CC - C221-2019

Sentencia C-221/19

ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL Y DEMAS UNIVERSIDADES ESTATALES-Compatibilidad con el artículo 359 de la Constitución La Sala consideró que los artículos 2, 3, 4, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013 regulaban una “renta nacional”, de tipo impositivo (impuesto), con “destinación específica” para “inversión social” y, por tanto, eran compatibles con el artículo 359 de la Constitución. Por tanto, consideró innecesario el estudio de compatibilidad entre los artículos 2, 3, 4, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013 y los artículos 338 y 352 de la Constitución y 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), dado el carácter de “impuesto” y no de “contribución parafiscal” del tributo que regulaban. ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL Y DEMAS UNIVERSIDADES ESTATALES-Exequibilidad condicionada de la expresión "prioritariamente” Con relación a la expresión “prioritariamente”, contenida en el inciso 1° y en el parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 2013, consideró que podía dar lugar a que se interpretara como una forma de deslegalización de la competencia del Legislador para determinar los gastos de inversión que podrían tener destinación específica, producto del recaudo de una renta nacional, al habilitar a las universidades estatales para determinar otros tipos de gastos que pudieran adscribirse a dicha categoría. Para precaver esta interpretación inconstitucional, condicionó a que dicha expresión se entendiera

en el sentido de que no habilitaba a las universidades estatales para determinar, in genere, cualquier otro tipo de gasto distinto a los señalados en este artículo, para los que era posible destinar los recursos provenientes del recaudo de la “estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia”. ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL Y DEMAS UNIVERSIDADES ESTATALES-No vulneración del principio de equidad tributaria La Sala consideró que artículo 8 de la Ley 1697 de 2013 no desconocía el principio de equidad tributaria, de que trataba el artículo 363 de la Constitución, dado que la disposición no aportaba al sistema tributario “una dosis de manifiesta inequidad, ineficiencia y regresividad”, por las siguientes tres razones, a favor de la amplia libertad de configuración del legislador en esta materia: en primer lugar, la destinación específica del tributo para inversión social, que imponía a los contribuyentes una especial carga de solidaridad. En segundo lugar, la calidad de impuesto indirecto que regulaba la ley demandada. Finalmente, las consecuencias prácticas de la implementación del impuesto, relativas a un mayor valor de los contratos de obra y contratos conexos de las entidades del orden nacional, que no tenía relación con la falta de capacidad contributiva de los sujetos pasivos del tributo.

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL Y DEMAS UNIVERSIDADES ESTATALES-Renta nacional destinada a inversión

social

ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL Y DEMAS

UNIVERSIDADES ESTATALES-Finalidad

ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL Y DEMAS

UNIVERSIDADES ESTATALES-Hecho generador

ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL Y DEMAS

UNIVERSIDADES ESTATALES-Sujetos pasivos RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Carácter excepcional RENTAS NACIONALES DE DESTINACION ESPECIFICAInversión social ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL Y DEMAS UNIVERSIDADES ESTATALES-No corresponde a una contribución parafiscal sino a un impuesto GASTO PUBLICO SOCIAL-Definición

Referencia: Expediente D-12336

Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013, “Por la cual se crea la estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia”

Demandante: Adrián Fernando Rodríguez

Piedrahita.

Magistrado ponente:

CARLOS BERNAL PULIDO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, que contemplan los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constitución, el ciudadano Adrián Fernando Rodríguez Piedrahita demandó los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 8,

10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013, “Por la cual se crea la estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia”1.

2. Mediante auto de octubre 6 de 2017, la Corte Constitucional inadmitió la demanda y ordenó al accionante su corrección2.

3. Dentro del término legal, el accionante subsanó la demanda, para lo cual amplió y modificó los argumentos de la solicitud3.

