CC - C178-2021
Corte Constitucional
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Detalles
- Título
- CC - C178-2021
- Autor
- Corte Constitucional
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Constitucional
- Año
- 2021
Sentencia C-178/21
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación del principio de unidad de materia (…) la Sala reiteró que el control constitucional relativo al principio de unidad de materia se cualifica cuando la Constitución o las normas orgánicas integradas al parámetro de constitucionalidad determinan el contenido de la ley y por lo mismo, restringen la libertad de configuración legislativa. También, reiteró que la ley anual de presupuesto es una ley de contenido prefigurado, y las disposiciones generales incluidas en esta: (i) solo pueden estar destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto; (ii) no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia; (iii) no pueden modificar normas sustantivas, pues en ese caso dejarían de ser meras herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico. LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Norma que rebasa límites temporales (…) para la Corte no hay duda de que el artículo 140 de la Ley 2008 de 2019 transgredió la regla constitucional de la temporalidad de la ley de presupuesto, que fue vulnerada de manera palmaria como se advierte de la misma disposición en tanto no existía un llamado o delimitación a la anualidad y, por el contrario, se evidencia la introducción inconstitucional de una autorización permanente para instalar la modificación de objeto o de actividad permitida a las sociedades portuarias privadas en forma indefinida y la consecuente apertura de los contratos de los puertos privados hacia la prestación de nuevo servicios, reservados antes a los puertos públicos. Nótese
que el objeto de la norma puede ser adecuado o no, pero lo cierto es que excede la temporalidad exigida por la Constitución Política a la ley de presupuesto, en la que se incluyó el contenido del artículo 140 que, como consecuencia, será declarado inexequible. NORMA ACUSADA-Contenido de regulación material NORMA ACUSADA-Análisis de vigencia
DEROGATORIA DE LEY-Clases/DEROGATORIA TACITA,
EXPRESA Y ORGANICA-Distinción SUBROGACION-Concepto CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Criterios para verificación de producción de efectos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia respecto de normas vigentes o de aquellas que habiendo perdido su vigencia pueden continuar produciendo efectos jurídicos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Racionalización y tecnificación del proceso legislativo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia del debate legislativo PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Análisis flexible/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática, teleológica, causal o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Intensidad del control constitucional PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contiene presupuesto de rentas y ley de apropiaciones PRESUPUESTO DE RENTAS-Contenido PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONESContenido Finalmente, como por mandato constitucional la ley de presupuesto es adjetiva, no se pueden incluir partidas en el presupuesto que no obedezcan a
un fundamento constitucional. En tal virtud, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 346 de la Constitución, en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, por lo que, a su vez, en la ley orgánica se establece que en el Presupuesto de Gastos sólo se pueden incluir apropiaciones que correspondan: a créditos judicialmente reconocidos; a gastos decretados conforme a la ley; las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución, que fueren aprobadas por el Congreso de la República; y, a las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Auditoría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimiento públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública. Así, ningún gasto público podrá hacerse sin haberse decretado por el Congreso y tampoco podrá transferirse crédito alguno a objeto no previsto en el presupuesto.
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Disposiciones generales 2 LEY DE PRESUPUESTO-Disposiciones que se incluyan no pueden tener vocación de permanencia, modificar reglas generales o establecer normas autónomas de carácter material DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No se pueden incorporar normas que no guarden relación con el fin de las mismas (…) es completamente ajeno al contenido prefigurado de la ley anual de presupuesto, que en sus disposiciones generales se creen nuevas rentas o ingresos para soportar o completar la estimación prevista en la parte del presupuesto de rentas, y financiar el gasto propuesto en el presupuesto de gastos. Para ello la Constitución ha previsto mecanismos autónomos: las leyes ordinarias, incluida la de financiamiento, cuyo trámite por separado de la ley de presupuesto garantiza la racionalidad del proceso legislativo y el principio de legalidad. LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Control de constitucionalidad LEY DE PRESUPUESTO-Debe guardar una conexidad causal, teleológica, temática y sistemática/LEY DE PRESUPUESTOTemporalidad, tema y finalidad como criterios adicionales El precedente constitucional vigente es pacífico al señalar que “una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. En el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por
ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes”. Dicho de otro modo, para que se tenga por cumplido el principio de unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto “deben acreditarse tres parámetros específicos: el vínculo con la materia presupuestal, la prohibición de modificar materias sustantivas y el cumplimiento del requisito de temporalidad.” PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento
Expediente: D-13885
Actor: Diana Carolina Forero Buitrago Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 140 de la Ley 2008 de 2019, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2020”.
