CC - C158-2021

Sentencia C-158/21

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas

CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION

LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Inexistencia INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Cargos no reúnen condiciones mínimas

PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES

TERRITORIALES-Contenido PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites AUTONOMIA TERRITORIAL-Capacidad para dirigir y gestionar determinados asuntos y materias a nivel local, departamental o regional AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALESAdministración de recursos AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en materia financiera y presupuestal AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención legislativa en recursos endógenos y exógenos En suma, las entidades territoriales gozan de autonomía para administrar sus recursos la cual se debe ejercer dentro de los límites que fijan la Constitución y las precisas reglas que determina la ley, en particular en materia económica y presupuestal. La ley puede fijar condiciones ex ante para el ejercicio de las competencias presupuestales y de planeación de las entidades territoriales (art. 151 constitucional), y puede imponer limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales cuando su ejercicio comprometa intereses que exceden

lo local y se trasladan al plano nacional. Dicho de otro modo, el derecho de las entidades territoriales a administrar sus recursos puede ser limitado a través de la ley por instrucción expresa de la Constitución, o bien cuando se compruebe que la disposición de los recursos impacta intereses de orden nacional como, por ejemplo, la política macroeconómica o la protección del tesoro nacional. La libertad de configuración legislativa será mayor o menor en función de la naturaleza de los recursos cuya disposición se limita, así habrá mayor capacidad de injerencia si se trata de recursos exógenos, y menor cuando se regula el uso de recursos endógenos. PLANEACION-Relevancia constitucional/PLANEACIONSignificado SISTEMA DE PLANEACION-Contenido y alcance AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA DE PLANEACION-Contenido y alcance PLANEACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-Instrumentos FONDOS ESPECIALES-Hacen parte del presupuesto de rentas del Presupuesto General de la Nación FONDOS ESPECIALES-Concepto/FONDOS ESPECIALESModalidades TIPOLOGIA DE FONDOS EN COLOMBIA-Fondo-entidad y fondo-cuenta PATRIMONIOS AUTONOMOS-Constitución en contratos de fiducia mercantil FIDUCIA MERCANTIL-Definición/CONTRATO DE FIDUCIACaracterísticas

CONTRATO DE FIDUCIA PUBLICA Y CONTRATO DE

FIDUCIA MERCANTIL-Diferencias

FONDO DE SUSTENTABILIDAD PRO CARTAGENA 500

AÑOS-Naturaleza jurídica/FONDO DE SUSTENTABILIDAD PRO CARTAGENA 500 AÑOS-Objetivo

(…) el Fondo Pro-Cartagena es un patrimonio autónomo creado mediante la Ley 2038 de 2020 como un mecanismo para canalizar y ejecutar recursos de diferentes fuentes públicas y privadas con el objetivo de erradicar la pobreza extrema en Cartagena y la conservación de los recursos naturales del medio ambiente. La realización de este objetivo será guiado y supervisado por una Junta Directiva como órgano encargado de la dirección del Fondo, conformada por representantes de los aportantes al fondo y de la sociedad civil que se beneficiará de la ejecución de estos recursos. Mientras que la administración del Fondo corresponderá a una sociedad fiduciaria que sea elegida para tal efecto.

FONDO DE SUSTENTABILIDAD PRO CARTAGENA 500

AÑOS-No desconoce el principio de autonomía territorial PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN RELACION CON

EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carácter flexible PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática Página 2 de 77 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexión entre el título de la norma y su contenido POBREZA-Efectos DERECHO AL AMBIENTE SANO-Relación con derechos a la salud y a la vida MEDIO AMBIENTE Y POBREZA-Relación La Sala se aparta de esa presunción, y en contraste considera que, dado que la pobreza es un problema multidimensional de privación de derechos, es razonable que el Legislador prevea mecanismos para su solución que excedan

lo puramente monetario y atiendan a las posibles causas de la pobreza, o prevengan los factores que inciden en su permanencia. Tal como se explicó en precedencia (ver sección la pobreza como una situación multidimensional de privación de derechos) la población que sufre pobreza, o pobreza extrema está privada de las condiciones necesarias para el ejercicio de sus derechos y libertades fundamentales, por regla general habitan espacios insalubres, altamente expuestos al riesgo ambiental o derivan su sustento de la explotación primaria de recursos naturales cuya conservación es esencial para su supervivencia.

FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Jurisprudencia constitucional

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos

POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA

REPUBLICA-Alcance

LIMITES TEMPORALES A LA POTESTAD

REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Jurisprudencia POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-No está sometida a limitación de orden temporal

Expediente: D-13912

Actor: Danilo Jesús Contreras Guzmán y otros Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, 2, 3, 4, 7, 8 y 9 de la Ley 2038 de 2020“Por medio de la cual se crea el Fondo de Sustentabilidad ProCartagena 500 años para la erradicación de la pobreza extrema en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para el año 2033” Página 3 de 77

Magistrado ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Bogotá D. C., vence: veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista por el artículo 241 de la Constitución Política, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES Norma demandada

1. La siguiente corresponde a la transcripción de los apartes demandados de la Ley 2038 de 2020, respecto de los cuales se admitió la demanda, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 51.388 del 27 de julio de 2020. “Ley 2038 de 2020

(julio 27) Por medio de la cual se crea el Fondo de Sustentabilidad pro Cartagena 500 años para la erradicación de la pobreza extrema en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para el año 2033

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. OBJETO. La presente ley tiene por objeto crear el Fondo de Sustentabilidad pro Cartagena 500 años para garantizar de forma eficiente y oportuna la ejecución de los recursos de la inversión pública y privada en materia de infraestructura ambiental, sanitaria y vial del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, la erradicación de situaciones de pobreza extrema y la conservación de los recursos naturales del medio ambiente.

ARTÍCULO 2o. FONDO DE SUSTENTABILIDAD PRO CARTAGENA 500 AÑOS. El Fondo de Sustentabilidad pro Cartagena 500 Años, en adelante el “Fondo”, será un patrimonio autónomo, sin

estructura administrativa y sin planta de personal, administrado por la sociedad fiduciaria que sea contratada de conformidad con las normas que rijan sobre la materia. ARTÍCULO 3o. ÓRGANO DE DIRECCIÓN DEL FONDO. El Fondo tendrá un Órgano de Dirección y Administración denominado Junta Directiva, integrada por: Página 4 de 77 a) Dos (2) delegados del Presidente de la República; b) Dos (2) delegados de la Gobernación del Departamento de Bolívar. c) Dos (2) delegados del Alcalde del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. d) Tres (3) representantes de la sociedad civil designados para periodos de tres (3) años sin derecho a reelección. e) Dos (2) representantes, si los hubiere, de los aportantes al Fondo. La Junta Directiva tendrá las siguientes funciones:

1. Aprobar los reglamentos del Fondo y de la Junta Directiva.

2. Aprobar el Plan de Dinamización para la sostenibilidad fiscal y desarrollo social y equitativo con vigencia hasta el año 2033, el cual se articulará de forma armónica con los Planes de Desarrollo Distrital y Departamental, los Planes de Ordenamiento Territorial y el ejercicio constitucional al derecho de propiedad en Cartagena de Indias para sus habitantes.

3. Ejecutar las medidas contenidas en el Plan de Dinamización para la Sostenibilidad Fiscal y Desarrollo Social y Equitativo del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

4. Proponer estrategias financieras, rutas administrativas y reglas de contabilidad pública transparente que realicen de forma simultánea la

consolidación de los superávit presupuestales del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para el empleo de estos recursos en la ejecución de los programas y proyectos.

5. Ordenar a la sociedad fiduciaria el inicio de los procesos de contratación y la celebración de convenios en el marco de la ejecución de los programas y proyectos definidos en el Plan de Dinamización.