4. Mediante auto de octubre 31 de 2017, el magistrado sustanciador, por una parte, rechazó la demanda en contra de los artículos 5 y 6 de la Ley 1697 de 2013, por los presuntos cargos de desconocimiento de los artículos 13 y 363 de la Constitución. De otra parte, admitió la demanda en contra de los artículos 2, 3 y 4 de la Ley 1697 de 2013, por la presunta violación de los artículos 359, 338 y 352 de la Constitución (i); en contra de los artículos 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013, por el presunto desconocimiento de los artículos 338 y 352 de la Constitución (ii) y, finalmente, en contra del artículo 8 de la ley en cita, por la presunta vulneración del artículo 363 de la Constitución (iii). Ordenó comunicar el inicio del proceso al presidente del Congreso, al presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Educación y al Ministerio de Justicia y del Derecho. Invitó a participar a varias entidades y organizaciones. Dio traslado al Procurador General de la Nación y

fijó en lista el proceso, para que los ciudadanos intervinieran como impugnadores o defensores de las disposiciones demandadas. Según lo 1 Folios 1 a 61. 2 Folios 63 a 70. 3 Folios 72 a 147. dispuesto en el Auto 305 de 2017, la Sala Plena ordenó suspender los términos del proceso4, suspensión que se levantó mediante el auto 695 de octubre 24 de 20185.

1. Norma demandada

5. La siguiente corresponde a la transcripción de los artículos 2, 3, 4, 8, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013, respecto de los cuales se admitió la demanda, conforme a su publicación en el Diario Oficial 49.010 de diciembre 20 de 2013: “LEY 1697 DE 2013

(diciembre 20) por la cual se crea la estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia. El Congreso de Colombia,

DECRETA: […] Artículo 2. Naturaleza jurídica. La estampilla ‘Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia’ es una contribución parafiscal con destinación específica para el fortalecimiento de las universidades estatales y que será administrada directamente por el ente autónomo en cuyo favor se impone el tributo.

Artículo 3. Distribución de los recursos. La distribución de los recursos recaudados por la presente estampilla se realizará de la siguiente manera: Durante los primeros cinco (5) años, a partir de la promulgación de la presente ley, el 70% del recaudo se transferirá a la Universidad Nacional de Colombia y el 30% restante a las demás universidades

estatales del país. A partir del sexto año el 30% de lo recaudado se transferirá a la Universidad Nacional de Colombia y el 70% a las demás universidades estatales del país. Parágrafo. Los recursos transferidos a las universidades estatales, exceptuando la Universidad Nacional de Colombia, se asignarán mediante resolución del Ministerio de Educación Nacional. Dicha asignación se hará de acuerdo con el número de graduados por nivel de formación del año inmediatamente anterior en cada institución. 4 Folios 149 a 155. 5 Folios 271 a 272. La ponderación de cada graduado por nivel se hará de la siguiente manera: Nivel Valor Doctorados 4 Maestrías y 3 especializaciones médicas Especializaciones 2.5 Pregrado 2 Para los programas no presenciales en cualquier nivel de formación, se asignará el valor por nivel correspondiente definido en la tabla anterior. Artículo 4. Destinación de los recursos. Los recursos que se recauden mediante la estampilla se destinarán prioritariamente a la construcción, adecuación y modernización de la infraestructura universitaria y a los estudios y diseños requeridos para esta finalidad; además de la dotación, modernización tecnológica, apoyo a la investigación, apoyo a programas de bienestar estudiantil, subsidios estudiantiles y desarrollo de nuevos campus universitarios de las universidades estatales del país. Propendiendo siempre con estos recursos por la disminución de los costos por matrícula de los estudiantes de los estratos 1, 2 y 3. Para ello, los Consejos Superiores de las universidades estatales definirán los criterios técnicos para la aplicación de esta directriz.

