CC - C1707-2000

Sentencia C-1707/00

INICIATIVA LEGISLATIVA-Definición La iniciativa legislativa es la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales para concurrir a presentar proyectos de ley ante el Congreso, con el fin de que éste proceda a darles el respectivo trámite de aprobación. INICIATIVA LEGISLATIVA-Gobierno y congresistas INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA-Finanzas públicas y estructura y reforma de administración INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA-Exención de impuestos, contribuciones o tasas nacionales INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Concepto y alcance INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Intervención y coadyuvancia INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA-Coadyuvancia INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-No ejercicio ni convalidación SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Naturaleza jurídica de recursos/TRIBUTO-Exención SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Exoneración de pagos compartidos, cuotas moderadoras y copagos SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Tarifa de contribución/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUDFinanciación global REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUDFinanciación SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Carácter parafiscal de cotización OBJECION PRESIDENCIAL-Vicio de procedimiento en proyecto 2 PROYECTO DE LEY-Vicio de procedimiento/INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA-Vulneración

INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA EN TRIBUTOVulneración

Referencia: expediente OP-037

Objeciones presidenciales al Proyecto de ley No. 26/98 Senado – 207/99 Cámara "POR

LA CUAL SE EXONERA A LOS

PENSIONADOS DE LAS CUOTAS

MODERADORAS Y COPAGOS EN EL

SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD

SOCIAL EN SALUD Y SE MODIFICA

PARCIALMENTE EL ARTICULO 187 DE

LA LEY 100 DE 1993”.

Magistrado Ponente:

Dra. CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil (2000).

I. ANTECEDENTES Mediante oficio de fecha quince (15) de noviembre de 2000, recibido en la Secretaría General el día veintitrés (23) de noviembre del mismo año, el Presidente del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el proyecto de ley 26/98 Senado – 207/99 Cámara, "POR LA CUAL SE

EXONERA A LOS PENSIONADOS DE LAS CUOTAS MODERADORAS Y COPAGOS EN EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y SE MODIFICA PARCIALMENTE EL ARTICULO 187 DE LA LEY 100 DE 1993”, con el fin de que este organismo de control resolviera sobre las objeciones de inconstitucionalidad que el Presidente de la República le formuló al referido proyecto, las cuales fueron declaradas infundadas por las plenarias de Senado y Cámara.

II. TRAMITE LEGISLATIVO El proyecto de ley 26/98 Senado – 207/99 Cámara, se debatió en el Congreso de

la República y el trámite cumplido en ambas Cámaras fue el siguiente: - El 28 de julio de 1998, el senador ALFONSO ANGARITA BARACALDO presentó ante la Secretaría General del Senado de la República el proyecto de 3 ley número 26/98, "POR LA CUAL SE EXONERA A LOS PENSIONADOS DE LAS CUOTAS MODERADORAS Y COPAGOS EN EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y SE MODIFICA PARCIALMENTE EL ARTICULO 187 DE LA LEY 100 DE 1993”, siendo repartido en la misma fecha a la Comisión Séptima Constitucional Permanente de esa célula legislativa quien designó como ponente, para el 1° y 2° debate, al h. Senador JOSE IGNACIO MESA BETANCUR. - Los días treinta (30) de marzo y doce (12) de junio de 1999, los señores ministros de Hacienda y Crédito Público y de Salud, advirtieron por escrito al Senado el desconocimiento de la exigencia formal contenida en el artículo 154 Superior, y la total inconformidad del Gobierno Nacional con el contenido material de las disposiciones del proyecto. - El día dieciséis (16) de junio de 1999, el proyecto fue debatido y aprobado por la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado de la República y el día seis (6) de diciembre de la misma anualidad, se debatió y aprobó por la plenaria de esa Corporación. - Mediante oficio del 7 de diciembre de 1999, el presidente del Senado de la República remitió a la Cámara de Representantes el proyecto de ley 26/98 para

que dicha célula completara el trámite legislativo exigido por el artículo 157 de la Constitución Política. En la misma fecha, dicho proyecto fue recibido y radicado por la Secretaría General de la Cámara de Representantes bajo el número 207/99 Cámara quien, a su vez, lo repartió a la Comisión Séptima Constitucional Permanente. El día 18 de febrero de 2000, la aludida comisión designó como ponente, para 1° y 2° debate, al h. Representante LUIS

ANTONIO PINZON ZAMORA.