6. Revisar y aprobar el informe de gestión, los estados financieros y en general la rendición de cuentas que presente la sociedad fiduciaria.

7. Hacer seguimiento a las actividades de la sociedad fiduciaria y recibir los informes sobre el desarrollo de sus operaciones.

8. Resolver los posibles conflictos de interés que se presenten en el desarrollo del objeto del Fondo.

9. Darse su propio reglamento para el ejercicio de sus funciones, incluyendo la adopción de decisiones, quórum deliberativo y decisorio, mayorías, periodicidad de sus reuniones y convocatoria.

10. Las demás que deba ejercer para el cumplimiento del objeto del Fondo, como máximo órgano de dirección y administración.

Página 5 de 77 PARÁGRAFO. La Junta Directiva del Fondo se reunirá como mínimo cuatro (4) veces cada año, y deberá aprobar el Plan de Dinamización para la Sostenibilidad Fiscal y Desarrollo Social y Equitativo. ARTÍCULO 4o. OBJETO DEL FONDO. El Fondo tendrá por objeto la erradicación de la pobreza extrema en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y la conservación de los recursos naturales del medio ambiente desde la entrada en vigencia de la presente Ley hasta el año 2033 o el término que se prorrogue, a través del financiamiento de

los planes, programas y proyectos que se definan en el Plan de Dinamización para la Sostenibilidad Fiscal y Desarrollo Social y Equitativo. (…) ARTÍCULO 7o. RECURSOS DEL FONDO. El fondo se compondrá de recursos que provienen y serán apropiados a partir de las siguientes fuentes: a) Los recursos que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y el Departamento de Bolívar dispongan en sus Planes de Desarrollo y los que provengan de recursos propios u operaciones de crédito público celebradas por el Distrito o por el Departamento con la banca multilateral, entidades de fomento o gobiernos extranjeros; b) Los recursos de la cooperación internacional no reembolsables entregados al Fondo; c) Los recursos del Presupuesto General de la Nación que, de acuerdo con la disponibilidad, puedan destinarse a la financiación de programas o proyectos dentro del objeto del Fondo, y de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo. d) Los recursos que obtenga o se le asignen a cualquier título. PARÁGRAFO. Las entidades del orden nacional, territorial o particulares podrán aportar recursos a través de esquemas de cofinanciación para el desarrollo de los proyectos que sean identificados, estructurados y gestionados por el Fondo a que se refiere la presente Ley.

ARTÍCULO 8o. PLAN DE DINAMIZACIÓN PARA LA

SOSTENIBILIDAD FISCAL Y DESARROLLO SOCIAL Y EQUITATIVO. El Plan de Dinamización para la Sostenibilidad Fiscal y Desarrollo Social y Equitativo contendrá al menos:

1. Cronogramas de acción a las autoridades distritales y departamentales para la implementación de planes y programas, acompañados de acciones concretas en materia de apropiación de

recursos y contractuales Página 6 de 77

2. Criterios de evaluación y seguimiento periódico al estado de avances de los proyectos y programas.

3. Medidas financieras para que la inversión pública y privada mejore la infraestructura y la conservación ambiental del Distrito, así como la erradicación de situaciones de extrema pobreza y la conservación de los recursos naturales medio ambientales, desde la entrada en vigencia de la presente ley hasta la duración del fondo.

4. Medidas administrativas que permitan armonizar los elementos que componen los Planes de Desarrollo Distrital y Departamental con los Planes de Ordenamiento Territorial, y el ejercicio constitucional al derecho de propiedad privada en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para sus habitantes.

5. Otras medidas especiales que podrán estar en el Plan de Dinamización para la Sostenibilidad Fiscal y Desarrollo Social y Equitativo o introducirse a través de modificaciones parciales: a) Pautas para la renegociación de contratos que afecten las condiciones de liquidez, disponibilidad presupuestal para la aplicación de recursos del Fondo; y b) Criterios para la terminación de los contratos del Fondo, su ampliación o su renegociación.

