CC - C225-2017

Sentencia C-225/17

CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Carga de la prueba en materia ambiental y salud pública le corresponde al Estado como supuesto de hecho ineludible de la presunción de dolo y culpa El problema jurídico que debe resolver la Corte Constitucional en el presente caso es el siguiente: ¿Desconoce la presunción de inocencia, prevista en el artículo 29 de la Constitución Política, la presunción de dolo y culpa que, en los procesos únicos de policía por afectaciones al ambiente, al patrimonio ecológico y a la salud pública, introduce la Ley 1801 de 2016 y al determinar que, en estos casos, le corresponderá al infractor demostrar que no está incurso en el comportamiento endilgado? Para responder a este problema jurídico y, determinar por esta vía la constitucionalidad de la norma demandada, la Corte pone de relieve, de acuerdo con la jurisprudencia en la materia: (i) el carácter no absoluto del derecho a la presunción de inocencia, lo que ha permitido, bajo ciertas condiciones, la aceptación de (ii) presunciones de dolo y culpa, como formas constitucionales de responsabilidad subjetiva. Para la Sala, al tratarse de una norma que no incluye una presunción de responsabilidad, construida a partir de la lógica y la experiencia, razonable y proporcionada a los beneficios que pretende, el artículo 220 de la Ley 1801 de 2016 es declarado exequible, salvo la expresión “a quién le corresponde probar que no está incurso en el comportamiento contrario a la convivencia correspondiente” que, como quedó explicado (Supra numeral 34), es expulsada del ordenamiento jurídico por

contrariar el artículo 29 de la Constitución Política, al relevar a la autoridad administrativa de la carga de la prueba de la realización del comportamiento y de su imputabilidad fáctica. PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Contenido/PRESUNCION CONSTITUCIONAL DE BUENA FE-Delimitación del ámbito de aplicación El artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades públicas, aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden. Esto quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares ante las autoridades públicas, por lo que su ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre particulares. Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos. Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la

demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella.

PRESUNCION LEGAL DE DOLO Y CULPA EN PROCESO DE

RESPONSABILIDAD FISCAL-Jurisprudencia constitucional

LEY QUE ESTABLECE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

DE CONTENIDO SANCIONATORIO EN MATERIA AMBIENTAL

E INSTRUMENTOS CON FINES PREVENTIVOS EN MATERIA AMBIENTAL CONTENIDO EN CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Presunciones de dolo o culpa en dichas normas prevén procedimientos y consecuencias diferentes INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional DERECHO A LA PRESUNCION DE INOCENCIA-Carácter no absoluto/DERECHO A LA PRESUNCION DE INOCENCIA-Opera tanto en procesos judiciales, como en los procedimientos administrativos/DEBIDO PROCESO Y PRESUNCION DE INOCENCIA-Proscripción de la responsabilidad objetiva/FLEXIBILIZACION O APLICACION MATIZADA DE GARANTIAS DEL DEBIDO PROCESO A LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional Como elemento esencial de los regímenes democráticos, la Constitución Política de 1991 estableció en su artículo 29 la presunción de inocencia la que, a pesar de su redacción, opera tanto en los procesos judiciales, como en los procedimientos administrativos, de acuerdo con el inciso primero del mismo artículo. Se trata de una garantía fundamental que, a la vez, hace parte del derecho fundamental al debido proceso y que entraña las siguientes consecuencias: (i) corresponde al Estado la carga de desvirtuar la inocencia, a

