CC - C162-2021

Sentencia C-162/21

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar su existencia DECISION INHIBITORIA-No constituye cosa juzgada DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva DEBIDO PROCESO-Definición DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios generales DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías De la aplicación del debido proceso administrativo se derivan una serie de consecuencias, tanto para la administración como para las personas. La Sala ha reconocido que de este derecho se desprenden una serie de garantías, como las que tienen las personas a: 1) conocer las actuaciones de la administración; 2) acceder ante la administración y ser oído por ella; 3) solicitar el decreto y la práctica de pruebas y controvertir las que otros soliciten y las que se practiquen; 4) ejercer el derecho de defensa; 5) impugnar los actos administrativos; y, 6) gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio. Estas garantías deben respetarse en todo el procedimiento administrativo, desde el inicio de la actuación, la formación y expedición de los actos administrativos, su notificación o comunicación, su impugnación y resolución, su ejecutoriedad y hasta su ejecución. CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Principios rectores que debe tener en cuenta

DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCION EN EL

PROCESO ADMINISTRATIVO PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD JUDICIAL-Contenido y alcance IMPARCIALIDAD-Doble dimensión/IMPARCIALIDAD

SUBJETIVA Y OBJETIVA-Distinción SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUDRecursos con destinación específica SERVICIO PUBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUDIntervención del Estado Conforme a lo previsto en el artículo 49 de la Constitución, le corresponde al Estado “organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes”. El Estado regula, en el marco antedicho, la administración y manejo de dichos recursos en la ley y lo somete a la inspección, vigilancia y control por la SNS. En este contexto, el preservar los recursos del SGS y garantizar que se usen para la única finalidad autorizada por la Constitución, es un propósito imperioso del Estado y concreta, además, el principio de prevalencia del interés general sobre el particular, que es, conforme al artículo 1 de la Carta, uno de los fundamentos de la República de Colombia como Estado Social y Democrático de Derecho. PROCEDIMIENTOS SANCIONATORIOS ADELANTADOS POR LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUDSujeción a normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Funciones

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN MATERIA

DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Potestad sancionatoria PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA REINTEGRAR RECURSOS DE LA SALUD-Sujeción a las reglas del debido proceso (…) la persona tiene la garantía de que se le comunicará lo hallado y la información pertinente y de que, con fundamento en ello, se le solicitará la aclaración del hallazgo. Estas dos actuaciones le permiten a la persona

conocer el fundamento con el cual se inicia el procedimiento administrativo, los soportes o pruebas relevantes, y le dan la oportunidad de ejercer sus derechos de audiencia, defensa y contradicción por medio de las aclaraciones que considere pertinentes. La determinación de si se configuró o no una apropiación o reconocimiento de recursos sin justa causa sólo de adopta, luego de haber oído al interesado y con fundamento en las pruebas aportadas. Se tiene, además, que en las actuaciones antedichas no se advierte ninguna ventaja para las partes comprometidas con la decisión, ni hay un abuso de la posición dominante de la autoridad, pues la definición de si hubo o no recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, es un asunto objetivo, que se dilucida a la luz de las pruebas y que no depende de la mera voluntad de la autoridad a cargo del procedimiento. PROCEDIMIENTOS SANCIONATORIOS ADELANTADOS POR LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUDSujeción a normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Condiciones para el ejercicio de la función legislativa 2 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración constituye un vicio material PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Principio democrático/PROYECTO DE LEY-Coherencia en la actividad legislativa del Congreso PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Racionalización de la actividad legislativa y garante de transparencia en la elaboración de leyes PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido rígidamente de forma que desconozca el principio democrático así como

la función legislativa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIAConexidad objetiva y razonable PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION

DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración por existencia de conexidad causal, teleológica, temática y sistémica con la materia dominante En estas condiciones, si bien la demanda usa un referente objetivo para establecer la materia dominante de la ley, con lo cual se supera el estándar de viabilidad, un análisis detenido e integral del asunto, como el que acaba de hacerse, revela que la materia dominante de la ley es más amplia de la que se destaca en la demanda. A partir de esta visión amplia de la materia dominante, la Sala encuentra que todos los criterios de conexidad se satisfacen. En efecto: 1) hay identidad entre la norma demandada y la ley, tanto en su materia como en las razones por las cuales se expidieron una y otra; 2) hay un vínculo objetivo y razonable entre la materia dominante de la ley y la modificación del recobro regulada en la norma demandada; 3) existe una identidad entre los fines y objetivos de la ley y los que atañen a la norma demandada; 4) la norma demandada tiene una relación indisoluble con la ley de la que hace parte. -Expediente: D-13976 Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Ángela Rocío Rodríguez Oviedo en contra del artículo 7 de la Ley 1949 de 2019, “Por la cual se adicionan y

modifican algunos artículos de las leyes 3 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones”

Magistrado ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Bogotá D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiuno (2021). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso adelantado, en los términos de los artículos 40.6, 241.4 y 242 de la Constitución y el Decreto 2067 de 1991,1 con ocasión de la acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por la ciudadana Ángela Rocío Rodríguez Oviedo en contra del artículo 7 de la Ley 1949 de 2019.

I. ANTECEDENTES

A. Norma demandada

1. A continuación se transcribe la disposición demandada conforme se publicó en el Diario Oficial. “LEY 1949 DE 2019

(Enero 8)2 Por la cual se adicionan y modifican algunos artículos de las Leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: […] ARTÍCULO 7. Modifíquese el artículo 3° del Decreto Ley 1281 de 2002,3 el cual quedará así: Artículo 3. Reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa. Cuando la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) o quien haga sus 1 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte

Constitucional”. 2 Diario Oficial No. 50.830, Enero, 08 de 2019, p. 4. 3 Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación. Diario Oficial No. 44.840, de 20 de junio de 2002. 4 veces o cualquier entidad o autoridad pública que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud detecte que se presentó apropiación sin justa causa de los mismos, solicitará la aclaración del hallazgo a la persona involucrada, para lo cual remitirá la información pertinente, analizará la respuesta dada por la misma y, en caso de establecer que se configuró la apropiación o reconocimiento sin justa causa de recursos, ordenará su reintegro, actualizado al Índice de Precios al Consumidor, IPC, dentro de los plazos establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social. Una vez quede en firme el acto administrativo que ordena el reintegro, de conformidad con el procedimiento definido, la ADRES o quien haga sus veces o cualquier entidad o autoridad pública que, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, compensará su valor contra los reconocimientos que resulten a favor del deudor por los diferentes procesos que ejecuta ante la entidad. En todo caso, los valores a reintegrar serán actualizados con el Índice de Precios al Consumidor (IPC). Cuando la apropiación o reconocimiento a que alude este artículo sea

evidenciada por el actor que recibe los recursos, este deberá reintegrarlos actualizados con el Índice de Precios al Consumidor (IPC), en el momento en que detecte el hecho. En los casos en que la ADRES o quien haga sus veces o la autoridad o entidad pública que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud identifique en el proceso de reintegro actos u omisiones presuntamente constitutivas de infracciones de las normas del Sistema, informará de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud, para que adelante las investigaciones administrativas a que haya lugar. Parágrafo 1. Los procesos que hubiesen sido allegados a la Superintendencia Nacional de Salud hasta la entrada en vigencia de la presente ley culminarán su trámite y se les aplicarán las reglas previstas en el régimen jurídico anterior. En todo caso, los recursos del aseguramiento en Salud apropiados o reconocidos sin justa causa involucrados en procedimientos en cursos serán reintegrados actualizándolos con el Índice de Precios al Consumidor (IPC). Los procesos de reintegro que a la entrada en vigencia de la presente ley no hayan sido recibidos en la Superintendencia Nacional de Salud, se regirán y culminarán su trámite bajo las disposiciones previstas en el presente artículo.”

