CC - C226-2009

Sentencia C-226/09

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO

LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE

EMERGENCIA SOCIAL-Examen formal

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO

LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE

EMERGENCIA SOCIAL-Examen material DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Modifica tipo penal de usura/DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Amplia el tipo penal de usura CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Orientación del juicio de constitucionalidad La Corte ha señalado que el juicio de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, debe orientarse a establecer, en primer lugar, la relación de conexidad material de las medidas adoptadas con las razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, así como la especificidad de las mismas, valoración que comprende el análisis de la finalidad y la necesidad de las medidas, constatando, cuando sea del caso, si existe motivación suficiente para imponer limitaciones a los derechos constitucionales; si las normas ordinarias suspendidas son incompatibles con el correspondiente estado de excepción y si las medidas expedidas son proporcionales, tanto en relación con la gravedad de la situación, como con el tipo de limitaciones que impongan al ejercicio de las libertades. PACTO DE RETROVENTA-Definición y alcance/PACTO DE RETROVENTA-Modalidad contractual lícita El pacto de retroventa es una figura prevista en el Código Civil, y definida

como un pacto por el que el vendedor se reserva la facultad de recobrar la cosa vendida rembolsando al comprador la cantidad determinada que se haya estipulado, o, en su defecto, la que haya costado la compra. En otros términos, el pacto de retroventa consiste en una venta sometida a condición resolutoria, mediante el ejercicio del derecho de retracto que se reserva el vendedor. En muchas legislaciones esta modalidad contractual ha sido proscrita, precisamente, porque se presta para eludir los límites legales a las tasas de interés o camuflar la usura, y si bien la venta con pacto de retroventa es una modalidad contractual lícita que puede atender a finalidades legítimas, no es menos cierto que puede prestarse para disimular o encubrir actividades de crédito por fuera de los parámetros legales. CREDITO FORMAL-Concepto/CREDITO INFORMALConcepto/CREDITO INFORMAL-Modalidades/CREDITO INFORMAL-Fuentes ESTADOS DE EXCEPCION-Marco normativo/EMERGENCIA SOCIAL-Tipificación penal de conductas y aumento y reducción de penas EMERGENCIA SOCIAL-Límites en tipificación penal de conductas CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE EMERGENCIA SOCIALLímites y alcances de competencia gubernamental para crear o modificar tipos penales y aumentar o disminuir penas Dado que, en el estado de emergencia, con las limitaciones propias de los estados de excepción, el gobierno tiene, para hacer frente a la crisis, las facultades propias del legislador ordinario, está, en principio, habilitado para expedir normas que creen o modifiquen tipos penales, siempre y cuando

se establezca que se satisfacen los requisitos de finalidad, especificidad, necesidad y proporcionalidad de la medida, que en general se predican de las que se adopten durante los estados de excepción, pero que tienen particular relevancia cuando se trata de medidas de carácter penal, en virtud de la afectación del principio de legalidad que de manera especial rige en esta materia. Sobre este particular, si bien el Ejecutivo, durante el estado de emergencia social, está habilitado para expedir decretos creando o modificando tipos penales con la finalidad de responder pronta y adecuadamente a la grave alteración del orden social, bajo los estrictos límites que imponen la Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, es preciso tener en cuenta que, dados los intereses superiores en juego, el ejercicio excepcional de esa potestad punitiva durante la emergencia social está sometido tanto a límites materiales como temporales. ESTADOS DE EXCEPCION-Limitaciones temporales de normas expedidas/EMERGENCIA SOCIAL-Vigencia temporal de normas expedidas/NORMAS DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIALCompetencia para convertirla en legislación permanente Las limitaciones que surgen de la interpretación armónica y sistemática de los artículos 6º, 28, 29, 93, 213, 214 y 215 de la Carta y de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, imponen al Ejecutivo, como legislador excepcional en materia penal durante la emergencia social, los mismos límites materiales y temporales que tiene durante el estado de conmoción interior, resultando que las medidas penales dictadas por el Ejecutivo durante

2 el estado de emergencia social tendrán una vigencia máxima de un año, salvo que el Congreso les otorgue carácter permanente, en ejercicio de su atribución constitucional ESTADOS DE EXCEPCION-Concepto/ESTADOS DE EXCEPCION-No suspensión de derechos constitucionales

