CC - C200-2021

Sentencia C-200/21

PEAJE-Recaudo por particulares En consecuencia, encuentra la Sala Plena que resulta ajustado a la Constitución la facultad de imponer cargas administrativo tributarias a ciertos particulares, relacionadas con el recaudo, a partir de su posición clave en la recolección del tributo. Lo anterior, obedece a la colaboración que brindan los privados a fin de que el sistema tributario funcione de la forma más eficiente posible (principio de eficiencia tributaria, artículos 95.9 y 363 de la C.P.), de manera que el Estado pueda contar con los recursos necesarios para atender sus fines constitucionales, tal como es el caso de la construcción, operación y conservación de la infraestructura de transporte. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición y fundamento

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL Y COSA

JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Concepto

COSA JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVAConceptos COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos respecto de inexequibilidad COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR

INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento

de requisitos de certeza y especificidad en los cargos TASA DE PEAJE-Infraestructura del transporte PEAJE-Regulación es competencia del legislador PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional CONGRESO DE LA REPUBLICA-Fijación de la política tributaria PRINCIPIO “NO TAXATION WITHOUT REPRESENTATION”- Pilar del Estado democrático PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIAReglas EFICIENCIA DEL TRIBUTO Y EFICIENCIA DEL RECAUDOAlcance El principio de eficiencia tributaria está ligado fundamentalmente al óptimo recaudo de las cargas fiscales e implica también la implementación de mecanismos idóneos en orden a prevenir la elusión y la evasión. La jurisprudencia constitucional ha traducido lo anterior en una relación costo beneficio: económico y social. Desde la perspectiva económica, la eficiencia alude a un recurso técnico del sistema tributario encaminado a lograr el mayor recaudo de tributos con el menor costo de operación. Desde el punto de vista social, dicho principio comporta que las imposiciones sean aplicadas y recaudadas con el menor costo social para el contribuyente, en el cumplimiento de su deber fiscal. PRINCIPIO DE EFICIENCIA TRIBUTARIA-Colaboración de particulares en la actividad de recaudo de los tributos CARGAS PUBLICAS ORIENTADAS AL RECAUDO DE TRIBUTOS-Justificación constitucional TASA-Características PEAJE-Concepto (…) el denominado peaje consiste en la tasa que el usuario de una vía pública paga por su utilización, con el fin de garantizar la existencia y el

adecuado mantenimiento, operación y desarrollo de una infraestructura vial que haga posible y eficiente el transporte terrestre. TARIFA DE PEAJES-Autoridad competente para fijarla (…) la obligación del pago del peaje, la fijación de su monto y la exoneración de su pago, bien sea que el Estado asuma directamente la responsabilidad de la construcción y mantenimiento de las obras, o que la haga a través de la celebración de contratos de concesión, es materia que corresponde regular única y exclusivamente al Legislador. En este sentido, se debe precisar que la actividad de recaudo no se realiza en virtud de una delegación del Legislador al privado, sino que por el contrario dicho recaudo se realiza exclusivamente bajo estipulaciones de un contrato que se celebra entre la administración y un particular. FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Límites para su ejercicio PEAJE-Cobro 2 Expediente D-14034 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21 (parcial) de la Ley 105 de 1993 “por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”, según modificada parcialmente en el artículo 1º de la Ley 787 de 2002 “por la cual se modifica parcialmente el artículo 21 de la Ley 105 de diciembre 30 de 1993”.

Demandante: Diana Fernanda Trujillo

Chavez

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de junio dos mil veintiuno (2021)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 40.6 de la Constitución Política, y en armonía con lo dispuesto en los artículos 241.4 y 242 de la misma, la ciudadana Diana Fernanda Trujillo Chavez presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21

(parcial) de la Ley 105 de 1993, tal como fue modificada parcialmente por el artículo 1º de la Ley 787 de 2002, por considerar que el aparte demandado es contrario a la Constitución Política.