PARÁGRAFO. La Junta Directiva del Fondo armonizará el Plan de Dinamización conforme a los Planes de Desarrollo Distrital y Departamental que se encuentren vigentes, respecto de la temporalidad y el cumplimiento del objeto del Fondo. ARTÍCULO 9o. REGLAMENTACIÓN. Facúltese al Gobierno nacional, para que en el término de seis (6) meses, contados a partir de

la vigencia de la presente ley, reglamente las disposiciones necesarias para el adecuado funcionamiento del Fondo del que trata la presente ley. (…)” La demanda

2. El 1 de septiembre de 2020, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constitución Política, Danilo Jesús Contreras Guzmán, Carmenza Morales Brid y Giancarlo Barbastefano Morales presentaron demanda en contra de la Ley 2038 del 27 de julio de 2020, “[p]or medio de la cual se crea el Fondo de Sustentabilidad ProCartagena 500 años para la erradicación de la pobreza extrema en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias para el año 2033”.1

3. Mediante Auto del 2 de octubre de 2020, el magistrado sustanciador resolvió inadmitir la demanda radicada con el número D-13912 y conceder a los demandantes 3 días hábiles, contados a partir de la notificación de la providencia, para que la corrigieran en los términos anotados. 1 La demanda fue nuevamente radicada por los ciudadanos el 17 de septiembre de 2020. Se identificó que correspondía a un documento con el mismo contenido del inicialmente remitido a esta Corporación.

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4. Mediante Auto del 17 de octubre de 2020 se admitió la demanda presentada por los ciudadanos, de acuerdo con dos de los escritos de corrección allegados oportunamente a la Secretaría General de la Corte.2 En virtud del principio pro actione, el magistrado sustanciador consideró que los

términos en que fue planteada la subsanación permitían generar dudas sobre la inconstitucionalidad de las normas demandadas. En consecuencia, el Magistrado sustanciador: (i) ordenó fijar en lista por el término de 10 días para dar la oportunidad a los ciudadanos de impugnarla o defenderla; (ii) ordenó comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la República, al Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios del Interior y de Hacienda, al Director del Departamento Nacional de Planeación y a la Directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; (iii) ordenó invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Javeriana, Sergio Arboleda, Santo Tomás, Externado de Colombia, Norte de Barranquilla, Nacional, Libre de Bogotá, Los Andes, De Cartagena y el Rosario, para que, si lo consideran conveniente, intervengan en el presente proceso con el propósito de impugnar o defender la disposición acusada; (iv) dio traslado al Procurador General de la Nación, y (v) fijó en lista con el fin de otorgar a los ciudadanos la oportunidad de impugnarlas o defenderlas.

5. El escrito de demanda está estructurado en función del artículo acusado, así, los accionantes proponen argumentos de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4, 7, 8 y 9 de la Ley 2038 de 2020. Dado que los reproches formulados contra varias disposiciones se basan en argumentos idénticos, es

posible identificar en la demanda cuatro cargos de inconstitucionalidad, así: (i) existencia de una omisión legislativa relativa por no haberse señalado la entidad a la que estaría adscrito el Fondo de Sustentabilidad Pro Cartagena. (ii) Afectación de la autonomía de las entidades territoriales, el principio democrático y la reserva de ley orgánica por cuanto, a juicio del accionante, solapa las competencias propias de las autoridades del orden territorial y asigna la toma de decisiones de planeación y gasto público a una Junta Directiva no elegida democráticamente, mediante un plan de dinamización que no corresponde al plan de desarrollo territorial. (iii) Vulneración del principio de unidad de materia por cuanto el título de la ley define el objeto del fondo en términos de erradicación de la pobreza, pero los artículos 1, 4 y 8 incluyen dentro de sus objetivos la conservación de recursos naturales del medio ambiente. Por último, (iv) desconocimiento de lo previsto en el artículo 150.10 para la asignación de facultades extraordinarias al Presidente de la República.