B. Demanda

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2. La versión inicial de la demanda sostenía que la norma demandada es incompatible con las normas previstas en los artículos 1, 4, 6, 29, 209 y 229 de la Constitución. Este aserto se fundó en la consideración de que dicha norma

traslada una competencia propia de la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante SNS), a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES). Este traslado de la competencia, a juicio de la demanda, debilita las funciones de la SNS y, al mismo tiempo, afecta el principio de imparcialidad, pues ADRES actuaría, en ejercicio de tal competencia, como juez y parte, ya que sería la entidad que hace los pagos y el recobro de lo pagado sin justa causa. Agrega que en este caso se permite iniciar un cobro coactivo sin que haya un acto ejecutoriado.

3. La demanda fue inadmitida por Auto del 6 de octubre de 2020. La inadmisión se fundó en que la demanda no exponía adecuadamente las razones por las cuales consideraba que la norma demandada era incompatible con las normas constitucionales que señalaba como vulneradas. Esto se debía a que la argumentación hecha en la demanda: 1) no tenía certeza, en la medida en que enmarcaba la competencia atribuida a ADRES como un ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado, cuando en realidad no se trata de una sanción, sino de la devolución de lo pagado en exceso, sin justa causa; 2) no tenía especificidad, dado que no se explicaba por qué era necesario, en términos constitucionales, que una actuación que puede controlarse por los jueces, debía también controlarse en un trámite administrativo por la SNS, dado que se trata de una cuestión eminentemente objetiva, consistente en revisar errores en la gestión que pudieron dar lugar al pago de lo no debido; 3)

no tenía pertinencia, pues se pretendía argumentar la inconstitucionalidad a partir de referentes legales, como el Estatuto Tributario y como el objeto de la Ley 1949 de 2019, sin alegarse un vicio de unidad de materia, y se insistió en la falta de necesidad de la norma demandada; en estas condiciones, 4) tampoco tenía suficiencia, ya que no se brindaron los elementos necesarios para adelantar el juicio de constitucionalidad, ni generó siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad del artículo demandado.

4. En su debida oportunidad, la demanda fue corregida. En la nueva versión, se señala que la norma demandada es incompatible con lo previsto en los artículos 29 y 158 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 13, 209 y 229. A modo de contexto se describe el procedimiento administrativo aplicable para lograr recuperar lo pagado sin justa causa. Sobre esta base se argumenta que: 1) la norma demandada no respeta las garantías constitucionales, en la medida en que faculta a un actor del sistema para actuar, simultáneamente, como árbitro del mismo, lo que a juicio de la actora sólo le corresponde a la SNS; 2) el ejercicio de la competencia por ADRES impide a la entidad a la que se le recobra los recursos el ejercicio del derecho de defensa y, en especial, del derecho a controvertir pruebas; 3) la competencia atribuida a ADRES no tiene conexidad con la materia dominante de la Ley 1494 de 2019, pues esta ley pretende fortalecer la capacidad sancionatoria de la SNS y la norma demandada la debilita; 4) pese a la

existencia de un control judicial, “que probablemente llevará años hasta su final definición”, los principios constitucionales que rigen la función pública, 6 en especial los de eficacia, economía y celeridad, requieren de una solución pronta a la controversia, como es la que en su momento daba la SNS; y, 5) la ley priva a los afectados de la posibilidad de acudir ante una autoridad, como la SNS, que resuelva de manera imparcial sus controversias.

5. Por Auto del 28 de octubre de 2020, la demanda fue admitida con fundamento en el principio pro actione. En concreto, se destacó que: “[E]n el escrito de corrección de la demanda se subsanaron, prima facie, las falencias puestas de presente en el auto inadmisorio, pues si bien no se descartó por completo que la norma cuestionada hace referencia una potestad sancionatoria de la administración, lo cierto es que el cargo por desconocimiento del derecho al debido proceso se restructuró a fin de demostrar razonablemente que el diseño del procedimiento de restitución de recursos del Sistema de Salud por reconocimientos previos sin justa causa no atiende a las garantías de dicha prerrogativa fundamental. Asimismo, con el propósito de corregir la falta de pertinencia de una argumentación basada en la simple comparación entre el objeto de la ley y la disposición reprochada, se formuló un cargo por violación al principio de unidad de materia, al parecer, siguiendo los lineamientos señalados en la jurisprudencia constitucional sobre la materia.” (Énfasis propio).