Magistrado ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
3 Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241 de la Constitución Política y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 95.7 y 241.4 de la Constitución Política, la ciudadana Diana Carolina Forero Buitrago presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 140 de la
Ley 2008 de 2019 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2020”, por considerar que vulnera el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución1.
2. A juicio de la actora, en primer lugar, “… el contenido de la ley anual del presupuesto no puede incluir disposiciones que tengan vocación de permanencia, ni tampoco puede modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes. “Siguiendo esta línea y aplicándola al presente caso, tal y como se puede observar en la transcripción literal que se hace de la norma publicada en el Diario Oficial, el artículo 140 incluido en la Ley que decreta el presupuesto de rentas para la vigencia fiscal 2020 supera el carácter temporal de la Ley 2008, al introducir una disposición que modifica el régimen jurídico de las sociedades portuarias. En efecto, en tanto el artículo 5 de la Ley 1 de 1991 define los puertos de servicio privado como ‘(…) aquel en donde sólo se prestan servicios a empresas vinculadas jurídica o económicamente con la sociedad portuaria propietaria de la infraestructura’, la norma incoada crea una nueva posibilidad jurídica para que, de forma permanente, los puertos privados puedan, tras previa autorización, prestar servicios a terceros que no estén vinculados económica ni jurídicamente con las sociedades portuarias, sin que por ello pierdan la naturaleza de puertos privados. “Adicionalmente, con la introducción de esta disposición en la ley anual del presupuesto, se abre la puerta de forma permanente, para que,
mediante una ley con vigencia temporal, los puertos de servicio privado presten servicios a terceros que no se encuentran vinculados jurídica o económicamente a estos, sobrepasando de esta forma los servicios sobre los cuales se tramitó y se otorgó la concesión respectiva, teniendo en 1 CP Artículo 158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas. 4 cuenta que este es un criterio determinante para definir obligaciones a cargo del concesionario, modelo de inversiones, pago de contraprestación y demás estipulaciones contractuales, atentando contra lo dispuesto en los artículos 9, 10 y 14 de la Ley 1 de 1991. “Según lo visto hasta este punto, al introducir una norma permanente que modifica, tácitamente, lo dispuesto en la Ley 1 de 1991, el legislador violó, mediante el contenido del artículo 140 de la Ley 2008 de 2019, el artículo 158 de la Constitución: es decir, introdujo una norma que rebasa los límites temporales al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente.” En segundo lugar, la actora señaló que el artículo 140 no tiene conexidad material - temática, causal, teleológica y sistemáticacon la misma Ley 2008 de 2019, no asegura la debida ejecución del presupuesto y rebasa los límites
temporales al introducir una disposición permanente para favorecer a los puertos de servicio privado en contravía de los requisitos establecidos en la Ley 1 de 1991, motivo por el cual la norma debe ser declarada inconstitucional por violar el contenido del artículo 158 de la Constitución.
3. Mediante Auto del 18 de septiembre de 2020, el magistrado sustanciador resolvió inadmitir la demanda por encontrar que no cumplía las exigencias previstas en el Decreto Ley 2067 de 1991. De manera concreta se refirió a la carencia de sustentación suficiente respecto de la presunta vulneración de los criterios de temporalidad, tema y finalidad que se relacionaron con el cargo de violación de la unidad de materia.