Parágrafo 1. Durante los primeros cinco años de entrada en vigencia de la presente ley, los recursos asignados a la Universidad Nacional de Colombia se destinarán prioritariamente a la construcción, reforzamiento, adecuación, ampliación, mantenimiento y dotación de la planta física y espacios públicos en cada una de las ocho sedes actuales de la Universidad y de las que se constituyan en el futuro en otras regiones del país, y para la construcción y dotación del Hospital Universitario de la Universidad Nacional de Colombia. Parágrafo 2. Los recursos recaudados a través de esta ley no hacen parte de la base presupuestal de las universidades estatales. […] Artículo 8. Base gravable y tarifa. El sujeto pasivo definido en el artículo 6° de la presente ley pagará por las suscripciones de los contratos de obra pública y sus conexos en función de las siguientes bases y tarifas: por los contratos cuyo valor esté entre 1 y 2.000 smmlv pagarán el 0.5%. Los contratos entre 2.001 y 6.000 smmlv pagarán el 1% y los contratos mayores a 6.001 smmlv pagarán el 2%. Parágrafo. En cuanto no sea posible determinar el valor del hecho generador, definido en el artículo 5° de la presente ley, al momento de su respectiva suscripción, la base gravable se determinará como el valor correspondiente al momento del pago, por el término de duración del contrato respectivo. […] Artículo 10. Recaudo. Créese el Fondo Nacional de las Universidades Estatales de Colombia como una cuenta especial sin personería jurídica y con destinación específica, manejada por el Ministerio de Educación Nacional, con independencia patrimonial,

administrativa, contable y estadística con fines de interés público y asistencia social para recaudar y administrar los recursos provenientes de la Estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia. Artículo 11. Dirección y administración del Fondo. La Dirección y administración del Fondo será ejercida por el Ministerio de Educación Nacional, para cuyo efecto deberá: a) Desarrollar las operaciones administrativas, financieras y contables del Fondo, de acuerdo con las normas reguladoras de estas materias. b) Velar porque ingresen efectivamente al Fondo los recursos provenientes de la presente Estampilla. c) Distribuir los recursos del Fondo de acuerdo con lo estipulado en la presente ley. d) Elaborar la proyección anual de ingresos y gastos y los indicadores de gestión. e) Rendir informes que requieran organismos de control u otras autoridades del Estado. f) Las demás relacionadas con la administración del Fondo. Artículo 12. Control. Las universidades estatales en ejercicio de las funciones que le son propias, según su autonomía, implementarán un sistema de administración de los recursos provenientes del Fondo Nacional de las Universidades Estatales, respecto de los cuales la Contraloría General de la República ejercerá el correspondiente control fiscal. El Ministerio de Educación Nacional, a través del Fondo Nacional de las Universidades Estatales, deberá trasladar los recursos de la estampilla a las cuentas de las universidades estatales semestralmente de acuerdo con la distribución definida en el artículo 3° de la presente ley y la resolución expedida por el Ministerio de Educación Nacional para tal efecto. El incumplimiento de esta obligación generará las

responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales correspondientes. Parágrafo. Las universidades estatales presentarán informes anuales, avalados por sus Consejos Superiores, al Congreso de la República, al Ministerio de Educación Nacional y Ministerio de Hacienda y Crédito Público con la especificación de los recursos recibidos a través del Fondo y el detalle de la ejecución de los mismos”.

2. Solicitud

6. En relación con los cargos que fueron admitidos, el demandante solicitó la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 2, 3, 4, 8, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013, pues consideró que desconocían los artículos 338, 352, 359 y 363 de la Constitución.

3. Cargos

7. La Corte admitió los siguientes tres cargos: 3.1. Primer cargo

8. Para el demandante, los artículos 2, 3 y 4 de la Ley 1697 de 2013 desconocen el artículo 359 constitucional, pues crean un “impuesto con destinación específica”, que no tiene por destino “inversión social”6.

9. En primer lugar, el tributo que regulan las disposiciones demandadas no es una contribución parafiscal por cuanto, por una parte, el recaudo se destina a favor de las universidades estatales7 y no a favor del sector que tributa (los contratistas que suscriban contratos de obra pública con entidades del orden nacional)8, y, por otra, el sector gravado no participa en su administración9.