2. Mediante auto del 24 de noviembre de 2020, el magistrado sustanciador

(i) admitió la demanda; (ii) dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación; (iii) que paralelo a ese término, dispuso fijar en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana; (iv) ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Ministro de Transporte y al Ministro de Hacienda y Crédito Público, para que, de considerarlo pertinente conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas; e (v) invitó a participar a varias organizaciones y universidades del país1. 1 Instituto Nacional de Vías -INVIAS, Agencia Nacional de Infraestructura -ANI, Cámara de Servicios

Legales de la ANDI, Academia Colombiana de Jurisprudencia, Observatorio Laboral de la Universidad del 3

A. NORMA DEMANDADA

3. A continuación, se transcribe la norma demandada, resaltando en negrilla y subrayado el aparte demandado: “LEY 105 DE 1993

(diciembre 30) por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones ARTICULO 21. Modificado por la Ley 787 de 2002, artículo 1º Tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Nación. Para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación, esta contará con los recursos que se apropien en el Presupuesto Nacional y además cobrará el uso de las obras de infraestructura de transporte a los usuarios, buscando garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo. Para estos efectos, la Nación establecerá peajes, tarifas y tasas sobre el uso de la infraestructura nacional de transporte y los recursos provenientes de su cobro se usarán exclusivamente para ese modo de transporte. Todos los servicios que la Nación o sus entidades descentralizadas presten a los usuarios accesoriamente a la utilización de la infraestructura Nacional de Transporte, estarán sujetos al cobro de tasas o tarifas. Para la fijación y cobro de tasas, tarifas y peajes, se observarán los siguientes principios: a) Los ingresos provenientes de la utilización de la infraestructura de transporte, deberán garantizar su adecuado mantenimiento,

operación y desarrollo; b) Deberá cobrarse a todos los usuarios, con excepción de las motocicletas y bicicletas, máquinas extintoras de incendios de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, Cuerpo de Bomberos Oficiales, ambulancias pertenecientes a la Cruz Roja, Defensa Civil, Hospitales Oficiales, Vehículos de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, vehículos oficiales del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, vehículos oficiales del (DAS) Departamento Administrativo de Seguridad y de las demás instituciones que prestan funciones de Policía Judicial. Rosario, Observatorio del Mercado del Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia, Observatorio del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Libre, Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, y Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes. 4 c) El valor de las tasas o tarifas será determinado por la autoridad competente; su recaudo estará a cargo de las entidades públicas o privadas, responsables de la prestación del servicio; d) Las tasas de peaje serán diferenciales, es decir, se fijarán en proporción a las distancias recorridas, las características vehiculares y sus respectivos costos de operación; e) Para la determinación del valor del peaje y de las tasas de valoración en las vías nacionales, se tendrá en cuenta un criterio de equidad fiscal. Parágrafo 1°. La Nación podrá en caso de necesidad y previo concepto del Ministerio de Transporte, apropiar recursos del

Presupuesto Nacional para el mantenimiento, operación y desarrollo de la infraestructura de transporte. Parágrafo 2°. Para tener derecho a la exención contemplada en el literal b), es de carácter obligatorio que los vehículos allí relacionados, con excepción de las bicicletas y motocicletas, estén plenamente identificados con los emblemas, colores y distintivos institucionales de cada una de las entidades y organismos a los cuales pertenecen. Para efectos de control, el Ministerio de Transporte reglamentará lo pertinente. Parágrafo 3°. Facúltese a las Entidades Territoriales para decretar las exenciones contempladas en el literal b), del artículo 1°. Parágrafo 4°. Se entiende también las vías “Concesionadas”.

B. LA DEMANDA

4. En primer lugar, la demandante reconoce que no se presenta el fenómeno de cosa juzgada, respecto de lo dispuesto en la sentencia C-482 de 1996, en la cual, la Corte dispuso la exequibilidad del artículo 21 de la Ley 105 de 1993 (antes de su modificación). Lo anterior, por cuanto, en dicha sentencia, no se hizo referencia expresa al hecho de que el recaudo de las tasas o tarifas estuviese a cargo de una entidad privada. Igualmente, indica que en la sentencia C-508 de 2006 se declaró la exequibilidad del literal (b) del mencionado artículo, sobre el cual no recaen los reproches de constitucionalidad objeto de la presente demanda.