4. En escrito remitido el 24 de septiembre de 2020, la accionante presentó la subsanación de la demanda, por lo que, mediante Auto del 1º de octubre de 2020, el magistrado sustanciador (encargado) la admitió luego de advertir que se procedió a presentar un cuadro de análisis comparativo de conexidad y operatividad entre la materia dominante de la Ley 2008 de 2019 y el contenido normativo del artículo 140 del mismo ordenamiento legal, además de que reiteró lo ya expuesto en la demanda sobre la falta de conexión temática, causal, teleológica y sistemática, e incluyó lo correspondiente a los requisitos especiales fijados por la jurisprudencia constitucional para las demandas que plantean cargos relativos a la unidad de materia frente a leyes anuales de presupuesto.
5. En la misma providencia se ordenó la fijación en lista para que
cualquier ciudadano pueda intervenir en orden a defender o impugnar la constitucionalidad de la norma demandada y se dispuso comunicar el inicio del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso de la República y a los Ministerios de Transporte y de Hacienda y Crédito Público, para su intervención, en caso de considerarla necesaria. Asimismo se decidió invitar a las siguientes instituciones, para que se pronunciaran sobre las pretensiones de la demanda o presentaran conceptos relevantes: la Defensoría del Pueblo, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Agencia Nacional de Infraestructura y la Superintendencia de Transporte, así como a las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, de Los Andes, de Caldas, del Cauca, Externado de Colombia, EAFIT, Javeriana, Mariana, Nacional de Colombia, de Nariño, del Norte, Pontificia Bolivariana, de la Sabana, Santo 5 Tomás y Sergio Arboleda. De la misma forma, se ordenó el traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto a su cargo, en los términos previstos en el artículo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991.
6. Cumplido lo previsto en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
Norma demandada
7. A continuación, se transcribe el texto del artículo acusado: “Ley 2008 de 20192 por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y
Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2020.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
TERCERA PARTE
DISPOSICIONES GENERALES
(…) CAPÍTULO V Disposiciones varias (…) “Artículo 140. Los puertos privados que paguen una contraprestación a la Nación, previo cumplimiento de las normas que regulan la materia, podrán solicitar autorización a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), para prestar servicios a terceros que no estén vinculados económica o jurídicamente con la sociedad portuaria, cuando la solicitud esté relacionada con las metas del Plan Nacional de Desarrollo y previo concepto favorable del Conpes. “Parágrafo. El Ministerio de Transporte mediante resolución, reglamentará el trámite para la obtención de la autorización de que trata el presente artículo, así como la contraprestación correspondiente que hará parte del presupuesto de recursos propios de la ANI”. 2 Diario Oficial No. 51179 de 27 de diciembre de 2019. 6 La demanda
8. En el escrito mediante el cual la actora subsanó la demanda, realizó un estudio comparativo entre la norma acusada y lo que señalan las normas orgánicas del Presupuesto con el alcance definido por la jurisprudencia constitucional, del cual concluyó que (i) la ley anual del presupuesto es una herramienta a través de la cual se efectúa una estimación anticipada de los ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de ejecutarse dentro del período fiscal respectivo; (ii) esta norma incluye, a la luz del
Estatuto Orgánico del presupuesto, tres tipos de disposiciones, a saber: el presupuesto de rentas, que contiene la estimación de los ingresos; el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, que autoriza los gastos, y las disposiciones generales; (iii) en relación con las disposiciones generales, estas tienen la función específica de facilitar y agilizar la correcta ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, por lo cual tienen un carácter meramente instrumental; (iv) por tratarse de normas instrumentales, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia, pues ello desbordaría el ámbito propio de la ley anual; tampoco pueden derogar o modificar normas orgánicas o sustantivas, pues perderían su condición de herramientas destinadas a asegurar la ejecución del presupuesto aprobado; (v) de acuerdo con lo anterior, para que el artículo 140 acusado, que hace parte de las disposiciones generales de la ley del presupuesto del año 2020, no vulnere el principio de unidad de materia, debe cumplir con las siguientes exigencias: ceñirse a facilitar y agilizar la correcta ejecución del presupuesto; no puede contener regulaciones con vocación de permanencia; no puede modificar o derogar normas orgánicas o sustantivas; (vi) aplicando estas exigencias al caso concreto observa que el artículo 140 excede la finalidad de las disposiciones generales, por cuanto escapa de su carácter instrumental al no referirse a establecer mecanismos encaminados a facilitar y agilizar el presupuesto del año 2020 y excede el carácter temporal que deben tener todas las disposiciones incluidas en la ley
del presupuesto, pues crea una nueva regla aplicable a los puertos privados que quieran prestar servicios a terceros, a tal punto que ordena al Ministerio de Transporte reglamentar la mentada disposición a través de una resolución, y modifica de forma tácita las disposiciones aplicables a los puertos de servicio privado contenidas en el Estatuto de Puertos Marítimos.