10. En segundo lugar, “al no cumplir el Tributo con los requisitos

6 Cfr., folio 87. 7 Folio 91. 8 Esta característica, de esta especie de tributo, la deriva el accionante del artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996, que se ha considerado parámetro de control constitucional, en las sentencias C-228 de 2009, C-176 de 2016, C-478 de 1992 y C-486 de 2016) y de la jurisprudencia constitucional contenida en la sentencia C-152 de 1997. 9 Esta característica, de esta especie de tributo, la deriva el accionante de la sentencia C-228 de 2009 (folio 92). establecidos constitucionalmente para tratarse de una contribución parafiscal –tal y como estaba demostrado-, degenera el tributo en un impuesto con destinación específica en la medida en que del texto de los artículos demandados se desprende que sus características son aquellas que la jurisprudencia y la doctrina le han asignado a los impuestos”10.

11. En tercer lugar, dado que el tributo que prescriben las disposiciones demandas corresponde a un “impuesto nacional con destinación específica”, no es posible enmarcarlo en la excepción que regula el numeral 2 del artículo 359 constitucional, pues no se destina a “inversión social”. Para el demandante, “la destinación específica de la estampilla NO es para el desarrollo de un programa de inversión social, sino de gastos del estado dirigidos a la financiación de la educación pública que, según la jurisprudencia constitucional, no pueden tenerse como inversión, sino como gastos”11. A partir de la interpretación que realiza de la sentencia C-734 de 2002, señala que la

Corte Constitucional, “consideró que la ‘dotación’ era un típico gasto de funcionamiento que no podía caber dentro del rubro de ‘inversión social’. Lo mismo puede decirse de elementos como el ‘apoyo a la investigación, apoyo a programas de bienestar estudiantil’ y ‘subsidios estudiantiles’, que corresponden a gastos recurrentes, en los que se debe incurrir todos los años para mantener funcionando a las universidades, y por lo tanto no corresponden a la definición de inversión. Otros elementos, como la construcción, adecuación y modernización de infraestructura, y el desarrollo de nuevos campus, sí pueden considerarse como inversión, pero el Congreso no ha justificado por qué esta inversión debe realizarse por medio de una renta específica en lugar del Plan Anual Operativo de Inversiones que se aprueba cada año por el mismo Congreso”12. 3.2. Segundo cargo – subsidiario al primero

12. Este segundo cargo supone una especificación del primer fundamento del primer cargo a que se hizo referencia en el numeral anterior. Este, según el demandante, solo debe ser objeto de estudio en caso de que la Corte considere que el tributo que crean los artículos 2, 3 y 4 de la Ley 1697 de 2013 sea una “contribución parafiscal”13.

13. De admitirse lo anterior, señala que los artículos citados, además de los artículos 10, 11 y 12, desconocen lo dispuesto por los artículos 338 y 352 de la Constitución y 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), dado que no satisfacen las exigencias para la creación de una contribución 10 Folio 73; cfr., en igual sentido, folios 94, 96 y 103.

11 Folio 74; cfr., en igual sentido, folio 104. 12 Folios 21 a 22. 13 Folio 87. parafiscal14, a saber: (i) la destinación del recaudo no se realiza a favor del sector gravado (contratistas de obra pública con entidades estatales del orden nacional –en relación con los artículos 2, 3 y 4 de la Ley 1697 de 2003-) y (ii) los sujetos gravados no participan de la administración y destinación del recaudo –en relación con los artículos 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2003-. Por tanto, para el demandante, las disposiciones desconocen “el principio de especificidad, que exige que el sector gravado se beneficie de los recursos recaudados y que este tenga una participación ‘justa y adecuada’ en su administración”15. 3.3. Tercer cargo