5. Por lo cual, la accionante señala que frente al aparte demandado del literal (c) del artículo 21 de la Ley 105 de 1993, tal como fue modificado, no

se ha pronunciado la Corte Constitucional. Por lo que, considera que es posible el pronunciamiento de este tribunal, sobre si es o no constitucional que el recaudo de las tasas o tarifas se encuentre a cargo de una entidad privada. En consecuencia, señala que no existe cosa juzgada absoluta sobre la disposición demandada, por lo que ante la cosa juzgada relativa procede un análisis de fondo por parte de este tribunal. 5

6. En segundo lugar, la demandante indica que el aparte demandado del literal c) del artículo 21 de la Ley 105 de 1993, tal como fue modificado, vulnera lo dispuesto en los artículos 150.12, 154 y 338 de la Constitución Política. En opinión de la accionante, el diseño constitucional en materia de creación, duración, denominación del gravamen y la modalidad de la contribución, cobro y recaudo de los tributos, entre otros, no permite que el Legislador, pueda delegar a particulares el cobro de los tributos2. Al respecto, manifestó que en la sentencia C-370 de 2011 la Corte dispuso que es conforme a la Constitución Política que el Legislador prohíba que las entidades territoriales deleguen a cualquier título la administración de los diferentes tributos a particulares.

7. De esta forma, concluye que no le es dado al Legislador delegar a los particulares la función de cobro y recaudo. En opinión de la demandante, lo dispuesto en el artículo 338 superior “la ley, las ordenanzas y los acuerdos, pueden permitir que se fijen las tasas y contribuciones que cobre a los contribuyentes”, no permite entender que a través de estos actos se pueda

habilitar al particular ejercer el recaudo. Manifiesta la demandante que con base en el diseño constitucional, sólo le está dado a la Rama Ejecutiva del poder público recaudar dichos impuestos. Es a dicha rama del poder público a quien le está adscrita la facultad de administración del Estado, y por ende la administración de los tributos.

8. Finalmente, advierte que “a pesar de que en los contratos de concesión se entregue dicha tasa a quien participa en asocio con el estado, para la recuperación de lo invertido, no significa que el recaudo al ser de naturaleza tributario o la recepción del ingreso, como facultad jurídica del Estado en materia tributaria, pueda ser delegada al privado, por no existir constitucionalmente facultad constitucional, que el legislador o los Concejos municipales o distritales o las asambleas departamentales, puedan delegar en el particular el recaudo, como forma de cobro del tributo, puesto que contraría lo establecido en el artículo 338 Superior, principalmente en su inciso segundo”3.

9. Por lo anterior, solicita la accionante que se declare inexequible el aparte demandado “o privadas” contenido en el literal c) del artículo 21 de la Ley 105 de 1993, tal como fue modificado por el artículo 1º de la Ley 787 de

2002.

C. INTERVENCIONES

10. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente4 tres escritos de intervención5. Los intervinientes en su mayoría solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas6, y se presentó

2 Corte Constitucional, sentencia C-717 de 2003 y C-370 de 2011. 3 Cuaderno principal de la demanda, folio 11. 4 En cumplimiento a lo ordenado en el auto del 24 de noviembre de 2020, se fijó en lista el proceso el 4 de diciembre de 2020, por el término de 10 días. Mediante oficio de la Secretaria General, se dejó constancia que el término de fijación en lista tuvo lugar entre los días 4 de diciembre de 2020 y el 12 de enero de 2021. 5 Vencido el término de fijación en lista el 12 de enero de 2021, y en cumplimiento de lo ordenado en el auto del 24 de noviembre de 2021, a dicha fecha se recibieron las siguientes intervenciones: (i) el 14 de diciembre de 2020, se recibió escrito del intervención del Ministerio de Transporte, a través del apoderado doctor Ricardo Rodríguez Correa; (ii) el 16 de diciembre de 2020, se recibió escrito de intervención del Instituto Nacional de Vías -INVIAS, a través del apoderado doctor Aldo Ciro Barguil Flórez; (iii) el 12 de enero de 2021, se recibió escrito del ciudadano Nixon José Torres Cárcamo, mediante el cual se coadyuva la demanda. 6 Ministerio de Transporte y el INVIAS. 6 una intervención adicional en la cual se coadyuvó la demanda. A continuación, se presenta un mayor detalle de los argumentos señalados por los intervinientes y las solicitudes presentadas a la Corte en relación con la presente demanda: Intervinie Concepto Solicitud nte Ministeri • Tras un recuento normativo, el Ministerio de Exequible