9. En el presente caso, la actora señala que no se observa de qué forma el artículo 140 acusado puede ser: (i) considerado como una norma de naturaleza presupuestal a la luz de las disposiciones contenidas en el Capítulo 3 del Título XII de la Constitución y en las normas orgánicas del presupuesto, ni tampoco (ii) cómo esta norma puede ser considerada como un instrumento orientado a la ejecución del presupuesto de rentas para la vigencia fiscal 2020, cuando su finalidad está orientada a autorizar a los puertos de servicio a prestar servicios a terceros que no estén vinculados económicamente. Es más, señala que, de una revisión de los antecedentes de la Ley 2008 no se evidencia una justificación para la introducción de la disposición acusada. Al revisar las Gacetas 1017 de 2019, que contiene la ponencia para segundo debate, y 1079 de 2019, contentiva del texto definitivo aprobado por la Cámara de Representantes, se observa que en algún momento de la sesión plenaria se presentó una proposición para incluir esta norma, sin que se tenga conocimiento de las razones por las cuales se consideró que la disposición podría guardar una relación causal con el objeto principal de la Ley. Por lo 7 anterior, señala que, es evidente que no existe conexión causal entre el
contenido del artículo 140 y la Ley 2008 de 2019. Así, mientras el propósito general de la Ley es decretar el presupuesto de rentas, ingresos y gastos para la vigencia fiscal 2020, la disposición acusada tiene un fin particular, que es autorizar la prestación de servicios a terceros no vinculados con los puertos de servicio privado, sin que exista una relación causal entre las dos normas, porque las razones de la expedición de la ley deben ser las mismas “que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley.”