El día veinticuatro (24) de mayo de 2000, el proyecto de ley fue debatido y aprobado por la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes y el día diecinueve (19) de junio de 2000, se debatió y aprobó por la plenaria de esa célula legislativa. - El mismo día en que se votó el proyecto de ley en la plenaria de la Cámara de Representantes, las mesas directivas de Senado y Cámara integraron una comisión accidental conformada por los congresistas que actuaron como ponentes en ambas células legislativas, con el propósito de unificar el texto definitivo del proyecto. En sesión plenaria del 20 de junio de 2000, el Senado y la Cámara de Representantes aprobaron el informe presentado por los miembros de la comisión conciliadora quienes a su vez decidieron “acoger el texto definitivo aprobado en plenaria de la Cámara de Representantes el día 19 de junio de 2000”. - En cumplimiento de lo ordenado por los artículos 165 de la Constitución Política y 196 de la Ley 5ª de 1992, el día veintisiete (27) de junio de 2000 el

presidente del h. Senado de la República envió al Presidente de la República, para su respectiva sanción, el proyecto de ley 26/98 Senado – 207/99 Cámara. El 4 proyecto fue recibido el diez (10) de julio del 2000 y el diecisiete (17) del mismo mes y año, el Gobierno Nacional, aduciendo razones de inconstitucionalidad formal y material, procedió a devolver el referido proyecto sin la correspondiente sanción ejecutiva. - Las mesas directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, ante la tacha de inconstitucionalidad que formuló el Ejecutivo contra el proyecto de ley 26/98 Senado – 207/99 Cámara, nombraron sendas comisiones accidentales para que rindieran el concepto de rigor. Así, en sesiones de los días 3 de octubre y 9 de noviembre de 2000, las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes, respectivamente, aprobaron por unanimidad los informes sobre las objeciones presidenciales en los que se insistió en la constitucionalidad del proyecto de ley. - De esta manera, invocando el mandato contenido en el inciso 3° del artículo 167 de la Constitución Política, el presidente del Senado de la República puso a disposición de esta Corporación el proyecto de ley 26/98 senado – 207/99 Cámara, para que sea éste organismo de control constitucional el que decida sobre su exequibilidad.

III. TEXTO DEL PROYECTO OBJETADO.

El texto del proyecto de ley 26/98 Senado – 207/99 cámara, “Por la cual se exonera a los pensionados de las cuotas moderadoras y copagos en el sistema

general de seguridad social en salud y se modifica parcialmente el artículo 187 de la Ley 100 de 1993”, es del siguiente tenor literal: "EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTICULO PRIMERO: Adiciónese el contenido del artículo 187 de la Ley 100 de 1993 con el siguiente parágrafo: PARAGRAFO 2°. Los pensionados por jubilación, invalidez, vejez, sustitución o sobrevivientes y sus beneficiarios, de los sectores público, oficial, semioficial en todos sus ordenes, así como en el sector privado y los seguros sociales, hasta dos (2) salarios mínimos, quedan exentos de los pagos compartidos, cuotas moderadoras y copagos, para acceder a la prestación de servicios de salud en el sistema de seguridad social.

ARTICULO SEGUNDO: La presente Ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.”

IV. LAS OBJECIONES PRESIDENCIALES.

5 El Presidente de la República objetó la constitucionalidad del proyecto de la referencia, por considerar que su iniciativa y trámite se produjeron en abierta contradicción a lo ordenado por los incisos 2° y 4° del artículo 154 de la Constitución Política. Igualmente, desde el punto de vista de su contenido material, consideró el Ejecutivo que el parágrafo 2° del artículo 1° resulta contrario a los principios de igualdad y solidaridad social contenidos en los artículos 13 y 48 del Estatuto Fundamental.

