CC - C20192-2016

Sentencia C-192/16

DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USO DE

SUELOS/PRINCIPIOS DE PREVALENCIA DEL INTERES

GENERAL SOBRE EL PARTICULAR Y LAS FUNCIONES SOCIAL Y ECOLOGICA DE LA PROPIEDAD-Desde la perspectiva constitucional, no puede hablarse de derechos en materia de usos del suelo frente a las regulaciones que se hacen en el plan de ordenamiento territorial de los municipios y distritos PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIALContenido/ORDENAMIENTO TERRITORIAL DISTRITALDefinición PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Corresponde al alcalde adelantar los trámites para su formulación y adopción PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Respeto de los derechos adquiridos con anterioridad a la adopción de la ley 1617 de 2013 en materia de uso del suelo, con excepción de dos supuestos

NORMA SOBRE ACTUACIONES, LICENCIAS Y SANCIONES

URBANISTICAS EN EL DISTRITO-Contenido

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA Y DEMAS DERECHOS ADQUIRIDOS CON ARREGLO A LAS LEYES CIVILESCaracterísticas DERECHOS ADQUIRIDOS EN DERECHO PRIVADOAplicación/SITUACION JURIDICA CONSOLIDADA EN DERECHO PUBLICO-Aplicación La institución de los derechos adquiridos propiamente tales, solamente se aplica en el derecho privado pues en el derecho público la doctrina y la jurisprudencia consideran que es más apropiado hablar de situaciones jurídicas consolidadas. (…) Esta diferencia adquiere mayor relevancia cuanto se trata de disposiciones de carácter tributario. Por ello señaló la Corte en

sentencia anterior, (…) que "en este campo no existe el amparo de derechos adquiridos pues la dinámica propia del Estado obliga al legislador a modificar la normatividad en aras de lograr el bienestar de la colectividad en general; en consecuencia, nadie puede pretender que un determinado régimen tributario lo rija por siempre y para siempre, esto es, que se convierta en inmodificable.

DERECHOS ADQUIRIDOS EN DERECHO PRIVADO Y

SITUACION JURIDICA CONSOLIDADA EN DERECHO PUBLICO-Distinción FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD-Se incorpora al contenido de ella para imponer al titular del dominio obligaciones en beneficio de la sociedad/CONTENIDO SOCIAL DE LAS OBLIGACIONES-Limita internamente el contenido individual de facultades o poderes del propietario, según la concepción duguitiana de la propiedad función DERECHOS ADQUIRIDOS Y MERAS EXPECTATIVAS-Distinción guarda relación con las competencias radicadas en las diferentes autoridades para regular o intervenir en el ejercicio del derecho de propiedad/MERAS EXPECTATIVAS-Alcance DERECHOS DE LOS PARTICULARES-No se opone que por motivos de utilidad pública o interés social se establezcan restricciones, cargas o modificaciones a su ejercicio o se disponga expropiación de la propiedad DERECHO DE PROPIEDAD-Configuración constitucional DERECHO DE PROPIEDAD-Restricciones/DERECHO DE PROPIEDAD-Modalidades de intervención que justifican la intensidad de la restricción USO DEL SUELO EN COLOMBIA-Contenido constitucional y legislación interna/NORMAS QUE REGULAN EL USO DEL SUELO EN COLOMBIA-Contenido USO DEL SUELO-Instrumentos internacionales

ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO MUNICIPAL Y DISTRITAL-Objeto USO DEL SUELO-Problemas y conflictos socio-ambientales OTORGAMIENTO DE LICENCIAS AMBIENTALESObjeto/ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y REGLAMENTACION DEL USO DEL SUELO-Importancia constitucional/PLANIFICACION DE LAS ACTIVIDADES QUE PUEDEN REALIZARSE EN LAS DISTINTAS AREAS DE LOS MUNICIPIOS-Incide en los ámbitos de protección del ambiente sano, en el desarrollo industrial, económico, educativo y cultural de las entidades territoriales PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Importancia Este Tribunal ha reconocido la importancia del Plan de Ordenamiento Territorial al indicar que se trata “del instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal, entendido como el conjunto de directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas que debe adoptar cada municipio para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.” Afirmó también la Corte que dicho Plan “define a largo y mediano plazo un modelo de organización y 2 racionalización del territorio municipal o distrital, según el caso, señalando las actividades que debe cumplir la respectiva entidad territorial con miras a distribuir y utilizar de manera ordenada y coordinada el área del municipio o distrito. LEGISLACION URBANA-Fuente legítima de la relativización del contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles DERECHOS ADQUIRIDOS “ABSOLUTOS”-Inconstitucionalidad en relación con el uso del suelo, desde el contexto de la no intangibilidad de normas del Plan de Ordenamiento Territorial del orden distrital

RELATIVIDAD DEL DERECHO DE PROPIEDAD-Característica armónica con la existencia de los derechos adquiridos respecto de los usos del suelo y que el reconocimiento de estos, no implica la intangibilidad de las normas sobre usos del suelo DERECHO DE PROPIEDAD-Importancia de las reglas del uso del suelo en la delimitación del alcance IUS UTENDI-Definición NORMAS URBANISTICAS GENERALES-Hacen posible establecer usos e intensidad de usos del suelo y otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores PLANES DE ORDENAMIENTO-Periodos mínimos de vigencia USO DEL SUELO EN LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ORDEN DISTRITAL-No existe un derecho a la intangibilidad de las reglas que lo definen DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA DE USOS DEL SUELOJurisprudencia del Consejo de Estado/PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ORDEN DISTRITAL-Jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con la no intangibilidad y la relatividad del derecho de propiedad DERECHO DE PROPIEDAD-No puede ser lesivo del interés público y la función social de la propiedad Expediente D-10974. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 24 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.” Demandante: Daniela Guevara Algarra. 3

Magistrado Ponente:

GABRIEL EDUARDO MENDOZA

MARTELO

Bogotá D.C., veinte (20) de abril de dos mil dieciséis (2016). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial, las previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia. Previamente, debe advertirse que el estudio del expediente de la referencia correspondió por reparto al magistrado Alejandro Linares Cantillo, pero el proyecto de sentencia presentado ante la Sala Plena, no fue aprobado en sesión efectuada el 20 de abril de 2016. La elaboración del texto de la providencia adoptada por la mayoría correspondió, entonces, por orden alfabético, a un nuevo ponente. En estos términos, el texto de la providencia que a continuación se adopta recoge literalmente, en lo fundamental, los antecedentes del proyecto de fallo originalmente presentado por el magistrado Linares Cantillo, así como reproduce la mayor parte del análisis de forma, correspondiente al estudio sobre el (i) contexto normativo y el alcance de las expresiones demandadas. (ii) trascendencia de la protección constitucional de la propiedad y, de los derechos adquiridos. (iii) regulación del ordenamiento territorial en la Carta Política de 1991 (iv) el estudio sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas. Frente al estudio material respecto de la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, artículos 23 y 24 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos

Especiales.”, la Sala estuvo de acuerdo con la ponencia original en lo referente a la mayoría de sus apartes, así como con las citas jurisprudenciales invocadas como refuerzo de los fundamentos de la providencia, por lo que en dicho aspecto esta se conservó en su integridad. Consecuentemente, la parte adicionada sobre el juicio material que recoge la decisión de mayoría se refiere a la reglamentación del uso del suelo en Colombia; el alcance del reconocimiento y la relatividad de derechos adquiridos en materia de los usos del suelo; la no intangibilidad de las reglas sobre los usos del suelo y, en consecuencia, la declaración de inexequibilidad de los apartes acusados.

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Daniela Guevara Algarra presentó demanda 4 de inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 24 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.” Mediante providencia de fecha 18 de septiembre de 2015, el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda tras verificar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.

En la misma providencia se corrió traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, se fijó en lista con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma, y se comunicó de la iniciación del proceso al

Presidente de la República y al Presidente del Congreso para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministerio del Interior, al Ministerio de Cultura y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Se invitó a participar en el presente proceso a la Secretaria Distrital de Planeación de Bogotá, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario, a las Facultades de Derecho de la Universidad de los Andes, de la Universidad Externado de Colombia, de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Universidad de Caldas, de la Universidad del Cauca y de la Universidad del Norte. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre los cargos de la demanda.

II. LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS.

El texto de las disposiciones demandadas, que se resalta en negrillas, a continuación, es el siguiente: ARTÍCULO 23. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DISTRITAL. El ordenamiento territorial comprende el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por el distrito en ejercicio de la función pública que le compete dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley y en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el ordenamiento territorial en su jurisdicción. Le corresponde al alcalde distrital adelantar los trámites relacionados con la formulación y proceso de adopción del Plan de Ordenamiento Territorial Distrital, previo a su presentación al concejo distrital para

su aprobación. El contenido de los Planes de Ordenamiento Territorial, así como el procedimiento para su formulación y adopción se regirá por lo dispuesto en la presente ley, en las Leyes 388 de 1997 y 902 de 2004 o las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan, sus decretos reglamentarios. 5 PARÁGRAFO. El Plan de Ordenamiento Territorial Distrital respetará los derechos adquiridos con anterioridad a esta ley, en materia de usos de suelos, salvo los terrenos que puedan ser expropiados administrativamente, mediante enajenación forzosa. ARTÍCULO 24. ACTUACIONES, LICENCIAS Y SANCIONES URBANÍSTICAS. Las actuaciones urbanísticas, el estudio, trámite y expedición de las licencias urbanísticas, y el régimen de infracciones y sanciones urbanísticas en el distrito, se regirán por las disposiciones contenidas en las Leyes 388 de 1997 y 810 de 2003 o las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan, sus decretos reglamentarios, y demás disposiciones vigentes. PARÁGRAFO. Todos aquellos procesos de expedición de licencias urbanísticas y del régimen de infracciones y sanciones urbanísticas, que se originen con posterioridad a esta ley, respetarán los derechos adquiridos en materia de uso del suelo, salvo, aquellos que hubieren sido declarados como Unidades de Actuación Urbanística y hubiesen sido incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial Distrital.

III. LA DEMANDA

1. En criterio de la demandante las disposiciones acusadas desconocen los

artículos 1, 13 y 58 de la Constitución y, en particular, vulneran la prevalencia del interés general, así como la función social y ecológica de la propiedad privada. La infracción de los referidos mandatos constitucionales se produce en tanto la obligación de respeto de los derechos adquiridos que ha previsto el legislador supone que “está considerando patrimonializados los usos del suelo” a pesar de que no se trata de situaciones jurídicas consolidadas. Se desconoce así la prevalencia del interés general “pues esto implicaría que, independientemente de que con posterioridad surjan normas que busquen modificar determinado uso de suelo sobre alguna propiedad, en aras de promover su función social y ecológica (…) no podría modificarse ni imponerse ninguna clase de restricción.” La prevalencia del interés general implica que debe preferirse la realización de objetivos comunes respecto de intereses particulares, a menos que se trate de derechos fundamentales esenciales. Esta consideración se asocia al reconocimiento constitucional del Estado Social de Derecho que demanda la intervención del Estado a fin de “contrarrestar las desigualdades sociales existentes y para ofrecerle a todos las oportunidades necesarias para desarrollar sus aptitudes y para superar los apremios materiales.” La prevalencia del interés general se concreta de manera particular en el artículo 58 de la Carta y en materia de derecho urbanístico implica que “el legislador puede regular los usos del suelo, intervenir sobre las actuaciones de los particulares (limitando o fijando las condiciones en las cuales éstos pueden 6 utilizar el suelo y ejercer el derecho de propiedad) con el fin de satisfacer el

interés general (…).” En consideración a la función social y ecológica de la propiedad resulta admisible que el legislador fije a cargo del propietario restricciones al ejercicio del derecho de propiedad sin afectar, en todo caso, su núcleo esencial. En atención a ello, el artículo 2º de la Ley 388 de 1997 establece como uno de sus principios la prevalencia del interés general sobre el particular.

2. El legislador, según lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, debe ponderar adecuadamente entre los intereses radicados en el propietario y los intereses generales radicados en la comunidad. La regulación acusada, al disponer el reconocimiento de derechos adquiridos sobre usos del suelo que no se encuentran patrimonializados genera un desequilibrio afectando por esa vía el interés general. Ello tiene como efecto, además, la obstaculización de la actividad urbanística prevista en el numeral 2º del artículo 3º de la Ley 388 de

1997.

3. De acuerdo con diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado, el ordenamiento no reconoce derechos adquiridos en materia de usos del suelo. En ese sentido ha establecido que las normas sobre uso del suelo son de orden público y tienen un efecto general inmediato. Ha sostenido, por ejemplo, que los particulares no pueden invocar derechos adquiridos a fin de conseguir la inaplicación de las normas que proscriben determinados usos del suelo que, antes de su entrada en vigencia, resultaban permitidos.

Así pues, las normas que se acusan “generan un obstáculo para que las decisiones de planificación en el futuro que surjan, con motivo de cambios sociales, económicos, urbanísticos o ambientales, modifiquen los usos del suelo,

lo cual no permitiría un integral cumplimiento de la función de ordenamiento territorial.” Tal perspectiva implica sacrificar la consecución de intereses colectivos privilegiando, en consecuencia, finalidades particulares o individuales.

IV. INTERVENCIONES

1. De entidades públicas 1.1. Min isterio del Interior El Ministerio del Interior, actuando mediante apoderado, solicita declarar exequibles las disposiciones acusadas.

1. La Constitución Política protege en el artículo 58 el derecho a la propiedad privada así como los derechos incorporados o que se deriven de la misma. Se trata, según lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, de un derecho que puede limitarse con fundamento en la protección del bien común. La irretroactividad de la ley impone el respeto de las situaciones jurídicas que ya se 7 encuentran definidas y, en caso de no ser así, resulta posible que las leyes se apliquen inmediatamente.

2. Las normas establecidas en la ley, que fijan parámetros o límites a los que se someten las entidades territoriales para reglamentar los usos del suelo, no desconocen la autonomía de dichas entidades. Los apartes acusados se ajustan a la Constitución dado que el Estado puede intervenir a efectos de asegurar la prevalencia del interés general prescribiendo, en todo caso, que la formulación de los planes de desarrollo deben tener en cuenta los derechos adquiridos y la propiedad privada. 1.2. Min isterio de Vivienda, Ciudad y Territorio Este Ministerio actuando mediante apoderado, solicita a la Corte declarar exequibles los apartes normativos acusados, señalando al efecto lo siguiente:

1. El planteamiento del demandante constituye una apreciación subjetiva dado

que respecto de la disposición demandada no se configura vicio formal o material que pueda afectar su validez. Las disposiciones cuestionadas constituyen una expresión de la habilitación legislativa “para fijar medidas encaminadas a estimular el acceso de los miembros que viven en los estratos más bajos de la escala socioeconómica al derecho fundamental a la vivienda (…).”

2. La demanda no satisface las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia dado que la demandante no presenta las razones concretas de la violación de la Carta Política.

3. El derecho a la igualdad no se lesiona con la disposición acusada dado que este “no se predica en relación con las leyes en sí mismas consideradas sino con las personas”, de manera que “al imponer el legislador el pago de unas compensaciones, obedece a la libertad que tiene para regular los distintos temas que le son sometidos a su consideración, respetando siempre el imperio de la ley, por encima de consideraciones y apreciaciones subjetivas.” En adición a ello, resulta claro que el legislador tiene la competencia para delimitar el alcance del derecho a la propiedad reconocido en el artículo 58 “lo que se demuestra cuando se regula lo relativo al acceso a la vivienda digna para las personas más necesitadas (artículo 51).”

1.3. Secr etaria Distrital de la ciudad de Bogotá D.C. Gerardo Ignacio Ardila Calderón, en su condición de Secretario Distrital de Planeación, solicita a la Corte declarar inexequibles las disposiciones cuestionadas.

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1. Las normas que se acusan no son aplicables al Distrito Capital, dado que éste cuenta con un régimen especial que se desprende de los artículos 322 y 356 de la Constitución, 2º del Decreto 1421 de 1993 y 21 de la Ley 1617 de 2013.

2. Las expresiones acusadas suscitan la dificultad de establecer el concepto de derecho adquirido sobre usos del suelo. Esto además se acompaña de la indefinición acerca de cuándo se trata de una expectativa legítima o de una mera expectativa. No se puede desconocer que, tal y como lo ha advertido el Consejo de Estado, las normas en materia urbanística son de orden público y cambiantes.

En esa dirección, es usual que existan normas que, en materia de licencias urbanísticas, prevean reglas de transición que regulan las normas aplicables a los actos de licenciamiento.

3. Las licencias urbanísticas confieren un derecho a edificar durante un determinado período de tiempo y, en consecuencia, adquieren la condición de derecho adquirido. No ocurre lo mismo, sin embargo, con las reglas en materia de usos del suelo en tanto en este caso se trata de “un acto autorización de naturaleza provisional que podría estar sujeto a cambios normativos de acuerdo con la función urbanística y el interés general.” Sobre las licencias urbanísticas la doctrina ha señalado que (i) son autorizaciones previas de verificación, (ii) se otorgan con sujeción al Plan de Ordenamiento, (iii) no implican un pronunciamiento sobre derechos reales, (iv) son actos que verifican el cumplimiento de las reglas y (v) suponen la adquisición de un derecho de

construcción y desarrollo.

4. La comprensión constitucional del derecho a la propiedad implica su sometimiento a diferentes restricciones que se desprenden de la función social y ecológica que se le asigna, de la protección del medio ambiente, de la garantía del patrimonio cultural, así como del ejercicio de la función de urbanismo.

5. El Plan de Ordenamiento Territorial al que se refiere el artículo 9 de la Ley 388 de 1997 se encuentra compuesto por normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. El artículo 15 de la referida ley, que fue modificada por el artículo 1º de la Ley 902 de 2004, establece que las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo, definiendo su naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de tales procesos.

Tales normas, dispone la misma ley, se clasifican en estructurales, generales y complementarias, prevaleciendo las primeras sobre las restantes. Considerando el contenido de las normas urbanísticas y su condición de disposiciones de orden público, su aplicación es inmediata, tal y como lo reconoce la jurisprudencia del Consejo de Estado. Con fundamento en ello, puede afirmarse que “plantear derechos adquiridos frente a la existencia de la norma urbanística conlleva un desconocimiento de las competencias asignadas por la Constitución (…) y la ley (…) a los Concejos Municipales o Distritales y a las autoridades territoriales para reglamentar los usos del suelo.” 9

6. El concepto de derecho adquirido ha sido objeto de examen en la jurisprudencia constitucional, tal y como se desprende de las sentencias C-529

de 1994, C-168 de 1995 y C-242 de 2009. Con fundamento en ello el derecho adquirido puede definirse “como aquella situación que no puede cambiarse o modificarse por constituir situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido por haber cumplido con las condiciones contempladas en la ley para su reconocimiento, y por lo mismo han reconocido a favor de sus titulares derechos que deben ser respetados.”

7. De acuerdo con el artículo 99 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 180 del Decreto 019 de 2012, la licencia confiere derechos de construcción y desarrollo. En ese sentido, sin perjuicio de las condiciones que ha fijado el Consejo de Estado, deben ser respetados los derechos en ellas contenidos. En el caso de modificación de las normas urbanísticas, el derecho adquirido corresponde a las obras o actuaciones que se encuentren ya ejecutadas al amparo de la licencia.

Adicionalmente, considerando lo prescrito en el artículo 265 de la Ley 1753 de 2015, la existencia de un derecho adquirido en materia urbanística depende, de una parte, de la existencia de una licencia de urbanización y, de otra, de que su titular cumpla las obligaciones en ella fijadas. Antes de su expedición, el solicitante tiene una simple expectativa.

8. Las normas urbanísticas relativas a las Unidades de Actuación Urbanística solo se hacen efectivas una vez se ha otorgado la licencia. El tratamiento que la Ley 1617 de 2013 le otorga a esta materia desconoce el artículo 13 de la Constitución dado que confiere un tratamiento diferente a los supuestos regulados en los artículos 23 y 24, a pesar de que en ambos casos el fundamento

es la norma urbanística que podría ser objeto de modificación, cambio o sustitución. En consecuencia, si no ha sido expedida la licencia urbanística o no ha sido ejecutada en el tiempo previsto en la ley, será posible que las administraciones distrital o municipal procedan a su actualización o modificación.

9. En síntesis, a pesar del amplio margen de configuración del que dispone el Congreso de la República, se opone a la Constitución que limite las competencias de las entidades territoriales y, en particular, la relativa a la reglamentación de los usos del suelo. Desconoce tal autonomía condicionar los planes de ordenamiento territorial. Así las cosas, las normas acusadas restringen la función de planificación de los Distritos Especiales y las finalidades que se adscriben a la propiedad y al urbanismo.

2. De instituciones académicas y educativas 2.1. Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca Kenny Elizabeth Campos Sarzosa, profesora del Centro de Atención a Problemas de Interés Público, señala que corresponde a la Corte declarar la inconstitucionalidad de las normas demandadas.

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1. La propiedad privada es objeto de protección en el artículo 58 de la Carta y supone el amparo de las facultades de usar, gozar y disponer de los bienes de los que se predica. Además de esa dimensión, el surgimiento del Estado Social de Derecho implica el reconocimiento de la función social y ecológica de la propiedad que le permite al Estado limitar su ejercicio o, mediante los procedimientos correspondientes, disponer la expropiación por razones de utilidad pública. Bajo esta perspectiva la regulación del territorio se apoya en

principios que se adscriben al Estado Social tal y como ocurre con la referida función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la equitativa distribución de las cargas y beneficios.

2. Las disposiciones impugnadas prefieren la realización del interés particular sobre el general. Efectivamente, la materialización de la función social y ecológica de la propiedad se limita únicamente a las Unidades de Actuación Urbanística, violando entonces los artículos 58 y 1º de la Constitución. La inconstitucionalidad de la disposición no desconoce que los derechos de los propietarios se encuentran en todo caso protegidos “por el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los respectivos afectados.” Así “[l]as unidades de actuación, la compensación y la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, entre otros, son mecanismos que garantizan este propósito al tenor de lo dispuesto en la legislación vigente. (…)” 2.2. Academia Colombiana de Jurisprudencia Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta, en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, señala que el artículo 23 acusado debe ser declarado exequible y, en relación con el artículo 24, la Corte debe declararse inhibida.

1. Al efecto señala que la demandante no cumple las exigencias argumentativas propias de un juicio de igualdad dado que no expone ninguno de los elementos que lo conforman.

2. El cargo en contra del artículo 13 de la Constitución fue erróneamente formulado en tanto al hacerse una lectura del artículo acusado, suponiendo la

inexequibilidad de los apartes que subraya el demandante, se llega a la conclusión que la protección de los derechos adquiridos, en contra de lo señalado en la acusación, sería mucho más amplia al referirse a todas las materias.

3. Al margen del anterior defecto y analizando la totalidad del parágrafo del artículo 23 cuestionado, puede concluirse que resulta exequible por las siguientes razones: a) Los artículos 311 y 313 de la Constitución, 41 de la Ley 152 de 1994 y 1º y 6º de la Ley 388 de 1997 se refieren específicamente a la ordenación del territorio.

De tales disposiciones se desprende que el Plan de Ordenamiento Territorial 11 constituye un instrumento fundamental para cumplir tal función. Mediante este instrumento se pretende “salvaguardar los intereses generales que confluyen en el ámbito de la propiedad privada mediante la definición de una regulación que asegura un disfrute de este derecho individual que sea socialmente útil o compatible con las necesidades colectivas (…).” b) Las normas adoptadas por los municipios en materia de ordenación del territorio tienen la condición de reglas de orden público que vinculan no solo a las autoridades sino también a los particulares. En relación con ello, la doctrina y la jurisprudencia se han ocupado ampliamente de analizar la protección de los derechos adquiridos y de diferenciar tal categoría de las meras expectativas. De tales fuentes se desprende el carácter intangible de los primeros y la posibilidad de afectar o regular las segundas. Esta protección supone, entre otras cosas, el carácter no retroactivo de la ley.

c) El Consejo de Estado ha examinado en varias oportunidades la aplicación de tales conceptos a raíz del juzgamiento de actos administrativos relacionados con el uso del suelo. De sus pronunciamientos se desprende (i) que los actos administrativos que otorgan permisos, licencias o autorizaciones son actos provisionales que se subordinan al interés público y, en consecuencia a los cambios que se presenten en el ordenamiento jurídico y (ii) que los derechos que se desprenden de tales actos administrativos tienen un carácter provisional o transitorio. d) El planteamiento del demandante se sustenta en un punto de partida errado consistente en considerar que una situación jurídica no consolidada puede considerarse como un derecho adquirido. En adición a ello, de admitirse que la acusación afirma que las normas acusadas hacen intangibles derechos adquiridos que se relacionan con el uso del suelo, dicha posibilidad adoptada por las autoridades distritales “tendrá que valorarse en el caso concreto y ponderarse los intereses públicos que determinan la necesidad de cambio del uso del suelo, pero también los intereses particulares en cuanto a su contexto, de tal manera que se establezcan reglas que permitan en lo posible adaptar lo existente a las nuevas exigencias, por supuesto sobre la base de la prelación del inte