6. Por razones metodológicas, el contenido de los cargos, el análisis de su aptitud sustantiva en los eventos en que haya suscitado dudas a los intervinientes o a la Sala, y las intervenciones ciudadanas formuladas en 2 El día 9 de octubre de 2020 se recibieron tres escritos de corrección. Uno de ellos firmado por el señor Danilo Jesús Contreras Guzmán, y los dos restantes por Carmenza Morales Brid y Giancarlo Barbastefano Morales. En relación con uno de estos últimos, fue allegado a las 20:40, esto es, por fuera del término de ejecutoria. De conformidad con el artículo 109 del Código General del Proceso: “ (…) Los memoriales,

incluidos los mensajes de datos, se entenderán presentados oportunamente si son recibidos antes del cierre del despacho del día en que vence el término. (…)” En el mismo sentido, el artículo 26 del Acuerdo PCSJA20-11632 del 30 de septiembre de 2021 del Consejo Superior de la Judicatura: “Horario para la recepción virtual de documentos en los despachos judiciales y dependencias administrativas. Las demandas, acciones, memoriales, documentos, escritos y solicitudes que se envíen a los despachos judiciales, después del horario laboral de cada distrito, se entenderán presentadas el día hábil siguiente; los despachos judiciales no confirmarán la recepción de estos mensajes de correo electrónico por fuera de las jornadas laborales sino hasta el día hábil siguiente.” Página 8 de 77 relación con cada uno serán analizados por la Corte por separado en el orden de los cargos como fueron identificados. Intervenciones

7. Durante el trámite del presente asunto se recibieron catorce (14) escritos de intervención. Es preciso anotar que no hubo coincidencia entre todos los intervinientes sobre el número de cargos de la demanda, por lo que los argumentos de cada uno, dependiendo del asunto sobre el que recaigan, serán expuestos en el marco de los cargos mencionados. A continuación, se presenta un cuadro que resume el sentido de las intervenciones:

Pretensión Concepto Interviniente subsidiaria Departamento Administrativo de 1 Exequibilidad Prosperidad Social3 No presenta 2 Senador Fernando Araujo Rumié4 ninguna Ciudadano Felipe De Vivero Exequibilidad 3 Arciniegas5 condicionada 4 Universidad Santo Tomás6 Inhibición Ciudadano Erik Manuel Puello

5 Villalba7 Ciudadano Andrés Felipe Guzmán 6 Barrios8 Exequibilidad Ciudadano Alberto Javier Vélez 7 Baena9 Ciudadano Álvaro Alejandro 8 Martelo Rodríguez10 Cargos 1 y 2: Inhibición Exequibilidad 9 Universidad de Cartagena11 Cargos 3 y 4: cargo 1 Exequibilidad Cargos 1 y 2: Inexequible Cargo 3: Universidad Externado de 10 Exequible Colombia12 Cargo 4: Inhibición Inexequible13 11 Mesa directiva del Consejo No presentan 3 Escritos del 23 y 27 de noviembre, y del 7 de diciembre de 2020. 4 Escritos del 22 de noviembre de 2020. 5 Escrito del 23 de noviembre de 2020. 6 Escritos del 20 y 23 de noviembre de 2020. 7 Escrito del 23 de noviembre de 2020. 8 Escrito del 23 de noviembre de 2020. 9 Escrito del 2 de diciembre de 2020. 10 Escrito del 23 de noviembre de 2020. 11 Escrito del 20 de noviembre de 2020. 12 Escrito del 23 de noviembre de 2020. 13 Cabe advertir que las intervenciones de quienes se indican en los numerales 11 a 14 del presente cargo, no se pronunciaron respecto de todos los cargos, sino que su solicitud de inexequibilidad se dirige solo a ciertos artículos de la Ley 2038 de 2020. Página 9 de 77 Territorial de Planeación del ninguna Distrito de Cartagena14 (coadyuvancia) Red de Empoderamiento de 12 Mujeres de Cartagena y Bolívar15 (coadyuvancia)