1. Objeciones por vicios de trámite Sostiene el Presidente que el proyecto objetado, en cuanto exonera a un sector

de los pensionados -los que reciben hasta 2 salarios mínimos mensualesdel pago de las cuotas moderadoras y copagos para acceder al sistema de seguridad social en salud, desconoce el inciso 2° del artículo 154 de la Constitución que le otorga al Gobierno Nacional, en forma privativa, la iniciativa legislativa para presentar proyectos de ley que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. A su juicio, partiendo del supuesto de que los aportes a la seguridad social -cuotas moderadoras y copagosconstituyen, según la jurisprudencia constitucional, contribuciones parafiscales, el proyecto de ley requería de la iniciativa gubernamental, circunstancia que en ningún momento se dio ya que el mismo se originó en el Senado de la República sin que mediara consentimiento por parte del Ejecutivo. Igualmente, considera el Gobierno que el proyecto objetado viola el inciso 4° del artículo 154 de la Carta, pues dicha norma “exige que los proyectos de ley relacionados con los tributos deben iniciar su trámite por Cámara y ocurre que el proyecto objetado inició su trámite por el Senado”.

2. Objeciones por vicios de fondo En cuanto al contenido material del proyecto -parágrafo 2° del artículo 1°-, entiende el Ejecutivo que exonerar a los pensionados del pago de las cuotas moderadoras y copagos “quebranta el esquema de participación de la sociedad en la financiación del sistema, contrariando el principio de solidaridad consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política…”. Aduce que si la finalidad de los aportes es racionalizar el servicio de salud y contribuir a

financiar el Sistema General de Seguridad Social en su Régimen Subsidiado, no es posible establecer exenciones que tiendan a disminuir el flujo de recursos y, por contera, a desmejorar y disminuir la cobertura del servicio público de salud. Finalmente, el Presidente sostiene que el proyecto “establece un tratamiento desigual sin que exista justificación suficiente, al introducir discriminaciones en el uso del sistema de salud entre los diferentes afiliados y beneficiarios del Sistema, por cuanto obliga a las EPS a brindar a un sector de los pensionados unos beneficios, exonerándolos de participar en su financiación y de su deber constitucional de contribuir, en la medida de su capacidad económica, al mantenimiento del sistema, mientras que el resto de los afiliados para recibir 6 estos mismos beneficios, deben contribuir de acuerdo a su capacidad económica.”

V. RAZONES PARA DECLARAR INFUNDADAS LAS OBJECIONES

POR PARTE DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA.

Por su parte, las Comisiones Accidentales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, propusieron a las respectivas plenarias declarar infundadas las objeciones presidenciales e insistir en la constitucionalidad del proyecto de ley -como en efecto se hizo-, argumentando que el mismo no viola los principios de igualdad y solidaridad social pues, por su intermedio, se busca darle prevalencia a la primacía de la persona humana sobre la estructura social injusta prevista en la Ley 100 de 1993 y, desde esa perspectiva, debe optarse por favorecer los intereses de los pensionados. A este respecto, los informes de las comisiones accidentales integradas por las

dos células legislativas coinciden en afirmar que conforme a la Ley 100 de 1993, “La situación de los pensionados es ambigua puesto que si bien el artículo 157 expresamente los considera afiliados al sistema, el artículo 15 no los tiene en cuenta como tales, puesto que en caso de los pensionados no existe contrato de trabajo que es la condición para ser afiliado.” Así, aducen que existen dos disposiciones legales absolutamente contradictorias que “obedecen a dos visiones del alcance de la seguridad social como derecho fundamental”. La primera, el artículo 15, “considera que a lo largo de los veinte años y cubiertas las semanas de cotización, el trabajador ha pagado la totalidad del valor de su seguro y pasa a ser un acreedor del Sistema quien le retribuye mediante el pago de la mesada.” La segunda, el artículo 157, “considera que [en el campo de la salud] el jubilado debe seguir pagando a perpetuidad, deduciéndosele el aporte de lo correspondiente a su mesada”. Esta contradicción, a juicio del Congreso, debe resolverse a favor de los pensionados y jubilados porque, en efecto, “durante su vida de trabajadores o servidores públicos cubrieron el valor de su seguro tanto en pensiones como en salud”, con el agravante que en su condición de pensionados deben asumir la totalidad de la cotización para salud que asciende al 12% del valor de la mesada, hecho que no ocurre entratándose de trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo quienes sólo deben aportar el 4% ya que el 8% corresponde al patrono. En cuanto tiene que ver con el presunto desconocimiento del artículo 154 de la Carta, consideró el Congreso que dicha norma “tiene un carácter formal o

procedimental pues versa sobre la iniciativa del Gobierno; no obstante, la misma Constitución establece que en caso de conflicto de normas una sobre lo sustantivo y otra sobre lo procedimental, prima la primera. Con mayor razón, cuando se trata de hacer valer el carácter social del Estado de derecho.”

VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.

7 En el concepto de rigor, el procurador general de la Nación solicitó a la Corte Constitucional que declarara fundadas las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en relación con el proyecto de ley 26/98 Senado - 207/99 Cámara. En punto a la objeciones formuladas por vicios de procedimiento, el procurador argumenta que el Congreso, al comenzar el estudio del proyecto en el Senado de la República y por iniciativa parlamentaria, violó los incisos 2° y 4° del artículo 154 de la Constitución Política. Inicialmente, por cuanto los aportes obligatorios que se deben al Régimen de la Seguridad Social -cuotas moderadoras o copagos-, tienen el carácter de contribuciones parafiscales y, en esa medida, la iniciativa legislativa de los proyectos de ley que pretendan establecer exenciones al pago de dichos aportes la tiene el Gobierno Nacional y no el Parlamento. Como consecuencia de la anterior, por cuanto los proyectos de ley relativos a tributos deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes y no en el Senado como ocurrió en el presente caso. Respecto a los cargos que se formulan directamente contra el parágrafo 2° del artículo 1° del proyecto objetado, el Ministerio Público, amparado en la jurisprudencia constitucional, considera que el mismo sí vulnera los principios

de igualdad y solidaridad social. A este respecto, aduce que “[e]n el Estado social de derecho, la solidaridad se constituye en presupuesto de un orden justo y, el Estado, la Sociedad y los particulares están llamados a participar en los procesos que tienden a satisfacer las necesidades sociales”. Bajo este criterioafirma-, si las cuotas moderadoras y los copagos constituyen aquellos recursos que son utilizados para la prestación del servicio de salud y para ayudar a financiar la mayor cobertura del Sistema de Seguridad Social, no resulta válido liberar a un grupo de particulares -los pensionadosdel deber social de contribuir con sus aportes proporcionales al sostenimiento de dicho sistema; en mayor medida, si los pensionados, cuando detentaron la condición de trabajadores activos, se beneficiaron de que los aportes en salud no fueran excesivos (4%) ya que compartieron la cotización con sus respectivos patronos (8%).

VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.

1. Competencia La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Presidente de la República, por expreso mandato de los artículos 167 inciso tercero y 241 numeral 8°de la Carta

Política.

2. Lo que se debate

8 A través del proyecto de ley 26/98 Senado – 207/99 Cámara, el Congreso de la República procedió a adicionar el contenido material del artículo 187 de la Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones”, en el sentido de exonerar a los pensionados que reciben hasta dos salarios mínimos mensuales, del pago de las cuotas

moderadoras y copagos para acceder a la prestación de los servicios de salud dentro del Sistema de Seguridad Social. El Gobierno Nacional objetó la constitucionalidad del citado proyecto, por considerar que el mismo, en cuanto tiende a establecer exenciones al pago de una contribución parafiscal, debió tramitarse a iniciativa del Gobierno e iniciar su estudio en la Cámara de representantes, tal como lo exige el artículo 154 de la Carta Política. Adicionalmente, cuestiona el contenido material de la adición propuesta ya que, a su juicio, la circunstancia de pretender liberar a los pensionados del pago de los aportes en salud va en contravía de los principios de igualdad y solidaridad, llamados por los artículos 13 y 48 de la Constitución a gobernar el Sistema de Seguridad Social Integral. Por su parte, el Congreso insistió en la constitucionalidad del proyecto, argumentando que éste persigue un objetivo social claro que supera los eventuales vicios de procedimiento que hayan podido presentare en su tramitación. El señor Procurador General de la Nación, en el escrito de intervención, avaló en su integridad las objeciones formuladas por el Presidente de la República y, desde esa perspectiva, procedió a solicitar a la Corte Constitucional que las declarara fundadas. Así, teniendo en cuenta la finalidad perseguida con el proyecto impugnado, las objeciones que fueron formuladas por el Gobierno Nacional, los argumentos utilizados por el Congreso para insistir en su constitucionalidad y el concepto rendido por el Ministerio Público, le corresponde a la Corte determinar, inicialmente, si el legislador desconoció el mandato contenido en el artículo 154