C. Trámite procesal

6. Como acaba de advertirse, la demanda fue admitida por medio de Auto del 28 de octubre de 2020. En esta misma providencia, se dispuso 1) la fijación en lista del asunto; 2) la comunicación sobre el inicio del proceso a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y al Presidente de la República, a los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Salud y Protección Social; 3) el traslado al Procurador General de la Nación; y 4) la invitación a diversas entidades públicas y privadas, para que rindieran su concepto técnico4.

7. En estricto orden cronológico, se recibieron en el proceso las siguientes intervenciones: 1) la de la ciudadana Francia Cristal Cabezas, 2) la del ciudadano Abel Núñez Cardozo, 3) la de la SNS5, 4) la de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral6, en adelante ACEMI, 5) la de 4 Las entidades invitadas a rendir su concepto técnico fueron: la Defensoría del Pueblo, la Superintendencia Nacional de Salud, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral, la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas, la Asociación Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales Públicos, la Asociación de Empresas Gestoras del Aseguramiento en Salud, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, de Los Andes, de Caldas, del Cauca, Externado de Colombia, EAFIT,

Javeriana, Nacional de Colombia, de Nariño, del Norte, Pontificia Bolivariana, de la Sabana, Santo Tomás y Sergio Arboleda, 5 Interviene el ciudadano José Antonio Carrillo Barreiro, en su condición de apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud. 6 Interviene el ciudadano Gustavo Morales Cobo, en su condición de presidente ejecutivo de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral. 7 los Ministerios de Hacienda y de Salud y Protección Social7 y 6) el concepto del Procurador General de la Nación.

8. Por razones metodológicas, las intervenciones ciudadanas se agruparán a partir de su solicitud principal, en tres categorías: la que cuestiona la aptitud de la demanda y subsidiariamente solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada; las que consideran que la norma demandada es incompatible con la Constitución; y la que considera que la norma demandada es compatible con la Constitución. Acto seguido se analizará el concepto del Procurador General de la Nación, que solicita a la Sala inhibirse por ineptitud sustancial de la demanda. a) Intervención que cuestiona la aptitud de la demanda y, subsidiariamente, solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada

9. De manera conjunta, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Salud y Protección Social, solicitan que la Corte se inhiba de pronunciarse de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda. De modo subsidiario, solicitan que, si se estudia el asunto de fondo, se declare exequible la norma

demandada.

10. La ineptitud sustantiva de la demanda se presenta, aducen, porque la argumentación no satisface los mínimos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En lo que concierne al debido proceso, consideran que el cargo carece de suficiencia, en la medida en que se limita a sostener que la norma demandada es incompatible con el artículo 29 de la Constitución, en concordancia con los artículos 13, 209 y 229. Lo que hace la demanda, dicen, es plantear que hay algunas decisiones equivocadas, que han sido estudiadas por los jueces competentes, pero no muestra por qué la norma demandada es inconstitucional. En efecto, señalan, la inconstitucionalidad de una norma no puede derivarse de su aplicación errónea, sino de su propio contenido. Esta falta de suficiencia se acompaña de una falta de especificidad, pues en modo alguno se muestra cómo hay incompatibilidad entre la norma legal y la constitucional, y de una falta de pertinencia, pues los argumentos que se usan no son estrictamente constitucionales.

En cuanto a la unidad de materia, advierten que el cargo carece de certeza, en la medida en que de la circunstancia de haber eliminado una función a cargo de la SNS no se sigue que la norma demandada no guarde una relación de conexidad con la materia dominante de la ley. Para demostrarlo, dicen, a partir del artículo 1 de la Ley 1949 de 2019, que regula su objeto, se destaca que dentro de la materia dominante de la ley está, también, el redefinir las competencias de la SNS, “En materia de reintegro de recursos apropiados o

reconocidos sin justa causa”. 7 Intervienen las ciudadanas Ángela Patricia Parra Carrascal y Andrea Elizabeth Hurtado Neira, en su condición de Jefe de la Oficina Asesora de Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de Directora Técnica de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, respectivamente. 8

11. Estos ministerios defienden la constitucionalidad de las normas demandadas la cual se funda en que ellas no son incompatibles con las normas previstas en los artículos 29 y 158 de la Constitución.

