p. 3. 13 Esto, por cuanto impide que “las entidades territoriales en casos similares [realicen] exigencias diferentes haciendo más gravosa la condición de alguno de los usuarios”. Escrito de intervención de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, p. 4. 14 Lo anterior, en tanto “brinda seguridad jurídica a los usuarios que tramitan las respectivas solicitudes de concesión, autorización, permiso o licencia ambiental, al establecer la prohibición de exigir requisitos adicionales para adelantar [dichos] trámites (…) pues los mismos podrían resultar exagerados, imprevisibles o desproporcionados”. Escrito de intervención de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, p. 4. Página 7 de 63 mitigación, prevención, corrección y compensación de los posibles impactos”15. De

esta forma, sostener que la norma afecta la competencia funcional de las CAR implicaría aceptar que estas tienen la “facultad legislativa para imponer requisitos adicionales con el fin de contar con ‘toda la información’ necesaria para decidir un trámite o permiso ambiental”16. La norma demandada es exequible. Primero, “el Legislador quiso racionalizar y unificar los requisitos para el trámite de solicitud de concesión, autorización, permiso o licencia ambientales, evitando que las autoridades ambientales pertenecientes a los distintos niveles administrativos impongan requisitos o reglamentaciones adicionales a los establecidos en Ley 99 de 1993 y los Decretos 2811 de 1974 y 1076 de 2015”17. No obstante, esto “debe diferenciarse de la aprobación misma de la respectiva licencia, que [está] sujeta al cumplimiento de una serie de Departame condicionamientos técnicos y ambientales nto [como] la verificación o definición de los Administrat términos de referencia establecidos para la Exequibili ivo de la respectiva actividad, las evaluaciones de los dad22 Función estudios ambientales y de diagnóstico ambiental Pública de alternativas, entre otros, que están llamados a ser revisados por las autoridades ambientales”18. De tal suerte que la disposición en juicio “preserva en su integridad las competencias legales de las CAR, encaminadas a prevenir la ocurrencia de daños o aminorar los impactos ambientales negativos en sus zonas de influencia”19. Segundo, las CAR no “tienen asignadas en la Constitución Política ni en el

artículo 31 de la Ley 99 de 1993 potestades de normación o reglamentación general en materia de requisitos ambientales”20. Así las cosas, “en virtud de lo previsto en el artículo 121 Superior, las entidades públicas no están autorizadas 15 Escrito de intervención de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, p. 6. 16 Id., p. 9. 17 Escrito de intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública, p. 11. 18 Id. 19 Id. 20 Id., p. 13. Página 8 de 63 para ‘ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley’”21. La norma demandada es exequible, porque no limita “la autonomía funcional a las [CAR] por Ministerio el hecho de que estas no puedan exigir de requisitos adicionales a los previstos” en la Exequibili Ambiente y ley23. Por el contrario, dicha norma pretende dad Desarrollo garantizar que “a los usuarios gestores de Sostenible dichos trámites ante las autoridades ambientales, no se les vulnere la seguridad jurídica, y el debido proceso administrativo”24. La norma acusada es exequible siempre y cuando se entienda que prohíbe exigir “documentos adicionales [para acreditar] requisitos de forma en los procesos de licenciamiento y permisos ambientales, pero Universida Exequibili que no se afecten las facultades de fondo”25. Lo d del dad anterior, porque, sin el condicionamiento, la Rosario condiciona disposición acusada “vulnera el principio de (GAP) da rigor subsidiario, al limitar de manera

injustificada la competencia de las autoridades ambientales, territoriales y específicamente de las CAR para exigir requisitos de fondo adicionales de acuerdo con su autonomía”26. La norma demandada es inexequible. De un Asociación lado, vulnera el artículo 150.7 de la de Constitución, en tanto “deja sin contenido (…) Corporacio la autonomía política y funcional [de las CAR], nes al suprimir de tajo la aplicación del principio Autónomas de rigor subsidiario y limitar a las normas de Inexequibi Regionales carácter nacional el otorgamiento o no de las lidad y de licencias, permisos y demás autorizaciones”27. Desarrollo De otro lado, transgrede el artículo 150.10, por Sostenible cuanto el “Presidente de la República desbordó (ASOCAR las precisas facultades otorgadas por el S) Congreso (…) en tanto que no se simplifican, suprimen o reforman los trámites ambientales a 22 El Departamento Administrativo de la Función Pública solicita, de forma expresa, “declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 125 (parcial)”. No obstante, también advierte que la demanda “no (…) cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional (…). [En particular,] la demanda [carece] de una clara argumentación que le permita a la Corte razonar adecuadamente el juicio de inconstitucionalidad”. Con todo, el interviniente no pide a la Corte declararse inhibida. Id., p. 15. 21 Id. 23 Escrito de intervención del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, p. 16.