Superior que, por un lado, le reconoce al Gobierno Nacional la iniciativa legislativa para dictar o reformar las leyes que decreten exenciones tributarias y, por el otro, exige que los proyectos de ley relativos a tributos inicien su trámite en la Cámara de Representantes. En caso de que los vicios de trámite atribuidos al referido proyecto de ley no estén llamados a prosperar, deberá la Corte determinar si el parágrafo 2° de su artículo 1° viola los principios de igualdad y solidaridad social, al exonerar a los pensionados del pago de las cuotas moderadoras que garantizan el acceso al servicio de Seguridad Social en salud.

3. Solución al problema 9 3.1 La consagración constitucional de la iniciativa legislativa reservada.

Como es sabido, la Constitución Política, en el Capítulo 3° del Título VI, regula lo relativo al proceso de formación de las leyes, atribuyéndole al Congreso la cláusula general de competencia legislativa (art. 150) e indicando con precisión las pautas, condiciones y requisitos mínimos que se deben seguir para tramitar, aprobar y sancionar las reglas de conducta que pasarán a integrar el ordenamiento jurídico positivo, y que deberán ser observadas por todas las personas que habitan el territorio nacional (arts. 154 y ss). Dentro de los aspectos que se relacionan con el proceso de formación de las leyes, la Constitución desarrolla el tema de la iniciativa legislativa que, como lo ha venido señalando esta Corporación en abundante jurisprudencia, no es otra cosa que la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales para

concurrir a presentar proyectos de ley ante el Congreso, con el fin de que éste proceda a darles el respectivo trámite de aprobación. Por eso, cuando la Constitución define las reglas de la iniciativa, está indicando la forma como es posible comenzar válidamente el estudio de un proyecto y la manera como éste, previo el cumplimiento del procedimiento fijado en la Constitución y las leyes, se va a convertir en una ley de la República. De acuerdo con ello, según lo establecen los artículos 154, 155 y 156 de la Carta Política, las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras a iniciativa o propuesta: (i) de los propios miembros del Congreso, (ii) del Gobierno Nacional, (iii) de un número de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente en la fecha respectiva o del 30% de los concejales o diputados del país y (iv) de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación y el Contralor General de la República, siempre que se trate de asuntos que guarden concordancia directa con las materias propias del ejercicio de sus funciones. No obstante lo anterior, y en lo que toca con los sujetos que pueden concurrir al proceso inicial de formación de las leyes, debe afirmarse que la Constitución le otorga un alcance diferente a la iniciativa legislativa del Gobierno y a la de los congresistas, en cuanto le restringe a estos últimos la capacidad para presentar proyectos de ley en ciertas áreas que, como las relacionadas con el manejo de las

finanzas públicas y la estructura y reforma de la administración nacional, son de iniciativa reservada y privativa de la Rama Ejecutiva del Poder Público. Con ello, se ha mantenido en gran medida el criterio aplicado por la Constitución de 1886 (art. 79), emergido de la reforma constitucional de 1968, en el sentido de procurar mantener un cierto orden institucional que, en lo que toca con las competencias propias del Presidente de la República (C.P. art. 189), facilite la continuidad y uniformidad de las políticas que éste haya venido promoviendo y desarrollando, impidiéndo con ello que, como resultado de la improvisación o la 10 simple voluntad legislativa unilateral, tales políticas puedan ser modificadas o suprimidas sin su iniciativa o consentimiento expreso. Así, de conformidad con lo ordenado por el inciso 2° del artículo 154 Superior, solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las siguientes leyes: (1) las que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones públicas (C.P. art. 150-3); (2) las que determinan la estructura de la administración nacional y crean, suprimen o fusionan ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional; (3) las que reglamenten la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales; (4) las que crean o autorizan la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta (C.P. art. 150-7); (5) las que concedan autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes

nacionales (C.P. art. 150-9); (6) las que establezcan rentas nacionales y fijen los gastos de la administración (C.P. art. 150-11); (7) las que organicen el crédito público (C.P. art. 150-19-a); (8) las que regulen el comercio exterior y el régimen de cambios internacionales (C.P art. 150-19-b); (9) las que fijen el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública (C.P. art. 150-19-e); (10) las relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva (C.P. art. 150-22); (11) las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; (12) las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales y, finalmente, (13) las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (C.P art. 154-2). Sobre esto último, debe aclararse que la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en

instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2° del artículo 154 de la Constitución Política. A este respecto, y entendido como un desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es claro en señalar que: “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, y que “La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias” 11 En relación con este tema, la Corte, a partir de una interpretación amplia y flexible de las disposiciones constitucionales que fijan el marco de las funciones parlamentarias, ha considerado que el consentimiento dado por el Gobierno a un proyecto de ley de iniciativa reservada y su participación activa en el proceso formativo de la ley, subsanan la restricción legislativa impuesta al Congreso por el precitado inciso 2° del artículo 154 Superior. Dijo entonces esta Corporación, al resolver sobre un caso análogo al que ahora se debate, lo siguiente: “Con fundamento en lo anterior, estima la Corte que no le asiste razón a la demandante, pues aunque el proyecto de ley -que luego se convertiría en la

Ley 119 de 1994-, tuvo iniciativa popular, fue avalado en su debida oportunidad por el Gobierno Nacional a través del Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Sobre el particular, debe afirmarse, que cuando la iniciativa, como en este caso, radica en forma exclusiva en cabeza del Gobierno, pero este no la ejerce -sino que, como en el asunto sub-examine lo hacen los ciudadanos en virtud de la iniciativa popular-, dicho formalismo queda convalidado con la circunstancia anotada, mediante la cual se encuentra acreditada la coadyuvancia y aquiesencia del Gobierno Nacional en lo que se refiere al trámite, discusión y aprobación del proyecto de ley. En este sentido, es necesario hacer referencia a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), según el cual, “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, obviamente, siempre y cuando dicha situación de suyo excepcional, sea y esté debidamente comprobada, como sucede en el presente asunto, mediante la coadyuvancia posterior, lo cual no implica que se estén modificando el alcance del artículo 154 de la Constitución Política en cuanto exige que las leyes, relativas a ciertas materias, tengan origen en la iniciativa del Gobierno, tanto para su expedición como para su reforma, sin que la misma establezca con claridad que la mencionada iniciativa gubernamental deba aparecer reflejada desde la presentación misma del respectivo proyecto de ley.” (Sentencia C-266/95, M.P. Hernando Herrera Vergara). En esta medida, ha de concluirse que cuando la iniciativa legislativa radique en

el Gobierno Nacional y éste no la ejerza ni la convalide -en los casos en que haya tenido lugar a instancia de otros actores políticos-, los proyectos de ley que tramite el Congreso de la República resultan contrarios a la Constitución Política, pues contravienen la exigencia contenida en su artículo 154 inciso 2° que le restringe al Parlamento la competencia para comenzar a su arbitrio, el proceso formativo de leyes que desarrollen las materias previstas en el dispositivo citado, entre otras, “las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”. 12 3.2 Naturaleza jurídica de los recursos que integran el Sistema de Seguridad Social en Salud. Inconstitucionalidad del proyecto de ley objetado. De conformidad con los anteriores supuestos, se tiene que la iniciativa de que trata el proyecto de ley objetado, en la medida que compromete la facultad constitucional de crear exenciones tributarias, radica de manera exclusiva y excluyente en el Ejecutivo, razón por la cual, acciones legislativas de esa naturaleza, sólo pueden ser dictadas a instancias del Gobierno Nacional o con su participación y consentimiento expreso. En efecto, en el entendido de que el proyecto de ley busca exonerar a los pensionados y beneficiarios del pago de las cuotas moderadoras y copagos para acceder a los servicios de salud, es de interés señalar que, siguiendo el criterio hermenéutico sentado por esta Corporación a lo largo de su extensa jurisprudencia, los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social en Salud, llámense aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones parafiscales

de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas pers