14. Se trata de un cargo independiente de los dos anteriores. Para el demandante, el artículo 8 de la Ley 1697 de 2013, al no considerar la capacidad contributiva de los sujetos pasivos del tributo (contratistas de obra pública con entidades estatales del orden nacional), desconoce el artículo 363, según el cual la “equidad” es uno de los principios fundantes del sistema tributario. En particular, señala: “la Ley demandada además vulnera la equidad horizontal porque la fórmula para la tarifa, prevista en el artículo 8°, no consulta la capacidad de pago de las empresas gravadas, pues el monto de los contratos nada dice sobre el patrimonio, y [sic] por lo tanto, la capacidad que tiene cada contratista para cumplir la obligación tributaria. De esta forma [sic] se introduce al sistema tributario una

carga manifiestamente inequitativa, que vulnera el artículo 363 de la Constitución Política”16.

4. Intervenciones

15. El plazo de fijación en lista17 transcurrió entre los días 9 y 26 de noviembre de 201818, en el que intervinieron las siguientes autoridades y personas, en el sentido que más adelante se indica. Igualmente, dentro de término19, se recibió el concepto 006511, del 15 de enero de 2019, del Procurador General de la Nación20. El sentido de todas las intervenciones y del concepto del Procurador General de la Nación, según que se hubiesen pronunciado acerca de la aptitud de los cargos o únicamente en relación con su mérito, fue el siguiente: Aptitud de los cargos Los cargos no son aptos Los cargos son aptos Ministerio de Educación Ninguno de los intervinientes se 14 Folio 9. 15 Folio 74; cfr., en igual sentido, folio 87. 16 Folio 88; en términos análogos, cfr., folio 55. 17 Mediante el auto 695 de octubre 24 de 2018 (folios 271 a 272), la Sala Plena levantó la suspensión de términos decretada en este proceso. 18 Folios 279 y 304. 19 Folio 319. 20 Folios 305 a 317.

Aptitud de los cargos Los cargos no son aptos Los cargos son aptos Nacional21 pronunció en este sentido. Por tanto, supusieron la aptitud de los cargos formulados. Mérito de los cargos Exequibilidad Inexequibilidad Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos Universidad de Antioquia22

y Comunicaciones –

ANDESCO23

Universidad Nacional de Instituto Colombiano de Colombia24 Derecho Tributario – ICDT25 Universidad de Cundinamarca26 Ministerio de Educación Nacional28 Procurador General de la DIAN29 Nación (en relación con algunas Procurador General de la expresiones, contenidas en las Nación (en relación con la disposiciones demandadas)27 generalidad de las disposiciones demandadas)30 4.1. Argumentos relacionados con la aptitud de los cargos

16. Solo el Ministerio de Educación Nacional solicitó a la Corte que se declarara inhibida, como consecuencia de la ineptitud sustancial de los cargos 21 Folios 214 a 225. 22 Folios 183 a 189 (impresión del correo electrónico enviado por el interviniente) y 190 a 200 (que corresponde al documento en original de la intervención). 23 Folios 249 a 254. 24 Folios 201 a 205. 25 Folios 255 a 270. 26 Folios 206 a 213. La intervención de la Universidad de Cundinamarca, más que defender la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, se circunscribió a cuestionar la destinación de los recursos recaudados mediante la estampilla que regula la Ley 1697 de 2013, al considerar que creaba una “acción positiva para las universidades públicas que históricamente han contado con mayores recursos en el sistema de universidades públicas” (folio 206). A partir de tal razón, sin hacer un análisis relativo a los cargos propuestos en la demanda, solicitó la declaratoria de exequibilidad condicionada de la totalidad de disposiciones que integraban la Ley 1697 de 2013, “en el entendido que estos recursos deben ser destinados para todo el sistema de educación