o de Transporte señaló que los principios para el cobro de Transpor los peajes diferenciales, se encuentran establecidos en te los artículos 21 y 22 de la Ley 105 de 1993. Asimismo, indicó que los peajes son la tarifa creada por ley para mantener y conservar en buen estado las carreteras o vías nacionales, y quien transite por ellas debe pagar por su uso. • Señaló que el sistema de cobro de peajes por parte de los particulares se desarrolló principalmente, mediante la implementación de la Ley 80 de 1993. • Manifestó que el ente competente para determinar la tarifa -Decreto 2053 de 2003es el Ministerio de Transporte, quien debe emitir concepto vinculante previo al establecimiento de los peajes, tarifas, tasas y derechos a cobrar por el uso de la infraestructura. De esta manera, le corresponde a esta entidad determinar la política general en materia de peajes. • Precisó que en la actualidad, Colombia reporta 132 peajes, de los cuales 90 se encuentran a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura (vías concesionadas) y 42 a cargo del INVIAS (vías no concesionadas). Igualmente, afirmó que en la actualidad el país tiene los peajes más caros de la Alianza del Pacífico y ocupa el tercer lugar de costos en Latinoamérica. En este contexto, adicionó que el costo de los peajes tiene un efecto importante en los sobrecostos de transporte que reporta el país en el ámbito internacional. Precisó que la combinación de este hecho junto con la mala calidad de la infraestructura es una causa determinante del retraso

significativo del país en términos de los rankings de competitividad en la materia. Por lo cual, señaló que se tramita un proyecto de ley que propone el diseño de una política integral de peajes de infraestructura de transporte modo carretero. Dicho proyecto de ley, busca complementar la Ley 105 de 1993. • El interviniente puso de presente que la sentencia C-545 de 1994 realizó un análisis de una situación similar a la que plantea la demandante. Señalando la relevancia de diferenciar entre impuestos y tasas o contribuciones, estas últimas a las que se refiere el cobro y pago de peajes. • Finalmente, manifestó que si bien es cierto que el cobro de los impuestos no puede ser delegado, el cobro 7 Intervinie Concepto Solicitud nte de las tasas o contribuciones por parte de los particulares no se encuentra prohibido en la Constitución Política. El cobro de los peajes está autorizado y decretado por el órgano legislativo al proferir la Ley 105 de 1993, y se autorizó al Ministerio de Transporte a definir el monto o valor de los peajes. Los particulares en forma individual y sin autorización alguna pueden cobrar peajes por el tránsito de un vehículo por una vía, pero en el caso que nos ocupa existe una autorización legal, para que se ejecute el cobro, como es la existencia del contrato de concesión. Asimismo, no se requiere autorización constitucional para celebrar el contrato de concesión. Instituto • El interviniente señaló que los bienes de uso Exequible Nacional público común o universal pueden ser gratuitos u de Vías - onerosos (artículo 674 del Código Civil). Las calles,

INVIAS plazas, puentes y caminos, se denominan bienes de la unión de uso público. El uso del bien público puede no ser gratuito. Así ocurre cuando se establece el pago de un peaje sobre la infraestructura, para lo cual su onerosidad debe emanar de un texto legal, esto es, autorizada por el Legislador. • Manifestó que el peaje es uno de los mecanismos establecidos en la Ley para asegurar los recursos con que contará la administración, para financiar la construcción y conservación de la infraestructura de transporte (arts. 209 y 210 CP, art. 2º del Decreto 087 de 2011). • Igualmente, indicó que en la Ley 105 de 1993, tal como fue modificada, se regularon los recursos destinados a la construcción y conservación de la infraestructura. Específicamente, el artículo 21 de dicha Ley define lo relativo a las fuentes que se utilizarán para recaudar los recursos correspondientes para atender dicha finalidad. • De esta manera, manifestó que el Legislador creó los peajes, como uno de los mecanismos para asegurar los recursos con que contará la administración, para financiar la construcción y conservación de la infraestructura de transporte. Lo anterior, en estricto cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 338 superior, por cuanto, los lineamientos de la tasa están definidos en la norma demandada. • De conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 demandado, la Nación está facultada para establecer, recaudar y mantener en operación los peajes, sin que ello necesariamente deba implicar la existencia de un contrato de concesión para el desarrollo de la

infraestructura vial como los que desarrolla la ANI. Dicha potestad es genérica para las entidades estatales del sector transporte. 8 Intervinie Concepto Solicitud nte • En el marco del ejercicio de la operación de recaudo, por ejemplo, a cargo del INVIAS, en aplicación de la Ley 80 de 1993 y el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, se surte un proceso de licitación, el cual contempla un modelo económico respaldado por las tarifas vigentes. • La operación del recaudo de los recursos provenientes de peajes, está enmarcada bajo estipulaciones de un contrato que se celebra entre la administración y un particular para ese efecto. Es decir, una situación jurídica es la creación de la tasa de peaje, y otra situación es la actividad que se requiera desarrollar para el recaudo del peaje. Nixon • El interviniente presentó escrito de coadyuvancia Inexequible. José de la demanda. Lo anterior, con fundamento en las En subsidio, Torres siguientes consideraciones: (i) se vulnera lo dispuesto exequibilidad Cárcamo en el artículo 365 superior, ya que el valor de la tarifa condicionada, en el recaudo del valor estipulado, por el cobro que se en el sentido recauda con el peaje, debe ser directamente de que el proporcional al estado de la vía, factor que no es tenido recaudo debe en cuenta en el momento de la fijación. El exceso que ser el recauda la Nación por peajes, no corresponde con la resultado de equidad tributaria, al pagar por una infraestructura vial metodologías que no se encuentra en buen estado. Aunado a lo en las que se

anterior, considera que (ii) el peaje no hace parte de la establezca la noción de servicio público, sino que se trata de una proporcionali forma de recaudo de la tasa. Por último, manifestó que dad del cobro (iii) se vulnera lo dispuesto en el artículo 338 superior directamente por la omisión legislativa relativa, la cual sólo se supera relacionado si el recaudo de la tasa de peaje, sólo puede ser ejercida con el buen por el Estado y no por un particular. No se incluye en la estado de las determinación del peaje que el recaudo debe ser vías. Le directamente proporcional al estado de las vías. corresponde • Como base de esta intervención, se adjunta al Estado respuesta a la solicitud de petición elevada ante el ejercer una Ministerio de Transporte, en la cual se señala la supervisión extensión y kilómetros que se encuentran administrados permanente, por la ANI y el INVIAS. En el caso del INVIAS el para llevar un recaudo de peajes se realiza a través de dos registro real concesionarios. Para el año 2020, se proyectó un de lo que se recaudo por concepto de peajes de $813.678 millones, recauda por el cual no se cumplió como consecuencia de las concepto de exenciones y de la pandemia COVID-19. En el caso de tarifa. la ANI, se entregaron los modelos financieros. Finalmente, se hizo referencia a la estructura contractual y asunción de riesgos de los concesionarios, y el esquema de retribución, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1508 de 2012.

D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA

NACIÓN

9

11. Mediante el concepto del 8 de febrero de 2021, la Procuradora General de la Nación le solicitó a esta Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada.

12. Señaló el Ministerio Público que (i) los artículos 114 y 150 de la CP establecen que el Congreso de la República es titular de la cláusula general de competencia legislativa; (ii) el artículo 150.12 CP señaló la facultad de establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales. En este sentido, precisó que la Asamblea Nacional Constituyente, se basó en la máxima según la cual no hay tributo sin representación; (iii) el artículo 338 CP consagró el principio de legalidad del tributo, y la jurisprudencia constitucional ha señalado que las restricciones constitucionales únicamente se circunscriben a los elementos principales de los tributos, a saber “los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas”; (iv) es habitual que el Congreso de la República disponga que el recaudo de los impuestos, las contribuciones y las tasas esté a cargo de entidades administrativas -como la DIAN, o autoridades ambientales-, por lo cual, el Congreso de la República tiene una amplia libertad de configuración normativa para determinar la forma de recaudo de los impuestos, las contribuciones y las tasas, así como para disponer las condiciones en que ello se llevará a cabo; (v) el Legislador prohibió delegar en privados el recaudo de los tributos a cargo de las entidades territoriales (art

1º de la Ley 1386 de 2010); (vi) no existe una prohibición constitucional en el orden nacional, para que el Congreso establezca que el recaudo se encuentra a cargo de particulares (v.gr. aerolíneas7 o instituciones bancarias8); y (vii) es claro que la potestad de los privados debe estar supedita a criterios de razonabilidad orientados a la optimización de los principios de la gestión público contenidos en el artículo 209 superior, y la norma demandada se limitó a ejercer de forma razonable su libertad configuración normativa en materia tributaria.