10. Así, entonces, señala, este artículo 140, posee una finalidad específica, diferente a las demás normas contenidas en la Ley 2008, en la medida en que busca facilitar la prestación de servicios a terceros que no tengan ningún tipo de vínculo jurídico o económico con las sociedades portuarias privadas Por lo tanto, no existe conexidad entre la Ley 2008 y el artículo 140, por cuanto la finalidad de la Ley en comento se concentra en decretar el presupuesto de rentas para el año 2020 y en establecer las disposiciones generales para la correcta ejecución del mismo, contrario a lo que sucede con la disposición demandada, en la cual se dispone la forma a través de la cual los puertos privados podrán prestar servicios a terceros no vinculados jurídica ni económicamente con la sociedad portuaria; es decir que, el artículo acusado no incide sobre los fines del presupuesto del año fiscal 2020, puesto que no se trata de una norma destinada a la obtención de mayores ingresos para la
Nación, ni tampoco busca facilitar la correcta ejecución de las rentas que deben ejecutarse entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2020. Igualmente, señala, el artículo acusado carece de conexidad con la materia presupuestal, pues mientras la Ley 2008 tiene como fin “decretar el presupuesto de rentas, recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2020”, la norma demandada implica la introducción de una nueva disposición aplicable a los puertos de servicio privado, diferente a las normas contenidas en la Ley 1 de 1991. Por lo tanto, la norma demandada no tiene ninguna conexión con temas de índole presupuestal, de rentas, recursos de capital o gastos, ni está destinada a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación del año 2020, por lo cual contradice el artículo 158 Superior, por carecer de conexidad temática con la Ley 2008 de 2019. A su turno, señala, mientras que los artículos de la Ley 2008 de 2019 se refieren al manejo de los recursos públicos y planes de inversión para la vigencia fiscal 2020, la norma demandada se ocupa de un asunto aplicable a los puertos privados que deseen prestar servicios a terceros con los cuales la sociedad portuaria solicitante no tenga vínculos jurídicos o económicos, de lo cual se infiere que el artículo 140 tiene vocación de permanencia, al introducir una norma permanente que modifica, tácitamente, lo dispuesto en la Ley 1 de 1991. Por lo tanto, al referirse a una norma que buscaba modificar las disposiciones aplicables a los puertos de
servicio privado, el artículo 140 debía haber sido incluido en una ley específica a temas portuarios, en lugar de hacer parte de una norma que decreta el presupuesto para una vigencia fiscal específica que además tiene una vigencia temporal.
11. La demandante invocó la jurisprudencia constitucional mediante la cual se ha establecido que las disposiciones generales dentro de la ley de presupuesto deben tener un contenido instrumental destinado a hacer viable la ejecución de las rentas y gastos fijados en la misma ley. Citó la Sentencia C8 400 de 2010, a cuyo tenor, “3 las disposiciones deben ser ‘tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación’, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan” y la Sentencia C-652 de 2015 que se resumió el contenido que deben tener las disposiciones incluidas en la ley anual del presupuesto.
12. De manera concreta, la parte actora argumentó que la disposición acusada se ocupa de un tema completamente ajeno al de la ejecución del presupuesto establecido para la vigencia 2020, al regular un asunto específico del estatuto de puertos, como es la posibilidad de contraprestación a la Nación y las atribuciones del Ministerio de Transporte para facultar a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), en orden a autorizar a los puertos privados a prestar servicios a terceros que no estén vinculados económica o jurídicamente con la sociedad portuaria.
Intervenciones Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT
13. El ICDT, frente al cargo único de la demanda, considera que debe
declararse la inexequibilidad de la disposición legal cuestionada, dado que no existe unidad de materia entre lo señalado en el artículo 140 de la Ley 2008 de 2019 y dicha ley, como lo exigen los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.
14. El citado Instituto expuso que se desconocieron los requisitos que, en materia de la ley anual del presupuesto, se exigen por virtud del artículo 158 de la Constitución Política, de acuerdo con la ley orgánica del presupuesto y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, toda vez que la norma
acusada: (i) No está destinada a ‘asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación’, como lo exige el literal c. del artículo 11 del Decreto 111 de 1996 (Ley Orgánica del Presupuesto) respecto de las ‘Disposiciones generales’; (ii) No es una disposición temporal para la vigencia 2020, como lo exige del literal c. del artículo 11 del Decreto 111 de 1996 (Ley Orgánica del Presupuesto) respecto de las ‘Disposiciones generales’, sino que, por el contrario, tiene una clara vocación de permanencia, al establecer la posibilidad de que los puertos privados presten servicios a terceros, de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Transporte. (iii) Es una disposición nueva que modifica la Ley 1ª. de 1991 sobre los puertos de servicio privado.