Ciudadano Nixon Torres 13 Cárcamo16 (coadyuvancia) Ciudadano y Concejal de 14 Cartagena Javier julio Bejarano17 (coadyuvancia) Concepto del Procurador General de la Nación

8. El concepto del Ministerio público fue allegado en escrito del 14 de enero de 2021. Sin perjuicio del análisis detallado de los argumentos propuestos en torno a los cargos formulados, se advierte que el señor Procurador solicita a la Corte Constitucional pronunciarse únicamente respecto del cargo por la presunta violación del principio de unidad de materia, y declarar exequibles los artículos demandados. En contraste, considera que los demás cargos propuestos no superan el examen de aptitud y, por ende, que la Sala Plena debe inhibirse de decidirlos.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

9. La Corte Constitucional es competente para resolver la controversia planteada según la competencia conferida por el artículo 241.4 de la Constitución Política, en cuanto se trata de una acción de inconstitucionalidad promovida por un grupo de ciudadanos contra disposiciones de rango legal.

Estructura de la decisión

10. Al estudiar los cargos identificados por la Sala en contra de la Ley 2038 de 2020, la Corte expondrá: (i) los argumentos propuestos por los accionantes para fundamentar cada cargo; (ii) las razones propuestas por los intervinientes para impugnarlo o coadyuvarlo; (iii) el concepto del Procurador General de la Nación; (iv) la cuestión previa de la aptitud sustantiva de la demanda; (v) el problema jurídico y la ruta de decisión; y, (vi) finalmente,

resolverá el problema jurídico formulado, según la estructura anunciada en cada caso. Primer cargo. Omisión legislativa relativa La demanda

11. Los accionantes alegan que en el artículo 2 de la Ley 2038 de 2020 existe una omisión legislativa relativa, en tanto que no se determina a qué 14 Escritos del 6 y 9 de noviembre de 2020. 15 Escrito del 11 de noviembre de 2020. 16 Escrito del 23 de noviembre de 2020. 17 Escrito del 23 de noviembre de 2020.

Página 10 de 77 entidad se encuentra adscrito el Fondo de Sustentabilidad Pro-Cartagena 500 años (en adelante el Fondo o Pro-Cartagena), y que eso vulnera los artículos 1, 209, 210 y 211 de la Constitución.

12. De acuerdo con los accionantes, la Constitución prevé una organización estatal unitaria, cuya función administrativa se desarrolla con fundamento en los principios de descentralización, delegación y desconcentración, consagrados en los artículos 1, 209, 210 y 211 de la misma Constitución. A su juicio, en dichos preceptos constitucionales “están depositados los mecanismos que permiten el adecuado funcionamiento del Estado en todos sus niveles, de forma tal que ninguna entidad u organismo oficial pueda escapar la necesidad del funcionamiento reglado al sistema de controles que caracteriza a una democracia constitucional.”18

13. Para los demandantes, Pro-Cartagena es un fondo-cuenta que, en virtud de lo previsto en los artículos 1, 209, 210 y 211 de la Constitución Política

debe ser adscrito por la ley a una entidad del Estado.19 Señalan que en la Sentencia C-438 de 2017, la Corte Constitucional indicó que los fondoscuenta carecen de personalidad jurídica, por lo que, no es posible su creación como autónomos de una entidad a la que deben encontrarse “vinculados”, en tanto que no modifican la estructura de la administración pública (a diferencia de los fondos-entidad). Agregan que, el parágrafo 2 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 exige que el acto de constitución de los organismos consultivos o coordinadores debe señalar el Ministerio o el Departamento Administrativo al cual quedarán adscritos.