través de la prueba de los elementos de la responsabilidad, incluida la culpabilidad. (ii) A pesar de existir libertad de medios probatorios para desvirtuar la presunción de inocencia, sólo son admisibles medios de prueba respetuosos del debido proceso y acordes a la dignidad humana. (iii) Nadie puede ser obligado a contribuir para que la presunción de inocencia que lo ampara, sea desvirtuada; (iv) La prueba necesaria para demostrar la culpabilidad debe tener suficiente fuerza demostrativa, más allá de toda duda razonable, la que en caso de persistir, debe resolverse mediante la confirmación de la presunción y (v) durante el desarrollo del proceso o del procedimiento, la persona tiene derecho a ser tratado como inocente. Para la jurisprudencia, la presunción de inocencia es, a la vez, fundamento de la proscripción de principio de la responsabilidad objetiva. A pesar de tratarse de una garantía esencial del derecho fundamental al debido proceso, la presunción de inocencia, como los otros derechos y garantías constitucionales, no constituyen potestades absolutas reconocidas a un individuo. PRESUNCIONES DE DOLO Y CULPA-Formas constitucionales de responsabilidad subjetiva/PRESUNCIONES DE DOLO Y CULPAFuente legal/PRESUNCIONES DE DOLO Y CULPADefinición/PRESUNCION LEGAL/PRESUNCION DE DERECHO/PRESUNCIONES-Pueden ser refutables, mediante prueba en contrario iuris tantum o irrefragables de derecho o de iuris et de iure/PRESUNCION DE DOLO Y CULPA-Formas de responsabilidad, tanto en derecho público, como de derecho privado Aunque esta Corte ha excluido la posibilidad de establecer presunciones de

dolo y culpa en materia penal, sí las ha encontrado ajustadas a la Constitución en el contexto de otras formas de responsabilidad, tanto de derecho público, como de derecho privado, entre particulares o frente a autoridades públicas: en procedimientos administrativos, como los tributarios, de sanciones administrativas en materia ambiental y de responsabilidad fiscal y en procesos judiciales, como el de la acción de repetición. Incluso, por fuera del contexto de responsabilidades de tipo sancionatorio o personal, ha aceptado que dichas presunciones sean de Derecho, cuando el interés superior lo justifica de manera proporcionada. PRESUNCION DE DOLO Y CULPA-Condiciones que debe reunir para que sea admisible A partir de los precedentes jurisprudenciales (…), es posible precisar las condiciones que debe reunir una presunción de dolo o de culpa para ser constitucionalmente admisible: (i) no puede tratarse de una presunción de responsabilidad. La responsabilidad es el resultado de la conjunción de varios elementos, uno de los cuales puede ser la culpabilidad; las presunciones de dolo y culpa sólo se predican del elemento culpabilidad. Por lo tanto, para que opere la presunción, es necesario que el hecho base se encuentre debidamente probado. (ii) Deben ser verdaderas presunciones, no ficciones. Por consiguiente, las presunciones de dolo y culpa deben ser construidas a partir de la experiencia y de un razonamiento lógico. (iii) Debe tratarse de medidas razonables y proporcionadas, al proteger intereses superiores, cuya tutela, mediante la presunción de dolo o culpa, no resulte desequilibrada frente a la afectación que engendra de la presunción de inocencia. El carácter iuris tantum

de las presunciones juega en favor de su proporcionalidad. MEDIO AMBIENTE-Definición en Código Nacional de Policía/MEDIO

AMBIENTE EN LA CONSTITUCION DE 1991-Concepto

PATRIMONIO ECOLOGICO-Concepto SALUBRIDAD O SALUD PUBLICA-Definición Resulta necesario precisar el concepto de salubridad o salud pública, entendidas como expresiones sinónimas. Así, la salubridad pública puede ser definida como una serie de condiciones sanitarias, tanto químicas, como relativas a la organización y disposición del espacio, necesarias para la protección de la vida, salud e integridad física del ser humano, así como de las especies animales y vegetales presentes en el ecosistema. Esta definición parte de entender que los problemas de salubridad pública no sólo afectan al ser humano directamente, sino que la afectación que genera en especies animales y vegetales, en sí misma problemática, también conduce indirectamente a la afectación del ser humano por vía alimentaria o cualquier otra forma de transmisión, al reconocer la interdependencia mutua.

SERVICIOS PUBLICOS DE AGUA POTABLE,

ALCANTARILLADO, RECOLECCION Y ADECUADO TRATAMIENTO DE BASURAS, CON O SIN RIESGO BIOLOGICO-Cobertura, prestación eficiente y de calidad está directamente relacionada con la creación y mantenimiento de condiciones de salud o salubridad pública/CONTROL DE MEDICAMENTOS,

DETERMINACION Y VERIFICACION DEL CUMPLIMIENTO DE

MEDIDAS SANITARIAS EN LA PRODUCCION, ALMACENAMIENTO Y COMERCIALIZACION DE ALIMENTOS Y DEPOSITO O EMISION DE SUSTANCIAS CONTAMINANTESActividades que también son instrumentos de salubridad

pública/PROTECCION DE LA SALUBRIDAD O SALUD PUBLICAImplica la prohibición y sanción de ciertos comportamientos, pero también una actividad prestacional por parte del Estado

SALUBRIDAD PUBLICA Y MEDIO AMBIENTE SANO-Relación estrecha

MEDIO AMBIENTE SANO-Importancia constitucional CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Regulación de comportamientos contrarios a la convivencia, en cuya realización se presume el dolo o la culpa La Ley 1801 de 2016 establece una lista de comportamientos contrarios a la convivencia, en cuya realización se presume el dolo o la culpa. Así, el artículo 100 de dicha codificación tipifica los comportamientos contrarios a la preservación del agua, tales como arrojar sustancias contaminantes, residuos o desechos a los cuerpos de agua o deteriorar, dañar o alterar los cuerpos de agua, zonas de ronda hídrica y zonas de manejo y preservación ambiental; el artículo 101 tipifica los comportamientos que afectan las especies de flora o fauna, tales como colectar, aprovechar, mantener, tener, transportar, introducir, comercializar, o poseer especies de fauna silvestre (viva o muerta) o sus partes, sin la respectiva autorización ambiental, así como aprovechar, recolectar, almacenar, extraer, introducir, mantener, quemar, talar, transportar o comercializar especies de flora silvestre, o sus productos o subproductos, sin la respectiva autorización de la autoridad competente o movilizar maderas sin el respectivo salvoconducto único de movilización o guía de movilización. El artículo 102 se refiere a los comportamientos que afectan el aire: realizar

quemas de cualquier clase salvo las que de acuerdo con la normatividad ambiental estén autorizadas y emitir contaminantes a la atmósfera que afecten la convivencia. El artículo 103 prevé los comportamientos que afectan las áreas protegidas del sistema nacional de áreas protegidas (sinap) y áreas de especial importancia ecológica, tales como ocupar ilícitamente áreas protegidas, de manera temporal o permanente y suministrar alimentos a la fauna silvestre, en dichos lugares. El artículo 105 se refiere a las actividades que son objeto de control en el desarrollo de la minería, cuya realización es objeto de medidas correctivas, tales como desarrollar actividades mineras de exploración, explotación, o minería de subsistencia o barequeo en bocatomas y áreas declaradas y delimitadas como excluibles de la minería o realizar exploraciones y explotaciones mineras sin el amparo de un título minero debidamente inscrito en el registro minero nacional, salvo autorizaciones temporales, solicitudes de legalización, declaratoria de área de reserva especial, subcontratos de formalización o contrato de operación minera y sin la obtención de las autorizaciones ambientales necesarias para su ejecución; el artículo 110 se refiere a los comportamientos que atentan contra la salud pública en materia de consumo, tales como no mantener en refrigeración, la temperatura adecuada, carne o productos cárnicos o lácticos o expender alimentos en sitios expuestos a focos de insalubridad o que presenten riesgo de contaminación; el artículo 111 prevé los comportamientos contrarios a la limpieza y recolección de residuos y escombros y malas prácticas habitacionales, tales como sacar la basura en horarios no autorizados por la empresa prestadora del servicio o en

sitio diferente al lugar de residencia o domicilio o arrojar residuos sólidos y escombros en sitios de uso público, no acordados ni autorizados por autoridad competente y arrojar en las redes de alcantarillado, acueducto y de aguas lluvias, cualquier objeto, sustancia, residuo, escombros, lodos, combustibles y lubricantes, que alteren u obstruyan su normal funcionamiento. TEST DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDADJurisprudencia constitucional CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Presunción de dolo y culpa en norma acusada debe responder a estrictos criterios de razonabilidad y proporcionalidad en razón de la tensión que dicha medida genera respecto de la presunción de inocencia CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Carácter imperioso de la finalidad sobre inclusión de protección del medio ambiente

Expediente: D-11648

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 220 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.

Actores: Francisco de Paula Santander Ruiz

y Yamile Vega Parra.

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de dos mil diecisiete (2017). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.5 de la Constitución, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, los ciudadanos Francisco de Paula Santander Ruiz y Yamile Vega Parra demandan la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 220 (parcial) de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.

Mediante providencia del 20 de septiembre de 2016, el Magistrado sustanciador dispuso: admitir la demanda contra los artículos demandados al constatar que se reunían los requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y comunicar, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, la iniciación del mismo al Presidente de la República, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Presidente del Congreso y al Ministro de Justicia y del Derecho. Se invitó a participar en el presente juicio al Ministerio del Interior, a la Defensoría del Pueblo, a la Policía Nacional, a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Alcaldía de Medellín, a la Alcaldía de Barranquilla, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad

de Derecho de la Universidad de los Andes, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario, a la facultad de derecho de la Universidad de la Sabana, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la facultad de derecho de la Universidad Libre, a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca, a la Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte y a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la presente demanda.

A. NORMA DEMANDADA El siguiente es el texto del artículo 220 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, según aparece publicada en el Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016. La norma acusada se transcribe a continuación: LEY 1801 DE 2016

(julio 29) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia. “ARTÍCULO 220. CARGA DE LA PRUEBA EN MATERIA AMBIENTAL Y DE SALUD PÚBLICA. En los procedimientos que se adelanten por comportamientos que afecten el ambiente, el patrimonio ecológico y la salud pública, se presume la culpa o el dolo del infractor a quién le

corresponde probar que no está incurso en el comportamiento contrario a la convivencia correspondiente.”

B. LA DEMANDA Los ciudadanos Francisco de Paula Santander Ruiz y Yamile Vega Parra demandan la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 220 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, al considerar que desconoce el artículo 29 de la Constitución Política, el que presume la inocencia en toda actuación judicial y administrativa, así como el artículo 83 de la Constitución Política, que presume la buena fe de los particulares en las gestiones que adelanten ante las autoridades públicas. Los demandantes explican que estas garantías administrativas y judiciales, deben respetarse con mayor razón en un procedimiento sancionatorio como el previsto en el Código de Policía. Consideran que la presunción de dolo y culpa, la que no prevé excepciones en la norma demandada, riñe no sólo con la presunción de inocencia, sino también con la presunción de buena fe. Luego de citar extractos jurisprudenciales, los demandantes explican que la presunción de inocencia tiene un efecto fundamental en cuanto a la carga de la prueba, ya que determina que quien se beneficia de ella, no le incumbe probar su inocencia, como sí lo exige la norma demandada.

C. INTERVENCIONES

1. De entidades públicas

a. Ministerio de Justicia La directora de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia1, solicita la declaratoria de constitucionalidad de la norma cuestionada. Explica que la presunción objeto de control de constitucionalidad corresponde a las de tipo juris tantum o presunciones legales,

que admiten prueba en contra. Relata que la presunción de dolo y culpa en materia ambiental ya fue objeto de examen de constitucionalidad mediante la sentencia C-595 de 2010 donde considera que se explicó que la presunción de inocencia no puede ser aplicada con la misma rigurosidad en materia penal y en materia administrativa. Considera así que las mismas razones que condujeron en ese momento a pronunciar la exequibilidad, sustentan la declaratoria de constitucionalidad de las normas bajo estudio, al buscar un fin constitucionalmente válido y ser un instrumento proporcionado, al hacer suyas las argumentaciones de la sentencia C-595 de 2010. La interviniente discrepa de la demanda en cuanto considera que las presunciones de dolo y culpa no vulneran el principio de buena fe “si se tiene en cuenta que la presunción de culpa grave o dolo se establece precisamente en favor de los particulares” y “constituye una garantía de protección del principio de buena fe en favor del presunto infractor”. Refiere lo considerado en cuanto a presunciones de dolo y culpa en materia de acción de repetición, respecto de la presunción de buena fe, en la sentencia C-512 de 2013. b. Defensoría del Pueblo La intervención fue allegada al proceso de manera extemporánea2. c. Alcaldía Mayor de Bogotá La directora de Defensa Judicial y Prevención de Daño Antijurídico de la Secretaría Jurídica de la Alcaldía de Bogotá3 solicita la declaratoria de exequibilidad en el presente asunto. Para fundamentar su solicitud, la interviniente sitúa la norma demandada en el contexto del Código de Policía y resalta, entre otras normas, que el artículo 96 precisa que las medidas previstas

en esta normativa, para la protección del medio ambiente, se aplican sin perjuicio de las contenidas en la normatividad ambiental y minera. Explica que las presunciones en cuestión se limitan a la materia ambiental y de salud pública de conocimiento de las autoridades de policía y realizan de manera adecuada los 1 Diana Alexandra Remolina Botía. 2 El término de fijación en lista venció el 13 de octubre de 2016, de acuerdo con el informe secretarial del 14 de octubre del mismo año (folio 88 del expediente) y la intervención fue recibida el 14 de octubre (folio 89 del expediente). Pese a que la intervención fue presentada de manera extemporánea, la entidad solicitó la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Cita la sentencia C-595 de 2010 como precedente relevante para la solución del caso bajo examen y cuyos argumentos considera válidos en esta ocasión. Sostiene que la presunción de dolo y culpa cuestionada busca preservar bienes constitucionalmente protegidos como el medio ambiente y la salud humana, que se encuentran íntimamente ligados y cuya afectación mutua puede resultar vinculada. Concluye que dichas presunciones no vulneran la presunción de inocencia en cuanto podrán ser desvirtuadas por el investigado y, en todo caso, la autoridad de policía deberá verificar la ocurrencia de la conducta. 3 Luz Elena Rodríguez Quimbayo. fines del Código Nacional de Policía, en particular, la protección del medio ambiente. En su intervención, se realiza un recuento de las principales decisiones de esta Corte en materia de presunciones de dolo y culpa para sustentar la solicitud de

declaratoria de exequibilidad de las normas bajo examen. c. Alcaldía de Medellín El Alcalde de la ciudad de Medellín4 considera que las normas demandadas son exequibles. Afirma que el contenido normativo demandado es idéntico al previsto en la Ley 1333 de 2009 y que fue objeto de declaratoria de constitucionalidad mediante la sentencia C-595 de 2010. Sostiene que la norma busca proteger bienes jurídicos que se han visto menguados en los últimos años y busca, de esta manera, una finalidad importante. Por demás, a su juicio, la norma en cuestión hace parte del margen de configuración normativa del que goza el legislador.

2. Intervenciones de las universidades y organizaciones académicas

a. Instituto Colombiano de Derecho Procesal Uno de los miembros del Instituto Colombiano de Derecho Procesal5 participa en el proceso para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Resalta que en el Estado Social de Derecho se debe proferir una protección especial al medio ambiente y a la biodiversidad y uno de los deberes constitucionales de los habitantes del país, previstos en el artículo 8 de la Constitución, consiste en el de “proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación”. Igualmente resalta cómo en la regulación constitucional de las acciones populares, del artículo 88, se mencionó expresamente la salubridad pública y el medio ambiente como intereses colectivos particularmente importantes para la Constitución. Pone de presente cómo el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente prevé medidas que buscan prevenir la afectación del medio ambiente.

El interviniente sostiene que la norma demandada debe ser interpretada armónicamente con el Código de los Recursos Naturales y con la Ley 1333 de 2009 que prevé la presunción de dolo y culpa respecto de las infracciones ambientales, declarada constitucional mediante la sentencia C-599 de 2010 y reiteradas por las sentencias C-596 y 1007 de 2010. Considera que la medida demandada cumple cabalmente la finalidad de asegurar la convivencia social y las condiciones para el ejercicio de los derechos y libertades públicas. De esta manera, afirma que las mismas razones que motivaron la sentencia C-599 de 2010, deben conducir a la declaratoria de exequibilidad en el presente caso, en particular, en cuanto se da la oportunidad 4 Federico Gutiérrez Zuluaga. 5 Alfredo Beltrán Sierra. al investigado, de demostrar su inocencia. b. Universidad Libre El director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre6 y un miembro del observatorio7, solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada. Explican que el contenido de la presunción de inocencia, que al tratarse de un derecho fundamental, no admite excepciones, consiste justamente en relevar al investigado de la carga de demostrar su inocencia. En este sentido, la prueba de la culpabilidad, en todo tipo de procesos, le correspondería al Estado, contrario a lo que ocurre en la norma demandada. b. Universidad Externado de Colombia Dos integrantes del Grupo de Investigaciones en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia8, solicitan que la norma demandada sea declarada parcialmente inexequible. Defienden la constitucionalidad de la

presunción de culpa establecida en la norma bajo examen, mas no la presunción de dolo. Sostienen que la diferencia entre la presunción de culpa y la presunción de responsabilidad, consiste en que la primera se desvirtúa mediante la prueba de diligencia y cuidado, mientras que la segunda sólo mediante la prueba de la causa extraña (caso fortuito o fuerza mayor) o culpa exclusiva de la víctima. Precisan el alcance de los principios de prevención y de precaución y sostienen que la materialización de dichos principios justifica que se presuma la culpa del infractor, para que sea éste quien demuestre haber hecho lo necesario para cumplir los mandatos derivados de dichos principios. Por el contrario, respecto de la presunción de dolo, consideran que se trata de una medida desproporcionada en cuanto difícilmente podrá el infractor allegar al proceso elementos que logren desvirtuarla y, sí existen otros elementos menos gravosos que permiten proteger el medio ambiente y a su juicio el beneficio aquí obtenido para la protección del medio ambiente es leve. Así, la presunción de dolo contrariaría directamente la presunción de inocencia, al trasladar la carga de la prueba hacia el investigado. Consideran que la presunción de inocencia no releva completamente al investigado de actividad probatoria ya que “este debe soportar las cargas probatorias propias de un proceso, ya sea judicial o administrativo”. No obstante, en el presente caso, la asimilación del dolo a la culpa, la consideran desproporcionada. c. Universidad Nacional de Colombia La intervención fue allegada de manera extemporánea9. 6 Jorge Kenneth Burbano Villamarín. 7 Hans Alexander Villalobos Díaz. 8 María del Pilar García Pachón y Luis Felipe Guzmán Jiménez.

9 El término de fijación en lista venció el 13 de octubre de 2016, de acuerdo con el informe secretarial del 14 de octubre del mismo año (folio 88 del expediente) y la intervención fue recibida el 19 de octubre (folio 92 del expediente). La Facultad de Derecho de la Universidad Nacional en su escrito extemporáneo defendió la constitucionalidad de la norma cuestionada. Refiere las sentencias C-595 y 596 de 2010 y sostiene que la c. Universidad de Caldas La intervención fue allegada de manera extemporánea10.

D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN La encargada Procuradora General de la Nación, en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, emitió en su oportunidad el Concepto 6197, por medio del cual solicita que las normas demandadas sean declaradas inexequibles y, en subsidio, sean declaradas condicionalmente exequibles, bajo el entendido de que dichas presunciones de dolo y culpa no se extienden a la realización de la conducta en sí misma.

Considera, en efecto, que de la redacción de la norma pareciera indicarse que la presunción se extiende a la realización misma de la conducta al disponer que “se presume la culpa o el dolo del infractor a quien le corresponde probar que no está incurso en el comportamiento contrario a la convivencia correspondiente” (subrayas del concepto). Por esta razón, en su criterio, lo que la norma establece es una presunción de la conducta o de la comisión de estas contravenciones, que resulta inconstitucional al contrariar la presunción de inocencia. Se trataría de

una presunción de responsabilidad. El concepto sostiene que el Código Nacional de Policía desconoce el principio de legalidad, al establecer que las faltas se tipifican de manera amplia como conductas contrarias al medio ambiente, a la salud pública o al patrimonio ecológico, comportamientos que no resultan determinables por remisión a otras normas de la misma codificación. Se trataría de expresiones vagas y abiertas que no permiten certeza en la determinación de la falta. Si bien es cierto que en algunos artículos del Código se enuncian algunos comportamientos contrarios a la convivencia en materia ambiental, de salud pública o patrimonio ecológico, el mismo Código remite también a otros cuerpos normativos como el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, el Código de Minas y el Código Penal. En estos términos “no existe una claridad, determinación ni certeza acerca de cuáles son las normas concretas a las que resulta aplicable la presunción del artículo 220 del Código presunción de inoce