15. Con relación a la unidad de materia, el ICDT observó que no se cumple con la conexidad temática, causal, teleológica ni sistemática, tal como lo detalló la demandante, por lo siguiente: i) mientras que la Ley 2008 de 2019
decretó el presupuesto, el artículo 140 incluye una nueva disposición sustantiva con base en la cual los puertos de servicio privado pueden prestar servicios a terceros distintos a los vinculados económica o jurídicamente con la sociedad portuaria, es decir, se refiere a una tema completamente distinto, con el cual no existe conexidad alguna objetiva o razonable; ii) tampoco existe conexidad teleológica en este caso, puesto que mientras la finalidad de la ley 9 anual de presupuesto es la expedición del mismo, esto es, de sus rentas, gastos y disposiciones generales para asegurar la ejecución de los ingresos y los gastos, el artículo 140 tiene como finalidad la expedición de una ley sustantiva de carácter permanente, que modifica la Ley 1ª de 1991, en la medida en que permite a los puertos privados prestar servicios a terceros no vinculados a la sociedad portuaria.
16. Agregó que la conexidad sistemática brilla por su ausencia en este caso, en la medida en que la ley anual de presupuesto compendia las disposiciones sobre los ingresos, gastos y las normas para su debida ejecución, mientras que el artículo 140 contiene una disposición de carácter permanente para la prestación de servicios a terceros por parte de los puertos privados, sobre la cual advirtió que ya fue reglamentada por el Ministerio de Transporte
17. Destacó que se demuestra la violación de la regla de la temporalidad y el carácter permanente de la norma demandada dado que el artículo 140 fue desarrollado por la Resolución 2020 3040003525 de mayo 20 de 2020 expedida por el Ministerio de Transporte, mediante la cual se introdujo el trámite que ante la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) deben seguir
los puertos privados para transportar carga de propiedad de terceros no vinculados económica o jurídicamente con la sociedad portuaria, así como estableció la contraprestación que la respectiva sociedad portuaria deberá pagar a la ANI por acceder a dicha movilización de carga a favor de terceros.
18. Puntualizó que la norma demandada no es de carácter estrictamente presupuestal ni asegura la correcta ejecución del presupuesto e invocó el desconocimiento de los principios de la unidad de materia que estableció la Sentencia C-133 de 2012 proferida por la Corte Constitucional.
Universidad Externado de Colombia
19. La Universidad Externado de Colombia, en su intervención, consideró que la disposición demandada respeta el requisito conexidad general decantado por la Corte Constitucional por la siguiente razón: hay conexidad temática puesto que la materia de Ley 2008 de 2019 y el tema de las disposiciones que se demandan son el mismo, esto es, asuntos presupuestales relacionados con ingresos y gastos públicos; hay conexidad teleológica pues existe identidad entre la ley de presupuesto y cada una de las disposiciones demandadas, dado que buscan alcanzar un mismo fin: un presupuesto equilibrado de ingresos y gastos; de igual modo, en criterio de la interviniente, hay conexidad sistemática, por la relación entre todas las disposiciones de la ley anual de presupuesto y las normas demandadas, puesto que “responden a una racionalidad interna de coherencia entre ingresos y gastos”; finalmente, expuso que existe conexidad causal por la identidad entre la ley de presupuesto y cada una de las disposiciones demandadas, “por cuanto los
motivos que dieron lugar a su expedición son los mismos, un sistema presupuestal ordenado”.
20. Sin embargo, la Universidad Externado de Colombia advirtió que, por otra parte, se deben analizar tres (3) supuestos adicionales de conexidad, según lo desarrollado por la jurisprudencia, los cuales son (a) temporalidad,
(b) tema, y (c) finalidad, tal como se indicó en la sentencia C-493 de 2015 en la cual la Corte Constitucional advirtió que las disposiciones generales de la 10 ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia y no deben modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes. Con base en este último análisis concluyó que la disposición demandada resulta inexequible por quebrantar el límite temporal de anualidad, por el cual deben regirse las disposiciones instrumentales de las leyes anuales de presupuesto. Como consecuencia, estimó que se debe declarar la inexequibilidad del artículo 140 de la Ley 2008 de 2019. Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta S.A.