24 Id. 25 Escrito de intervención de la Universidad del Rosario, p. 11. 26 Id. 27 Escrito de intervención de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales (ASOCARS), p. 11. Página 9 de 63 los que hace referencia el aparte demandado, sino que establece una prohibición que afecta el funcionamiento de las CAR y el adecuado cumplimiento de su cometido como administradora de los recursos naturales renovables y el medio ambiente”28. La norma demandada es inexequible. Esto, porque (i) desconoce el principio de rigor subsidiario “en tanto hace más flexible el trámite para obtener las licencias ambientales”29 y (ii) menoscaba “la autonomía de los gobiernos locales”30, por cuanto despoja Universida a las CAR de “la potestad de definir trámites Inexequibi d Libre más exigentes a los previstos en la ley para el lidad otorgamiento de una licencia ambiental”31. Así las cosas, “no es coherente que [el Estado defienda] la diversidad y al mismo tiempo impida a las [CAR] establecer requisitos acordes a la variedad de los ecosistemas en los cuales (…) operan”32.

5. Pruebas

9. Mediante autos de 18 de septiembre y 13 de octubre de 2020, el entonces magistrado sustanciador dispuso oficiar al Presidente de la República para que, en el término de 10 días contados a partir de la notificación de dicha providencia, remitiera “la memoria justificativa o cualquier otro antecedente legislativo del Decreto Ley 2106 de 2019”. El 22 y 23 de octubre de 202033, la

Secretaría Jurídica de la Presidencia remitió a la Corte copia de la memoria justificativa acopiada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

6. Concepto del Procurador General de la Nación

10. El Procurador General solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada34. Sostiene que dicha disposición “es respetuosa de la autonomía con que se concibieron las Corporaciones Autónomas 28 Id., p.8. 29 Escrito de intervención de la Universidad Libre, p. 3.

30 Id. 31 Id. 32 Id. 33 Comunicaciones remitidas en las fechas señaladas por parte de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Clara María González Zabala, al correo electrónico secretaria3@corteconstitucional.gov.co y que obran en el expediente electrónico en 187, 41 y 158 folios, respectivamente. 34 Es de anotar que, en el párrafo introductorio de su concepto, el Procurador General de la Nación “solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 125 (parcial) del Decreto Ley 2106 de 2019”. Sin embargo, tanto sus argumentos como la solicitud que hace al final del documento están encaminadas a pedir “a la Corte Constitucional que declare EXEQUIBLE las expresiones acusadas”. Página 10 de 63 Regionales”35, por las siguientes tres razones.

11. Primero, “aunque el ordenamiento superior sí estableció un régimen de autonomía para las CAR, no previó que fuera absoluto”36. Por tanto, tal autonomía (i) “no implica el desconocimiento de la jerarquía normativa en materia de protección del medio ambiente”37 y (ii) “tampoco las eximió de

que sus funciones y facultades respondieran a los principios de coordinación y complementariedad con los demás entes del Estado”38.

12. Segundo, señala que si bien “en el marco de la autonomía funcional las CAR pued[en] exigir requisitos más estrictos y rigurosos [esto] no implica una autorización para crear nuevos requisitos”39. Así, por virtud de la autonomía funcional con que cuentan dichas entidades, estas “tienen la potestad de imponer estándares más exigentes tendientes a proteger los ecosistemas de sus regiones”40. En criterio del Ministerio Público, el respeto por estas directrices “es una garantía [de los derechos] al debido proceso y a la seguridad jurídica de quienes realizan una solicitud”41 que no afecta la protección al medio ambiente.

13. Por último, las CAR y las entidades territoriales no pueden imponer requisitos adicionales a los previstos por el legislador para aprobar permisos, concesiones o licencias ambientales. Esto, porque los artículos 84, 333 y 334 de la Constitución prescriben que (i) la actividad económica y la iniciativa privada son libres, y sólo pueden ser limitadas por exigencias de orden legal; y

(ii) está prohibido imponer requisitos adicionales al ejercicio de una actividad cuando esta haya sido reglamentada de manera general42.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

14. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Metodología de decisión

15. La Sala Plena seguirá la siguiente metodología para resolver la demanda sub judice. Primero, examinará si el cargo formulado por el demandante es

apto y permite adelantar un control constitucional de las expresiones 35 Concepto del Procurador General de la Nación, p. 6. 36 Id. 37 Id. 38 Id. 39 Id., p. 7. 40 Id., p. 8. 41 Id. 42 Id. Página 11 de 63 demandadas (sección II.3 infra). Luego, en caso de verificarse la aptitud del cargo, estudiará si las expresiones demandadas del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 vulneran la autonomía funcional de las CAR reconocida por el artículo 150.7 de la Constitución. En esta sección, la Sala (i) formulará el problema jurídico específico, (ii) determinará la metodología para solucionarlo y (iii) resolverá el caso concreto (sección II.4 infra).