PODER PUNITIVO DEL ESTADO EN ESTADOS DE

EXCEPCION-Régimen general/PODER PUNITIVO DEL ESTADO EN ESTADOS DE EXCEPCION-Rigurosidad relativa Para la Corte, en general, pero con especial incidencia en materia penal, de la Constitución se desprende un régimen más estricto y restringido para los estados de guerra exterior o de conmoción interior, que el previsto para el estado de emergencia, lo que explica en razón de los bienes jurídicos que pueden resultar afectados en uno y otro caso, y la consiguiente necesidad de mayor restricción o mayor flexibilidad para enfrentar la crisis, según sea el caso. ESTADOS DE EXCEPCION-Régimen más restrictivo para el goce de derechos/ESTADOS DE EXCEPCION-Principios que inspiran la interpretación restrictiva de facultades gubernamentales en materia punitiva/ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Aplicación de los principios de interpretación restrictiva en materia punitiva Entre las restricciones en materia punitiva se encuentra, en primer lugar, la que establece un principio de restricción material, que aplicado al estado de emergencia, implica que sólo es posible sancionar comportamientos que atenten contra el orden económico social o ecológico o que puedan dar lugar a una grave calamidad pública. Se refirió la Corte a continuación a un principio de finalidad, conforme al cual, en el estado de emergencia, no

resultarían admisibles tipos penales descritos bajo la forma de amenaza o de capacidad abstracta de afectar el orden económico, social o ecológico o provocar una calamidad pública, sino que se es necesaria una precisión sobre la capacidad concreta de producir esa afectación. Finalmente, se refirió la Corte a un principio de necesidad, que surge del respeto por la razonabilidad y la proporcionalidad estricta, y que en el ámbito del estado de emergencia significa que el destinatario de la norma, la conducta y el objeto de la misma, deben estar en directa relación con las causas y motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia. ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Implicaciones de requisitos de especificidad y conexidad en normas penales expedidas por el Gobierno/DECRETO LEGISLATIVO MODIFICATORIO DEL TIPO PENAL DE USURA EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-No satisface exigencias de especificidad y conexidad 3 El requisito de especificidad para las medidas adoptadas por el gobierno al amparo de la declaratoria del estado de emergencia, que se desprende del artículo 215 de la Carta, implica que las mismas tienen que estar orientadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y que deben referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, en tanto que el requisitos de conexidad tiene una connotación, tanto externa, que alude a la relación que deben tener las medidas adoptadas con las razones que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia, como interna, que es la que debe existir entre tales medidas y las finalidades específicas expresadas por el gobierno para justificarlas, esto es

la correspondencia de medio a fin. Concluye la Corte que, el decreto que se examina a la luz de consideraciones más amplias que las previstas en su parte motiva, se puede establecer que no se satisfacen las exigencias de especificidad y de conexidad, porque es claro que el mismo se dirige a regular una actividad que rebasa el ámbito propio de la crisis que dio lugar al estado de emergencia, sin que estén establecidas, así fuese sumariamente, las razones de finalidad y necesidad que expliquen su adopción por la vía excepcional de la emergencia social. DECRETO LEGISLATIVO MODIFICATORIO DEL TIPO PENAL DE USURA EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Déficit sustantivo de motivación El déficit sustantivo de motivación se presenta cuando en los decretos de emergencia no se documentan los motivos a partir de los cuales se condujo el proceso decisorio, o la expresión de los mismos es precaria, situación que se presenta en el presente caso, por cuanto: en primer lugar, el gobierno no aporta evidencia acerca de la proliferación de las modalidades de crédito informal a las que se refiere el decreto objeto de estudio; en segundo lugar, tampoco se suministra evidencia empírica sobre el hecho de que exista una correspondencia entre las modalidades de crédito informal a las que alude el decreto y la captación ilegal de recursos del público; al igual que se echan de menos, también, elementos de juicio orientados a mostrar que el régimen penal previo al decreto carece de la suficiente fuerza preventiva y que ello es atribuible al quantum punitivo previsto para el delito de usura. Esto es relevante, porque es necesario para determinar si el problema reside en ese

quantum punitivo, que es el asunto que aborda el decreto que se examina, o si se encuentra en la insuficiente actividad de represión de las actividades ilícitas.

Referencia: expediente RE - 141

Asunto: Revisión constitucional del Decreto Legislativo 4450 de 2008, “Por el cual se adiciona el artículo 305 del Código

4 Penal”.

Magistrado Ponente:

Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA

MARTELO

Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil nueve (2009)

I. ANTECEDENTES El 27 de noviembre de 2008, el Presidente de la República, atendiendo lo previsto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto 4450 del 25 de noviembre de 2008, “Por el cual se adiciona el artículo 305

del Código Penal”. En Auto del diez de diciembre de dos mil ocho, el Despacho del Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento del presente asunto. Posteriormente, en Auto del veintitrés de enero de dos mil nueve, el Magistrado Ponente resolvió (i) continuar con el trámite de revisión de constitucionalidad del Decreto 4450 de 2008, (ii) fijar en lista la norma referida por el término de cinco días con el fin de brindar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla, (iii) comunicar el proceso a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, a la Superintendencia Financiera de

Colombia y a la Fiscalía General de la Nación, para que se pronunciaran sobre su exequibilidad o inexequibilidad, y (iv) dar traslado del proceso al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto que le corresponde. Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corporación a decidir sobre la exequibilidad de la norma objeto de control.

II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN “DECRETO 4450 DE 2008

(Noviembre 25) Por el cual se adiciona el artículo 305 del Código Penal EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política en concordancia con la ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto 5 en el Decreto 4333 de 2008 CONSIDERANDO Que es necesario proferir disposiciones para conjurar la Emergencia declarada mediante el Decreto No. 4333 de 2008. Que la proliferación del uso de figuras, como los Cobro Diarios o Periódico y la Venta con Pacto de Retroventa, con el cobro excesivo de intereses, promueve que, muchas veces, las personas que los cancelan tengan que acudir a captadores o recaudadores no autorizados, para compensar los pagos que deben realizar por estos intereses.

DECRETA: ARTÍCULO 1. Adicionase el siguiente inciso al Artículo 305 de la Ley 599 de 2000: En caso de que cualquiera de las conductas a que se refiere el inciso primero de este artículo se efectúe utilizando la figura de la venta con

Pacto de Retroventa o del mecanismo de Cobros Periódicos que se defina en el reglamento, se aumentará la pena de cuarenta y ocho (48) a ciento veintiséis meses (126) y multa de ciento treinta y tres punto treinta y tres (133.33) a seiscientos (600) salarios mínimos legales mensuales vigentes. ARTÍCULO 2. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dado en Bogotá, D.C, a los 25 días del mes de Noviembre de 2008

ÁLVARO URIBE VÉLEZ

FABIO VALENCIA COSSIO

Ministro de Interior y Justicia

JAIME BERMÚDEZ MERIZALDE

Ministro de Relaciones Exteriores

OSCAR IVAN ZULUAGA ESCOBAR

Ministro de Hacienda y Crédito Público

JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN

Ministro de Defensa Nacional

ANDRÉS FELIPE ARIAS LEYVA

Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural

DIEGO PALACIO BETANCOURT

Ministro de la Protección Social 6

HERNÁN MARTÍNEZ TORRES

Ministro de Minas y Energía EDUARDO MUÑOZ GÓMEZ Viceministro de Comercio Exterior, encargado de las funciones del Despacho del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

CECILIA MARÍA VÉLEZ WHITE

Ministra de Educación Nacional

JUAN LOZANO RAMÍREZ

Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial DANIEL MEDINA VELANDIA Viceministro de Comunicaciones, encargado de las funciones del

Despacho de la Ministra de Comunicaciones

ANDRÉS URIEL GALLEGO HENAO

Ministro de Transporte

PAULA MARCELA MORENO ZAPATA

Ministra de Cultura”

III. INTERVENCIONES

1. Presidencia de la República El Gobierno Nacional intervino en el presente proceso para solicitar a esta Corporación que declare la exequibilidad del Decreto Legislativo objeto de revisión por considerar que reúne los requisitos de forma y de fondo exigidos para tal efecto.

En este sentido, la Presidencia de la República recordó los antecedentes de la declaratoria del Estado de Emergencia Social y precisó que en el Decreto 4450 de 2008 se incorporó al artículo 305 del Código Penal, como conducta de agravación punitiva, el hecho de que se utilice la figura de la venta con pacto de retroventa o el mecanismo de cobros periódicos. La Presidencia estima que existe una clara relación de conexidad entre el decreto objeto de control y el decreto por medio del cual se declaró el estado de emergencia social, toda vez que en éste se reconoció la necesidad de ajustar las consecuencias punitivas, en este caso, del delito de usura, teniendo en cuenta que las figuras de cobros diarios o periódicos o las ventas con pacto de retroventa con cobro de altos intereses promueven que las personas que utilizan estos mecanismos se vean compelidas a acudir a captadores de dinero no autorizados para compensar los pagos que deben realizar. 7 En consecuencia, la Presidencia señala que la norma bajo revisión, al modificar la regulación penal de la usura, disuade a la población de acceder a

las captadoras masivas de dinero con lo que se cumple la relación entre las medidas y el estado de emergencia. Considera, adicionalmente, que la medida cumple con el principio de necesidad, toda vez que su adopción resultaba urgente en atención a que la normatividad penal vigente no lograba abarcar la totalidad de las formas en que el público era víctima del delito de usura por falta de liquidez. También es proporcional, porque apunta a eliminar las conductas que practican los agiotistas a través del pacto de retroventa o los cobros periódicos diarios. Expresa, así mismo, que a la medida adoptada no se le aplica la exigencia jurisprudencial de motivación de incompatibilidad, como quiera que ella no está suspendiendo ninguna ley, y que, por otro lado, se ajusta a los principios de proporcionalidad y no discriminación.

2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en el proceso de la referencia para solicitar que se declare la constitucionalidad del Decreto 4450 de 2008.