superior de las Universidades Públicas y en especial para las que han sido discriminadas históricamente en el presupuesto” (folio 2013). 27 Solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “parafiscal”, contenida en el artículo 2, y de las expresiones “prioritariamente” y “mantenimiento”, contenidas en el artículo 4 de la Ley 1697 de 2013. 28 Folios 214 a 225. 29 Folios 226 a 248. 30 Solicitó la declaratoria de exequibilidad de los artículos 2 (parcial), 3, 4 (parcial), 8, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013. Además, solicitó la declaratoria de exequibilidad condicionada de la expresión “dotación”, contenida en el artículo 4 de la Ley 1697 de 2013, “en el entendido que la destinación de los recursos provenientes de la estampilla […] para dotación debe estar circunscrita a la destinación específica para inversión social que se requiere realizar con tales recursos buscando incrementar los activos fijos inherentes a las funciones de educación superior con proyección social a cargo de las universidades estatales” (folio 317). formulados, al no satisfacer las exigencias de pertinencia y suficiencia. La fundamentación propuesta fue la siguiente: “su exposición [hace referencia al relato de la demanda y de la subsanación] se centra en señalar que el legislador no cumplió con los parámetros constitucionales para expedir una contribución parafiscal, afirmaciones contrarias a la realidad, toda vez que, como se explicará más adelante, el legislador dio aplicación tanto al artículo 338 y 359 superiores. Esto sin mencionar que se rechazaron

los cargos tres y cuatro, frente a la vulneración de la igualdad y de la equidad por parte de las normas acusadas, y que se desestimó lo concerniente a la demanda de los artículos 5 y 6 de la Ley 1697 de 2.013, lo que a todas luces le resta fuerza al contenido de la demanda, ya que de entrada se mantienen dos elementos esenciales de la contribución parafiscal, a saber, el hecho generador y el sujeto pasivo, situación que sin duda hace que el resto del articulado gire en torno a esos dos elementos, volviendo en la práctica inane el resto de la demanda presentada por el actor”31. 4.2. Argumentos relacionados con el mérito de los cargos 4.2.1. Razones propuestas para apoyar la petición de inexequibilidad

17. Las siguientes fueron las razones propuestas para apoyar los cargos de inconstitucionalidad.

18. Cargos primero y segundo. Los artículos 2, 3, 4, 10, 11 y 12 de la Ley 1697 de 2013 regulan un impuesto con destinación específica que no corresponde a inversión social. Por tal razón, desconocen el artículo 359 constitucional. De una parte, no se trata de una contribución parafiscal, por cuanto “los sujetos pasivos del gravamen (contratistas de obra pública) no son sus beneficiarios directos o indirectos”32, y, además, el sector gravado no tiene “injerencia alguna en la administración o destinación de dichos recursos”33.

De otra parte, la destinación del tributo, que regula el artículo 4 de la ley demandada, “(construcción, adecuación y modernización de la infraestructura

universitaria), no tiene, conforme a los lineamientos de la jurisprudencia de la Corte, las características de inversión social sino de gasto público social, lo que conlleva una trasgresión del mandato constitucional contenido en el citado artículo 359”34. 31 Folio 216 reverso a 217. 32 Intervención de ANDESCO (folio 250). En términos semejantes se pronunció el ICDT (folio 262). A partir de una consideración semejante, el Procurador General de la Nación solicitó que se declarara la inexequibilidad de la expresión “parafiscal”, contenida en el artículo 2 de la ley demandada, por desconocer “el principio de especificidad de los tributos parafiscales en cuando [sic] a la destinación del recaudo de la estampilla” (folios 308 reverso y 316 reverso). 33 Intervención de ANDESCO (folio 251). 34 Intervención de ANDESCO (folios 251 a 252). El ICDT, si bien, no toma partido acerca de la naturaleza jurídica del tributo, sí considera que regula una renta nacional con destinación específica, que no es posible adscribir a ninguna de las excepciones que contempla el artículo 359 de la Constitución (folio 264).

19. Para el Procurador General de la Nación, sin embargo, de un lado, solo los gastos de “mantenimiento”, de que trata el parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 2003, no pueden enmarcase en la excepción que contempla el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución, dado que corresponden a “gastos de carácter ordinario por su misma naturaleza y necesidad periódica de

realizarlos, los cuales deben ser cubiertos con las formas presupuestales ordinarias de financiación”35. De otro lado, la expresión “prioritariamente”, contenida tanto en el inciso 1° como en el parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 2013, desconoce el carácter restrictivo de la excepción que contempla el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución, pues “implicaría la posibilidad abierta de utilizar parte de los recursos provenientes de la estampilla […] para ser invertidos en gastos de funcionamiento e inversión que deben ser cubiertos con recursos ordinarios”, si se tiene en cuenta que, “la prioridad alude a una cosa o situación que es más importante que otra”, de lo que se sigue que, “tal cosa o situación no es exclusiva, sino que permite considerar otras cosas o situaciones”36.

20. Cargo tercero. El artículo 8 de la Ley 1697 de 2013 desconoce el artículo 363 constitucional, pues las tres tarifas que regula no atienden “a un criterio de equidad vertical o de capacidad contributiva de los sujetos pasivos”37. Así, “el establecimiento de mayores tarifas para contratos de mayores cuantías no tiene relación con la capacidad contributiva de los contratistas”38, pues, “el monto de los contratos no dice nada sobre el patrimonio o las utilidades que finalmente va a obtener el contratista, es decir, sobre la capacidad que realmente tiene para cumplir con la obligación tributaria”39. Finalmente, a modo de reflexión final, en relación con la proliferación del establecimiento de estampillas, uno de los intervinientes señala: “La proliferación de estampillas de todo tipo, dentro de nuestro

ordenamiento tributario, afecta sensiblemente la estructura del sistema y desatiende una de las más claras expresiones del principio de capacidad contributiva, derivada precisamente de la concepción integral del sistema tributario […] […] Dados los numerosos tributos, de la más variada naturaleza, que hoy integran el sistema tributario de Colombia, el legislador debe ser consciente de los límites que le impone la capacidad contributiva desde la óptica del conjunto del sistema y la individualidad del tributo. Si se sigue permitiendo que el Congreso cree estampillas 35 Folio 314 vuelto. 36 Folio 314. 37 Intervención de ANDESCO (folio 253). 38 Intervención de ANDESCO (folio 253). 39 Intervención de ANDESCO (folio 252). cada vez que lo tenga a bien, sin mediar el menor análisis sobre sus implicaciones en el sistema tributario y la incidencia que ese sistema como conjunto tiene sobre los contribuyentes, se abre la puerta al caos, para el desorden financiero público, en desmedro de los asociados y del propio Estado”40. 4.2.2. Razones propuestas para defender la exequibilidad de las disposiciones demandadas

21. Las siguientes fueron las razones propuestas por los intervinientes para defender la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, en relación con cada uno de los cargos que se admitieron.

22. Cargo primero. Los artículos 2, 3 y 4 de la Ley 1697 de 2013 no desconocen el artículo 359 constitucional, por las siguientes razones: 23. (i) No es cierto que estas disposiciones estatuyan un impuesto, pues regulan una genuina contribución parafiscal, que satisface las exigencias

constitucionales41, pues, de un lado, “afecta a un grupo económico determinado –constructores-, siempre que lleven a cabo el hecho generador, esto es, la contratación de obras públicas con entidades del nivel nacional”42. Además, “en cuanto a la destinación sectorial, aunque se podría evidenciar que no es exclusiva del sector que tributa, lo cierto es que no existe restricción para que en este caso concreto, el beneficiario sean las universidades estatales, por cuanto las contribuciones de destinación específica destinadas para inversión social, como es el caso que nos ocupa en esta demanda, están permitidas por el constituyente”43. 24. (ii) Con independencia del carácter o nat