3. Cuestión previa – aptitud sustancial de la demanda

16. Requisitos generales de las demandas de inconstitucionalidad y exigencias argumentativas. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 prevé los requisitos generales de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad. Al respecto, prescribe que estas deben señalar (i) las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio, o aportando un ejemplar de la publicación oficial, (ii) las normas constitucionales infringidas, (iii) las razones que sustentan la acusación, comúnmente denominadas “concepto de violación”, (iv) el trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso; y (v) la razón por la cual la Corte es

competente.

17. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que, en la formulación del concepto de violación, el demandante debe satisfacer cinco exigencias mínimas de argumentación: claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia43. En estos términos, las razones por las cuales el demandante considera que la norma demandada vulnera la Constitución Política deben ser

(i) claras, es decir “seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible”44, (ii) ciertas, lo que significa que deben recaer sobre una “proposición jurídica real y existente”45 y no estar basadas en “interpretaciones puramente subjetivas o caprichosas (…) de los textos demandados”46; (iii) específicas, es decir, concretas y no “genéric[a]s o excesivamente vag[a]s”47, (iv) pertinentes, lo que implica que planteen argumentos de “naturaleza estrictamente constitucional”48 y no de legalidad, “conveniencia o corrección de las decisiones legislativas”49; y (v) suficientes, esto es, capaces de “generar una duda inicial sobre la constitucionalidad de la disposición demandada”50.

18. Análisis de aptitud del cargo formulado por el demandante. La Sala 43 Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001. Reiterada en las sentencias C-247 de 2017, C-002 de 2018, C-087 de 2018 y C-221 de 2019.

44 Id. 45 Id. 46 Id. 47 Id. 48 Corte Constitucional, sentencia C-049 de 2020. 49 Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001, reiterada en las sentencias C-247 de 2017, C-002 de 2018,

C-087 de 2018 y C-221 de 2019. 50 Id. Página 12 de 63 Plena encuentra que el cargo por vulneración a la autonomía funcional de las CAR es apto, puesto que satisface las exigencias mínimas de argumentación.

19. Primero, el cargo es claro, porque las acusaciones siguen un hilo de argumentación lógico. En efecto, el demandante explica que la norma vulnera la autonomía funcional de las CAR y desconoce el principio de rigor subsidiario, en tanto anula la posibilidad de que estas corporaciones y otras autoridades ambientales impongan requisitos adicionales y soliciten información diferente a la prevista en la ley como condición para dar trámite a licencias, autorizaciones y permisos ambientales. Segundo, el cargo es cierto, porque las acusaciones recaen sobre una proposición jurídica real y existente.

En efecto, una simple lectura de la norma demandada da cuenta de que las expresiones demandadas en efecto prohíben que las autoridades ambientalesdentro de ellas las CARimpongan requisitos adicionales a los previstos en la ley y en los decretos reglamentarios de alcance nacional para dar trámite a la solicitud de permisos, licencias y concesiones ambientales. Además, es cierto que las CAR son titulares de la facultad de aprobar permisos, licencias y concesiones ambientales (art. 30.9 de la Ley 99 de 1993).

20. Tercero, es específico, porque el demandante expone tres razones concretas por las cuales considera que la imposibilidad de imponer nuevos requisitos, así como de solicitar información adicional para el trámite de solicitud para aprobación de estas autorizaciones ambientales, desconoce la

autonomía funcional de las CAR y el principio de rigor subsidiario. De un lado, indica que la disposición acusada “cierra la posibilidad de que las CAR puedan adecuar las normas nacionales a la especificidad ambiental de su jurisdicción o al tipo de trámite solicitado”. De otro lado, sostiene que el legislador extraordinario excedió el margen de configuración para delimitar el alcance de la autonomía de estas corporaciones, porque tal prohibición desconoce el núcleo esencial de dicha autonomía. Por último, argumenta que el principio de rigor subsidiario permite que las normas nacionales de policía ambiental “puedan hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes de