CC - C20166-2017

Sentencia C-166/17

MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Habilitación para que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras solicite representación en el trámite judicial La Corte debe determinar en esta oportunidad, si la expresión “podrá”, contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, desconoce los derechos fundamentales de las víctimas a la reparación integral, al debido proceso en su núcleo de defensa técnica, y al acceso a la administración de justicia, si se interpreta como una facultad discrecional reconocida a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para escoger en qué casos representa judicialmente a los titulares de la acción de restitución de tierras. Si la respuesta es afirmativa, la Sala deberá verificar si una segunda interpretación posible de la expresión acusada es constitucionalmente admisible, en la medida en que se entienda como una habilitación a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que represente judicialmente a los titulares de la acción de restitución de tierras, en todos los casos en que ellos se lo soliciten. Para abordar el estudio del problema jurídico planteado, la Corte comienza por recordar su jurisprudencia sobre los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a la no repetición, con el fin de profundizar en la restitución como componente de la reparación integral. Seguidamente se referirá a la defensa

técnica como parte del derecho fundamental al debido proceso y su relación con el derecho de acceso a la administración de justicia. Trazado ese marco, adelanta el estudio concreto de los cargos planteados como aptos. (…) La Corte encontró que la expresión “podrá” admitía dos interpretaciones: aquella que aceptaría como posible que la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas tenga facultad para escoger discrecionalmente en qué casos representa a la víctima titular de la acción de restitución de tierras que solicite expresamente instaurar la demanda y adelantar el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especializada, la cual resulta inconstitucional. (…) Una segunda interpretación de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 acusado, denotaría una habilitación que se relaciona con el otorgamiento de funciones a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que actúe cuando el titular de la acción de restitución le solicite que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de la justicia especial. La Corte estimó que esta interpretación resulta admisible constitucionalmente, habida cuenta que: (i) permite al Estado cumplir con el deber internacional de otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral; (ii) garantiza a las víctimas el acceso a los recursos rápidos, idóneos y eficaces para obtener la restitución material y jurídica de los predios despojados forzosamente o abandonados; y, (iii) a la vez que reconoce a las víctimas el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de restitución de tierras,

privilegiando la defensa técnica respecto de una población vulnerable que, por regla general, carece de los recursos económicos para representarse directamente o por medio de su apoderado de confianza. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

EXPRESION “PODRA” CONTENIDA EN NORMA SOBRE

SOLICITUD DE RESTITUCION O FORMALIZACION POR PARTE DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Alcance a partir de los diferentes criterios de interpretación

DEMANDA CONTRA EXPRESION “PODRA” CONTENIDA EN

NORMA SOBRE SOLICITUD DE RESTITUCION O

FORMALIZACION POR PARTE DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Ineptitud sustancial respecto al cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de discriminación indirecta DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, A LA JUSTICIA, A LA REPARACION INTEGRAL Y A LA NO REPETICION-Estudio desde dos ámbitos que se interrelacionan entre sí En relación con los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a la garantía de no repetición, la jurisprudencia constitucional ha abordado su estudio desde dos ámbitos que se interrelacionan entre sí. De un lado, se ha referido a tales derechos en el marco del Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, y de otro lado, desde la perspectiva de la Constitución Política y los

desarrollos jurisprudenciales que en la materia ha adoptado esta Corporación.

DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, A LA JUSTICIA,

A LA REPARACION INTEGRAL Y A LA NO REPETICIONInstrumentos internacionales

RESTITUCION DE TIERRAS COMO COMPONENTE DEL

DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DE

DESPLAZAMIENTO FORZADO

2 DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Alcance DERECHO A LA RESTITUCION-Principios Para explicar el contenido del derecho a la restitución, la jurisprudencia ha acudido a: (i) los principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones; (ii) los principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos; y (iii) los principios rectores de los desplazamientos internos. DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Parámetros y estándares constitucionales/DERECHO A LA RESTITUCION PARA LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Principios que deben orientar la política pública Esta Corporación, después de analizar los diferentes instrumentos internacionales, la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional que establecen claros estándares en materia del derecho a la restitución, propendió por sistematizar unos parámetros que plasmó de la siguiente forma a título de conclusión en las sentencias C-715 de 2012, reiterada en las Sentencias C-795 de

2014 y C-330 de 2016: “(i) La restitución debe entenderse como el medio preferente y principal para la reparación de las víctimas al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva. (ii) La restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que se las víctimas despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus territorios retornen o no de manera efectiva. (iii) El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ello. (iv) Las medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias. (v) La restitución debe propender por el restablecimiento pleno de la víctima y la devolución a la situación anterior a la violación en términos de garantía de derechos; pero también por la garantía de no repetición en cuanto se trasformen las causas estructurales que dieron origen al despojo, usurpación o abandono de los bienes. (vi) En caso de no ser posible la restitución plena, se deben adoptar medidas compensatorias, que tengan en cuenta no solo los bienes muebles que no se pudieron restituir, sino también todos los demás bienes para efectos de indemnización como compensación por los daños ocasionados. (vii) El derecho a la restitución de los bienes demanda del Estado un manejo integral en el marco del respecto y garantía de los derechos humanos, constituyendo un elemento fundamental de la justicia retributiva, siendo claramente un mecanismo

de reparación y un derecho en sí mismo, autónomo e independiente”. 3 DEFENSA TECNICA-Parte del derecho fundamental al debido proceso DEBIDO PROCESO-Garantías Dentro de las garantías que conforman el núcleo esencial del debido proceso se encuentran el derecho al juez natural, el derecho a un proceso público, el derecho a la independencia e imparcialidad del juez, el derecho a presentar pruebas y controvertirlas, el derecho a impugnar la sentencia condenatoria, y el derecho a la defensa entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. DERECHO A LA DEFENSA-Importancia DERECHO A LA DEFENSA-Relación con el derecho de acceso a la administración de justicia o a la tutela judicial efectiva TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Pilar fundamental de la estructura del Estado Social de Derecho PROCEDIMIENTO DE RECLAMACION DE TIERRAS PARA LOGRAR SU RESTITUCION-Deberes del Estado y garantías de las víctimas La Corte concluye que (i) el Estado debe otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral, y más concretamente el componente de restitución; (ii) dicha asistencia jurídica especial implica la garantía en el acceso a la administración de justicia mediante recursos accesibles, rápidos y eficaces en todos los procedimientos administrativos y judiciales; (iii) las víctimas gozan del derecho a la tutela judicial efectiva que hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, por lo cual el Estado debe propender por el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales

de justicia; y, (iv) la defensa técnica oficiosa es uno de los instrumentos que tiene el Estado para hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia con miras a lograr que las víctimas sean restablecidas a la situación anterior a las violaciones de sus derechos. Ello garantiza el derecho a la defensa, propia del debido proceso constitucional.

PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Aplicación

Referencia: Expediente D-11545

4 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 82 (parcial) de la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Leydi Jhoana Dávila Cano.

Magistrado Ponente (e):

JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil diecisiete (2017). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Leydi Jhoana Dávila Cano presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 82 (parcial) de la Ley 1448 de 2011.

Esto al considerar que vulnera el Preámbulo, los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29, 47,

87, 89, 93, 94 y 229 de la Constitución Política, así como diferentes instrumentos y documentos del derecho internacional de los derechos humanos. Mediante auto del 23 de agosto 2016, el Magistrado Sustanciador dispuso admitir la demanda por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, corrió traslado al Procurador General de la Nación, y comunicó del inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia, al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Director del Departamento Nacional de Planeación, al Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, al Director de la Agencia Nacional de Tierras y al Superintendente de Notariado y Registro. Además, se invitó a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, ICESI de Cali, 5 Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario, para que intervinieran dentro del proceso, con la finalidad de rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. Así mismo, se invitó a participar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Defensoría del Pueblo, al Centro de Estudios sobre Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, a la Sociedad de Agricultores de Colombia,

al Centro de Investigación y Educación Popular –CINEP, a la Contraloría General de la Nación, al Centro de Recursos para el Análisis del Conflicto – CERAC, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Corporación Excelencia en la Justicia, al Consejo Superior de la Judicatura, al Instituto Latinoamericano para una Sociedad y Derecho Alternativo – ILSA, al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, a la Asociación Nacional de Empresarios Colombianos – ANDI, a la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES, y a la Fundación Forjando Futuros. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma subrayando el aparte acusado: “LEY 1448 DE 2011

(junio 10) Diario Oficial No. 48.096 de 10 de junio de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. (…)

ARTÍCULO 82. SOLICITUD DE RESTITUCIÓN O FORMALIZACIÓN POR

PARTE DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas podrá solicitar al

Juez o Magistrado la titulación y entrega del respectivo predio incluido en el registro de tierras despojadas a favor del titular de la acción y representarlo en el proceso. 6 PARÁGRAFO. Los titulares de la acción pueden tramitar en forma colectiva las solicitudes de restitución o formalización de predios registrados en la Unidad, en las cuales se dé uniformidad con respecto a la vecindad de los bienes despojados o abandonados, el tiempo y la causa del desplazamiento.”

III. LA DEMANDA La demandante solicita declarar inexequible la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, por considerar que la misma limita el acceso a la justicia de las víctimas del conflicto, a la vez que desconoce los derechos fundamentales a la igualdad, a la dignidad humana, a la restitución de tierras, a la reparación integral y a la defensa técnica de las víctimas de despojo y/o abandono de tierras en el marco del conflicto armado interno colombiano, en tanto establece una facultad discrecional en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, de seleccionar los casos en los cuales representará a las víctimas en el trámite judicial ante los jueces y magistrados para lograr la restitución de las tierras despojadas y abandonadas.

Para tal fin invoca el quebranto del Preámbulo y de los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 47, 87, 89, 93, 94 y 229 de la Constitución Política, así como los artículos 1, 2, 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los artículos 2 y 18

de la Declaración Americana de los Derechos del Hombre, los artículos 1, 8 24 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. También invoca como parámetro de control los Principios Joinet 33, 34 y 36 sobre los derechos y deberes nacidos de la reparación, los Principios Deng 28 y 29 sobre desplazamientos internos; y, el principio de accesibilidad de los procedimientos de reclamación de restitución consagrado en el numeral 13 de los Principios Pinheiro. La actora funda su acusación en tres cargos estructurales que se resumen así:

1. Desconocimiento del derecho a la igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de discriminación indirecta (art. 13 de la Constitución, artículos 1 y 2º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, art. 2º de la Declaración Americana de los Derechos del Hombre y arts. 1º y 24 de la

Convención Americana de los Derechos Humanos). Aduce que la Ley 1448 de 2011, consagró la posibilidad para que a las víctimas del conflicto armado se les restablezca el derecho fundamental a la restitución de tierras como medida de reparación integral, para lo cual creó un sistema complejo en donde la víctima como titular del derecho subjetivo a la restitución de tierras debe cumplir unos requisitos en la fase administrativa para ser inscrito un predio en el Registro de Tierras Despojadas que lleva la Unidad 7 Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, y una vez obtenido el registro, aquella puede elegir si acude a la vía judicial ante los jueces y magistrados de restitución de tierras, de forma escrita o verbal, por sí

misma o a través de apoderado particular, o solicitando la representación formal de la Unidad en favor de la víctima. En criterio de la actora, la expresión acusada deja un amplio margen de interpretación y discrecionalidad a la Unidad, porque lejos de plantear una obligación, establece una facultad que le permite a esta decidir en cuáles de los casos incluidos en el Registro de Tierras Despojadas puede actuar en la etapa judicial con miras a lograr la restitución material de los predios en favor de la víctima. Considera que la facultad así entendida, vulnera los derechos fundamentales a la restitución de tierras y a la igualdad que se debe predicar frente a todas las víctimas que cumplieron los requisitos de la fase administrativa, puesto que la restitución de tierras tiene una connotación subjetiva y, por ende, su disposición como derecho solo radica en cabeza del titular (víctima), sin que pueda fijarse una regla de discrecionalidad en su garantía siendo titular el Estado para definir en qué casos reclamar la protección y el restablecimiento de dicho derecho. Precisa que el amplio margen de discrecionalidad que el Legislador otorgó a la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas para determinar a quienes representa judicialmente, genera que se restrinja o excluya el ejercicio del derecho a la restitución a ciertas víctimas, lo que materializa en este caso una discriminación indirecta que viola el mandato de abstención propio del derecho a la igualdad constitucional y convencional. Esboza que dicha Unidad puede decidir de manera discriminatoria o arbitraria en qué situaciones procede o no a presentar las solicitud judicial en nombre de las víctimas.

2. Desconocimiento del acceso a la justicia y a la defensa técnica como garantías del derecho fundamental al debido proceso (arts. 29 y 229 de la Constitución, arts. 8 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, y arts. 8 y 25 de la Convención Americana de los Derechos Humanos).

La actora expone que el debido proceso como derecho fundamental puede materializarse a través del cumplimiento de una serie de garantías tales como el acceso a la justicia, el juez natural, el principio de contradicción, la buena fe y el acompañamiento de la defensa técnica. En igual sentido, señala que las normas internacionales también han sido enfáticas en que a las víctimas de violaciones de derechos humanos se les garantice acudir ante los tribunales para obtener la protección judicial efectiva. La demandante plantea que la expresión “podrá”, al entenderse como una facultad y no una obligación de la Unidad de Restitución de Tierras para 8 presentar los casos ante la jurisdicción especial cuando media solicitud expresa de la víctima, impide a ésta la posibilidad de acceder a la justicia (art. 229 Superior) y de contar con la defensa técnica necesaria (art. 29 de la Constitución) cuando la Unidad decide negar la solicitud de elevar la demanda ante los jueces y magistrados de restitución de tierras. Expone que si bien las víctimas pueden presentar la acción de restitución buscando representación diferente a la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas, no lo es menos que con la norma acusada se establece una nueva carga a las víctimas, quienes por su condición de tal se encuentran en estado de vulnerabilidad y difícilmente cuentan con una capacidad económica estable y

suficiente para contratar una defensa técnica adecuada con el fin de materializar la garantía de su derecho fundamental a la restitución de tierras. Señala que el derecho a la administración de justicia implica que todas las personas, en este caso las víctimas, puedan acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales para reclamar el respeto al ordenamiento jurídico, la debida protección o el restablecimiento de los derechos vulnerados. Concluye que la expresión demandada no es consecuente con las normas internacionales y el desarrollo jurisprudencial sobre el derecho humano de acceder a la justicia y que existan garantías para ello, “pues no basta con la creación de tribunales especializado sobre tierras, si las víctimas del conflicto no tienen la posibilidad de acceder a esta jurisdicción por la ausencia de una representación técnica jurídica, que en principio debe ser garantizada por el Estado cuando las víctimas la requieran y no cuando quien esté en cabeza de la Unidad ‘pueda’ hacerlo, como lo estableció el legislador”. Aduce que la norma acusada lleva al absurdo de que unas víctimas tendrán la representación de la Unidad ante los jueces y Magistrados asumida por la Unidad, y otras limitando sus derechos ante la carencia de recursos económicos.

3. Vulneración del derecho fundamental a la restitución de tierras como supuesto para la materialización del derecho a la reparación integral (arts. 93 y 94 de la Constitución, Principios Deng y Principios de Pinheiro).

La demandante comienza exponiendo algunas sentencias de esta Corporación que han reconocido que la restitución de tierras es un derecho fundamental. Al respecto, plantea que el derecho a la reparación integral del daño causado a las

víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos, es un derecho fundamental innominado que tiene varios componentes, dentro de ellos la restitución de los bienes de los cuales la persona ha sido despojada. Para tal fin, trae a colación los Principios Joinet 33 y 36, los Principios Deng 21, 28 y 29, y los Principios de Pinheiro sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas, en especial el principio 9 13 que refiere a la accesibilidad de los procedimientos de reclamación de tierras, disposiciones cuyo contenida explica e indica que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato (art. 93-2 de la Carta Política). Apoyada en lo anterior, estima que el legislador, al otorgarle la facultad discrecional a la Unidad de Restitución de Tierras de representar a las víctimas del conflicto cuando lo considere, desconoce la obligación constitucional que tiene el Estado de restituir los predios despojados y de reparar íntegramente, toda vez que dejar al arbitrio de dicha Unidad si representa o no judicialmente a las víctimas que así lo soliciten, implica que las personas que piden la restitución de sus predios no tienen las garantías de obtener una defensa técnica gratuita y de contar con la accesibilidad en los procedimientos para reclamar las tierras, y lograr así la reparación integral. De esta forma, muchas víctimas pueden obtener la mera inclusión en el Registro de Tierras Despojadas sin que se conceda realmente la posibilidad de materializar judicialmente el derecho a la restitución por una arbitraria decisión administrativa de no representarlas en el proceso ante la justicia especial. Indica que ello quebranta los derechos de las víctimas que no

tienen la posibilidad económica de iniciar el proceso judicial y de pagar los honorarios de un profesional particular que las represente. En consecuencia, reitera que el amplio margen de discrecionalidad que fijó el legislador a través de la expresión acusada, con relación a la función de la Unidad de Tierras para presentar las solicitudes de restitución de tierras en representación de las víctimas ante los estrados, genera una vulneración reprochable del derecho fundamental a la restitución de tierras por cuanto las víctimas a quienes se les niegue llevar su caso judicialmente y carezcan de recursos económicos para hacerlo de manera directa, no cuentan con otro mecanismo para lograr la devolución efectiva de sus predios despojados o abandonados. Advierte que de ninguna manera puede ser facultativa la decisión por la entidad, sino que debe ser entendida como una obligación en los casos en que las víctimas se lo requieran.

4. Ahora bien, para contextualizar el debate en general, la demandante finaliza poniendo de presente que en la Circular Interna No. DJR-001 de 2015 expedida por la Unidad de Restitución de Tierras, la cual imparte directrices generales frente a propietarios retornados, se indica que los funcionarios de la Unidad se pueden negar a representarlos ante los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras porque se trata de una facultad y no de un imperativo al incluir la palabra “podrá” más no “deberá”. Así mismo, el artículo 4º del Decreto 440 de 2016 también señala que no es necesario representar judicialmente a las personas que sean propietarios retornados, con lo cual se

establece un postulado facultativo o discrecional y no una obligación legal. 10 En ese sentido, lo que cuestiona o acusa de la locución “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, “no es que la actuación de la Unidad de Tierras Despojadas sea subsidiaria o esté sometida a las decisiones libre y autónoma de las personas que tenga legitimación para realizar las solicitudes de restitución ante los jueces y magistrados, (…) [sino] que el legislador le otorgue a la Unidad un amplio margen de interpretación y aplicación de la norma, al punto que los ciudadanos que necesiten o le pidan a esta entidad que sea esta la que presente las solicitudes de restitución de tierras ante los jueces y magistrados, esta decida no hacerlo, ello bajo motivaciones subjetivas del funcionario de turno o bajo directrices internas”. Así, insiste en que la locución demandada le permite a la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas abstenerse de presentar las solicitudes de restitución a pesar de que las víctimas del conflicto lo soliciten, es decir, le otorga un rango discrecional para brindar la asistencia y representación, siendo su obligación hacerlo cuando voluntariamente el titular del derecho subjetivo lo requiera porque no puede acceder a una representación diferente a la de la Unidad.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervenciones oficiales 1.1. Ministerio de Justicia y del Derecho La titular de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita a la Corte proferir una decisión inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda, o, en su defecto,

declarar la exequibilidad de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011. Para cimentar la pretensión principal, plantea que la demanda incumple los requisitos de pertinencia y suficiencia. Respecto del primero, indica que la demandante a través de los cargos expone la violación de los derechos fundamentales a la restitución de tierras, a la reparación integral, a la igualdad y al debido proceso, pero no establece un reproche de naturaleza constitucional ya que los argumentos que emplea no se desprenden de la valoración de los artículos constitucionales que invocó, ni de las disposiciones internacionales constitutivas del bloque de constitucionalidad. Por el contrario, realiza apreciaciones sobre casos concretos en los que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas optó por no ejercer la potestad establecida en el artículo demandado, es decir, se basa en la aplicación e interpretación de la disposición legal sin construir el juicio de constitucionalidad; muestra de ello es que expone razones que se apoyan en una norma de rango inferior como es la Circular Interna No. DJD 1 de 2015 emitida por la Unidad para dar directrices a sus funcionarios frente a los propietarios 11 retornados, acto administrativo que eventualmente puede ser objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a fin de determinar su legalidad, pero que para efectos de esta demanda no constituye una acusación pertinente habida cuenta que no obedece a razones objetivas de comparación entre la norma demandada y el texto constitucional, sino a una aplicación no acertada por parte de los funcionarios de la Unidad en casos concretos.

Sobre el incumplimiento del requisito de suficiencia, señala que la demanda no establece una proposición jurídica completa que permita realizar un examen de constitucionalidad ni emitir una decisión de fondo, “porque la accionante no impugna una norma autónoma que pueda ser comprendida integral y lógicamente sin tener en cuenta el resto de la disposición en donde está contenida”. Máxime cuando la potestad de solicitar la representación de la Unidad por parte del titular de la acción de restitución se encuentra en el inciso final del artículo 81 de la Ley 1448 de 2011. En cuanto a la pretensión subsidiaria de declaratoria de exequibilidad, considera que la restitución de tierras supone la implementación y la articulación de un conjunto de medidas administrativas y judiciales encaminadas al restablecimiento de la situación anterior a las violaciones sufridas como consecuencia del conflicto armado interno. En ese sentido, sostuvo que el artículo 81 de la Ley 1448 de 2011 incluye dentro de las personas que puede presentar la acción encami