Frente al debido proceso, argumentan que, el debido proceso administrativo debe armonizarse con los principios de la función administrativa (art. 209 CP). Con fundamento en la Sentencia C-980 de 2010, destacan las garantías que hacen parte del debido proceso administrativo, en los siguientes términos: “(i) [a] ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”. Sobre esta base,

afirman que la norma demandada prevé un procedimiento administrativo de carácter especial, respetuoso de tales garantías, a cargo del ADRES, que no tiene un alcance sancionatorio, pues su fin es determinar si ocurrió “una apropiación sin justa causa de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y, en caso de establecerse que sí se presentó, obtener la devolución de lo apropiado en exceso más la actualización monetaria”. Este procedimiento administrativo no tiene carácter adversarial y en él no se imponen sanciones, competencia que corresponde a la SNS. Respecto de la unidad de materia, se indica que existe una conexión entre la norma demandada y la ley de la cual hace parte. En primer lugar, hay conexidad material, pues desde el comienzo del trámite legislativo se dejó en claro que el objeto del proyecto era modificar el modelo de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud por medio de tres ejes, uno de los cuales era el de especializar y concretar las funciones de la SNS, retirándole aquellas que no corresponden propiamente con dicho objeto de inspección, vigilancia y control. En segundo lugar, hay conexidad teleológica y causal, pues la norma demandada se inscribe en la materia dominante de la ley, que es redefinir las competencias de la SNS. En tercer lugar, hay conexidad sistémica, pues por razones de técnica legislativa, como se advierte desde el título de la ley, fue necesario modificar varias normas. b) Intervenciones que consideran que la norma demandada es incompatible con la Constitución Política

12. La ciudadana Francia Cristal Cabezas González señala que la norma

demandada afecta los derechos fundamentales a la vida y a la salud de la población colombiana, razón por la cual solicita que se declare su inconstitucionalidad. Argumenta que los errores en los pagos, que se deben a ADRES, no pueden trasladarse a los afiliados al sistema, que son a la postre los afectados, cuando se hace una reducción en los pagos a las EPS. Agrega que si ADRES tiene unos procesos previos y auditados, el que se le permita 9 hacer de manera autónoma descuentos, para subsanar sus propios errores, puede resultar contrario al debido proceso de las EPS.

13. El ciudadano Abel Núñez Cardozo considera que el ejercicio de la competencia prevista en la norma demandada por ADRES puede ser sesgado, pues no encuentra que haya imparcialidad e independencia. Este argumento lo ilustra a partir de una revisión de lo que se publica en la página web de ADRES sobre el proceso de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, en el que efectivamente constata que hay al menos siete etapas: 1) la solicitud a la EPS de aclaraciones, anexando los hallazgos; 2) la recepción de la respuesta; 3) la elaboración de un informe de auditoría; 4) el proferimiento de un acto administrativo que ordena el reintegro; 5) la presentación del recurso de reposición contra este acto; 6) la definición del recurso; y, 7) el ejercicio de la competencia prevista en la norma demandada, consistente en realizar el descuento en caso de que la EPS no pague. Si bien hay estas etapas, propone considerar el asunto a partir de tres momentos: el

previo al giro, el del giro y el posterior al giro. Considera que ADRES, en tanto gestora de todo el proceso en las tres etapas, cuanta participa del giro, que está precedido de varias confirmaciones, validaciones y una auditoría de duplicados, y tiene las herramientas idóneas para evitar incurrir en un pago injustificado. En esta medida ADRES es parte activa del giro y, por tanto, del error, que ella misma busca subsanar luego, por medio de la competencia referida, lo cual le resulta llamativo, en tanto ADRES estaría revisando su propio proceder, lo cual entiende no puede ocurrir de manera imparcial e independiente. En este contexto, destaca que el Decreto 1826 de 2016 establece una regla sobre firmeza de los reconocimientos y giros de los recursos de aseguramiento en salud.