14. Los demandantes destacan, además, que la omisión legislativa descrita supone la inexistencia del control de tutela sobre las actividades del fondo, en tanto la falta de adscripción legal del Fondo a un Ministerio o Departamento Administrativo implica la inexistencia de un superior jerárquico que verifique sus actuaciones.20

15. Por otra parte, afirman que en este caso se acreditan los supuestos que la jurisprudencia constitucional exige para la configuración de una omisión legislativa relativa,21 con base en los siguientes argumentos: “En el sub lite está claro que (i) existe una norma respecto de la cual se predica el cargo de la ‘omisión legislativa’, esto es, el artículo 2º de la ley 2038 de 2020 y por esa vía los textos constitucionales contenidos en los artículos 1, 209, 210 y 211 de la Constitución Política de Colombia; (ii) el precepto denunciado omite incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la

18 Expediente digital D-13912: “D0013912-Corrección de la Demanda-(2020-10-09 16-12-05)”, p. 12. 19 Expediente digital D-13912: “D0013912-Presentación de la Demanda-(2020-09-07 11-43-39)”, p. 13. Esta es una exigencia extensible al “FONDO DE Sustentabilidad PRO-CARTAGENA 500 AÑOS un “organismo” jurídico creado bajo la fórmulas de “fondo – cuenta” encargado de la coordinación de recursos y esfuerzos tendientes a la superación de la pobreza extrema en Cartagena”. 20 Expediente digital D-13912: “D0013912Corrección de la Demanda -(2020-09-07 17-08-33)”, p. 7. 21 “(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador” Expediente

digital D-13912: “D0013912-Presentación Demanda-(2020-09-07 11-43-39)”, p. 13. Página 11 de 77 Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la carta (sic); (iii) la exclusión de este ‘ingrediente’, que en nuestro caso es la determinación de la entidad a la cual estará adscrita el fondo, carece de razón suficiente o explicable; y (iv) la omisión es un resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador, consistente en integrar a la administración pública el fondo mediante su adscripción a un ministerio o departamento administrativo.”22

16. Por último, el 17 de febrero de 2021, cuando ya estaba vencido el término de fijación en lista y se había recibido el concepto del señor Procurador, los demandantes allegaron un escrito mediante el cual aportan nuevos elementos para la declaración de inexequibilidad de los artículos 2 y 9 de la Ley 2038 de 2020.23 En concreto, resaltan que el 10 de febrero de 2021 el Viceministro General del Ministerio de Hacienda dirigió un oficio a la Representante a la Cámara, María José Pizarro Rodríguez, en el que menciona que el Gobierno debe expedir la reglamentación para el adecuado funcionamiento del Fondo Pro-Cartagena, “sin embargo, [la ley] no estableció en cabeza de qué sector de la rama ejecutiva quedaría esta tarea.”24 Para los actores este oficio da cuenta de las consecuencias prácticas que tiene la omisión del legislador.

Intervenciones

17. La mayoría de los intervinientes consideran que la Corte debe inhibirse

para decidir el primer cargo formulado por omisión legislativa relativa,25 pues no se satisfacen los criterios de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

18. Para algunos de los intervinientes, el planteamiento de los actores se fundamenta en argumentos de conveniencia que escapan al debate constitucional, cuya consideración corresponde a la órbita funcional del Legislador.26 En este entendido, señalan, no se identifica un mandato constitucional claramente omitido por el artículo 2 de la Ley 2038 de 202027 y consideran, incluso, que el problema propuesto por los accionantes en relación con la adscripción del fondo corresponde a una interpretación sistemática de rango legal.28 También indican que la afirmación de los actores de que de la omisión resulta una carencia de control de tutela y control fiscal se fundamenta en razones vagas y subjetivas29 ya que, como resultado de una 22 Expediente digital D-13912: “D0013912-Presentación Demanda-(2020-09-07 11-43-39)”, p. 13.

23Expediente digital D-13912: “D0013912-Conceptos e Intervenciones-(2021-02-17 19-20-32)”, p. 1. 24 Expediente digital D-13912: “D0013912-Conceptos e Intervenciones-(2021-02-17 19-20-32)”, p. 1. 25 Véanse las intervenciones del Departamento Administra