13. Finalmente, indicó el Ministerio Público que la disposición cuestionada se encuentra guiada por criterios de razonabilidad, toda vez que la autorización para que los privados realicen el recaudo de los peajes, además de ser facultativa, busca la optimización de los principios de economía y eficacia de la gestión pública (i) al facilitar que la administración celebre asociaciones con el sector privado para el mejoramiento de la infraestructura vial del país, puesto que le otorga un mayor margen de negociación contractual al tener la posibilidad de delegar el recaudo de los peajes y, con ello, ofrecerle seguridad al concesionario frente al manejo de los recursos; y

(ii) persigue la racionalización de los recursos humanos y físicos de la administración, ya que permite que sus funcionarios se concentren en labores misionales más especializadas, así como evita que deba asumir el mantenimiento periódico de los equipos, las locaciones y los demás instrumentos requeridos para el recuadro de los peajes.

II. CONSIDERACIONES

A. COMPETENCIA 7 Ver artículo 57 de la Ley 488 de 1998.

8 Ver artículo 47 de la Ley 788 de 2002. 10

14. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

B. CUESTIÓN PREVIA: INEXISTENCIA DE COSA JUZGADA

CONSTITUCIONAL

15. La Sala Plena advierte que en las sentencias C-084 de 1995, C-482 de 1996, C-405 de 2003 y C-508 de 2006, la Corte se pronunció sobre demandas de inconstitucionalidad presentadas en contra del artículo 21 (parcial) de la Ley 105 de 1993, en su redacción original, o según esta fue modificada parcialmente en el artículo 1º de la Ley 787 de 2002. En consecuencia, antes de entrar a pronunciarse de fondo sobre los cargos de inconstitucionalidad planteados en el caso sub examine, la Sala deberá determinar si se presenta el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional.

Cosa juzgada constitucional. Reiteración de jurisprudencia

16. La Corte Constitucional ha señalado que la cosa juzgada constitucional, “es una institución jurídico procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política (…) mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas”9. Así, por regla general, cuando esta se configura surge, entre otros efectos, la prohibición e imposibilidad para el juez constitucional de volver a conocer y decidir de fondo sobre lo ya

debatido y resuelto10.

17. A partir de ello la Corte, a lo largo de su jurisprudencia, ha clasificado la cosa juzgada constitucional en formal o material. Al respecto, la sentencia C-744 de 2015 define lo siguiente: “Se tratará de una cosa juzgada constitucional formal cuando (sic): ‘(…) cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio...’, o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual. Este evento hace que ‘... no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado…’ De otra parte, habrá cosa juzgada constitucional material cuando: ‘(…) existen dos disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido normativo. En estos casos, es claro que si ya se dio un juicio de constitucionalidad previo en torno a una de esas disposiciones, este juicio involucra la evaluación del contenido normativo como tal, más allá de los aspectos gramaticales o formales que pueden diferenciar las disposiciones demandadas.

Por tanto opera el fenómeno de la cosa juzgada”.

18. Así mismo, la cosa juzgada constitucional puede clasificarse en absoluta o relativa. En el primer caso, por regla general, no será posible emprender un nuevo examen constitucional. En efecto, la Corte ha resaltado 9 Corte Constitucional, sentencias C-774 de 2001 y C-007 de 2016. 10 Corte Constitucional, sentencia C-774 de 2001. 11 que “el principio de cosa juzgada constitucional absoluta cobra mayor

relevancia cuando se trata de decisiones de inexequibilidad, por cuanto en estos casos las normas analizadas y encontradas contrarias a la Carta Política son expulsadas del ordenamiento jurídico, no pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda de inconstitucionalidad o ser objeto de nueva discusión o debate”11 (Se destaca). En el segundo caso, será posible examinar de fondo la norma acusada desde la perspectiva de nuevas acusaciones. En esta línea, cuando la norma es declarada inconstitucional, la cosa juzgada que recae sobre ese mismo texto normativo será siempre absoluta, por cuanto el retiro del ordenamiento jurídico se hace con independencia del cargo o los cargos que prosperaron12.

19. Con fundamento en lo anterior, en materia de control constitucional, los efectos de la cosa juzgada dependerán de la decisión adoptada en el pronunciamie