14. ACEMI comienza por precisar el alcance de la demanda, para indicar que ella en realidad no se dirige contra la norma prevista en el inciso tercero del artículo 7 de la Ley 1949 de 2019, razón por la cual solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse sobre este inciso. El análisis del resto del artículo, que solicita declarar inexequible, se hace a partir de una comparación entre el régimen legal vigente y el régimen anterior, para indicar que en este último el procedimiento preveía una doble actuación, inicialmente a cargo de ADRES y finalmente a cargo de la SNS, mientras que, en el nuevo, la actuación se concentra en ADRES. Sobre esta base, considera que en este caso debe tenerse en cuenta la Sentencia C-607 de 2012, en la que se hacen precisiones relevantes sobre el procedimiento de reintegros, en la medida en que señala

que en él eran aplicables las normas del procedimiento administrativo sancionatorio. Frente a esto, advierte que la norma demandada guarda silencio, lo que a su juicio implica desconocer lo dicho por la Corte en tal sentencia. En este contexto, advierte que ADRES, que es la autoridad responsable del procedimiento, “tiene un interés particular y directo en la gestión y decisión del asunto”. Agrega que, al permitirse a ADRES compensar todas las sumas a su favor, incluso las generadas por otros motivos, es desproporcionado y genera un riesgo de iliquidez para las EPS. c) Intervención que considera la norma demandada es compatible con la Constitución 10

15. La SNS solicita que se declare exequible la norma demandada. Para fundar esta solicitud comienza por precisar lo relativo a los recursos del sector salud,8 para indicar que le corresponde a la administración velar por que estos recursos cumplan su finalidad y “no sean empleados para fines u objetivos distintos al establecido en la Constitución”. Luego de analizar las competencias de la SNS en el régimen anterior, arriba a las siguientes conclusiones: “(i) la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud se circunscribía a verificar la existencia de los soportes documentales que den cuenta del hallazgo, y verificado ello proceder a ordenar el reintegro inmediato de los recursos previamente solicitados a la entidad requerida; (ii) No existía norma alguna que faculte a la Superintendencia Nacional de Salud para dirimir diferencias entre la entidad que solicita la aclaración o restitución de los recursos y el sujeto requerido, en tanto que dichas controversias debieron

quedar resueltas en la primera etapa del proceso; (iii) la Superintendencia Nacional de Salud NO era la entidad encargada de la auditoría y posterior determinación del valor a reintegrar por recursos apropiados injustamente.”

16. A partir de la vigencia de la norma demandada, lo que se hace es unificar las dos etapas del procedimiento administrativo de reintegro de recursos reconocidos sin justa causa y dejar su trámite a cargo de ADRES.

Esta unificación del procedimiento no es contraria a la Constitución, sino que, por el contrario, materializa los principios del debido proceso y de la función administrativa, en particular los de imparcialidad, responsabilidad, eficacia, economía y celeridad. De otra parte, dado que el procedimiento ya está regulado, no resulta procedente aplicar las normas propias del procedimiento de cobro coactivo, conforme a lo previsto en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, en el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 5 del Decreto 4473 de 2006.

D. Concepto del Procurador General de la Nación

17. El Ministerio Público solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse de fondo, porque considera que la demanda no tiene aptitud sustancial. A su juicio, en la demanda “no se explican las razones por las cuales se vulnera la Constitución de conformidad con el estándar de la jurisprudencia vigente”.

La argumentación de la demanda se funda en “una lectura subjetiva y asilada de la norma atacada, que desatiende su misma redacción, desconoce el objeto que regula y no toma en cuenta el contexto normativo en el que se

encuentra.”

18. Destaca que la propia Corte, en la Sentencia C-496 de 2019, estableció que la competencia para investigar actos u omisiones que podrían constituir infracciones a las normas del Sistema General de Seguridad en Salud, en el 8 Esta precisión se hace a partir del artículo 48 de la Constitución, de los artículos 156 y 182 de la Ley 100 de 1993, del artículo 240 de la Ley 1955 de 2019 y de la Sentencia S