En efecto, tras referir los principios constitucionales y jurisprudenciales que rigen las medidas de los estados de excepción, el Ministerio señaló que el Decreto 4450 de 2008, al modificar el tipo penal de usura, no altera derechos intangibles, ni afecta los derechos humanos, ni el bloque de constitucionalidad, por lo que de la sola lectura de la medida se sigue que supera los juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y de no contradicción específica, definidos por la Corte Constitucional, por lo que da paso a la verificación del

juicio de conexidad material. Sobre el particular refirió que en un contexto de crisis en el que el público carece de liquidez para cubrir sus necesidades básicas, sectores importantes de la población acuden a las prácticas de los cobros periódicos y la venta con pacto de retroventa para superar sus dificultades, con lo que se potencian los efectos generados por la crisis y los extiende, al crear una nueva necesidad de recursos para compensar los pagos que deben realizar por estos intereses. A esta conclusión arribó con apoyo en un estudio realizado por la Agencia de Cooperación para el Desarrollo de los Estados Unidos y el Programa Midas, cuyo objetivo consistió en realizar una evaluación de las características y condiciones del mercado de crédito informal en Colombia. Dicho estudio puso en evidencia que un alto porcentaje de los créditos de los hogares de estratos 1, 2 y 3 han sido adquiridos en el sector informal y que más 8 de la mitad de los deudores desconocían la tasa de interés que les cobraban. Por otro lado, advierte que en los mercados informales el límite de usura para la tasa de interés no es aplicado y, adicionalmente, los clientes tampoco denuncian el cobro de tasas de interés superiores a la usura.

3. Fiscalía General de la Nación El Fiscal General de la Nación intervino en el proceso de la referencia para solicitar que se declare la exequibilidad del Decreto Legislativo 4450 de 2008, toda vez que, no solamente existe una estrecha relación entre las medidas allí adoptadas y los hechos materiales que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia social, sino que, además, éstas se advierten como un medio proporcional y efectivo, encaminado a conjurar la crisis y a impedir la

extensión de sus efectos. Agrega que la emergencia social tuvo origen en la captación ilegal y masiva de recursos del público por entidades que ofrecían inexplicables beneficios, de manera que un gran número de personas acudían a tales captadores forzadas por la necesidad de hacer frente a los arbitrarios y excesivos intereses que les cobraban en las compraventas con pacto de retroventa y en los cobros diarios. De esta forma, teniendo en cuenta que la única forma para conjurar los efectos de la crisis consistía en perfeccionar un elemento disuasorio que previniera la perpetuación de esa patología social, era evidente la necesidad de aumentar las penas del delito de usura; medida punitiva que resulta proporcional y efectiva para conjurar la crisis, como quiera que el mecanismo disuasorio permitirá la erradicación definitiva del exagerado cobro de intereses en tales actividades.

4. Superintendencia Financiera El Superintendente financiero intervino en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de la norma acusada. Preliminarmente hizo alusión a la actividad financiera regulada, precisando el concepto de captación de dinero del público y la necesidad de que su ejercicio sea autorizado por el Estado y vigilado por la Superintendencia Financiera.

De otra parte, señaló que, no obstante la claridad de los principios referidos a la actividad financiera regulada, un número significativo de personas entregó su dinero a recaudadores y captadores no autorizados, que carecían de la intención real de devolverlo, generando con ello graves consecuencias sociales y de orden público; circunstancia que explica la necesidad de adoptar medidas

extraordinarias, ágiles y preventivas que, como la prevista en el Decreto 4450 de 2008, se dirigen a reprimir el fenómeno impidiendo por la vía penal que el uso inadecuado de mecanismos negociales inciten o propicien el tener que acudir a los captadores no autorizados. 9 En relación con la constitucionalidad de la norma objeto de control, señaló que la emergencia económica se sustentó en la proliferación de las actividades de captación ilegal en el país, de las que fueron víctimas sectores pobres de la población, no sólo por ignorancia, sino por la urgencia de cubrir sus necesidades básicas, para cuya satisfacción previamente obtuvieron recursos de manera informal, asumiendo intereses por encima de los límites legales de manos de los denominados usureros, quienes encubrían su delito otorgando préstamos a través de figuras legales como las ventas con pacto de retroventa. En efecto, prosigue, los altos intereses cobrados conducían a los afectados a buscar en los captadores no autorizados una fuente de financiación para poder cumplir con los pagos de sus créditos. De esta forma, resulta clara la relación que existe entre las causas del estado de emergencia y la medida adoptada en el Decreto 4450 de 2008 como quiera que la agravación punitiva del delito de usura cuando se incurra en la conducta tipificada a través de la figura de la venta con pacto de retroventa o el mecanismo de cobros periódicos, contribuye a desalentar el fenómeno de la captación. La medida cumple con los requisitos de necesidad y proporcionalidad; lo primero, en razón a la relación de conexidad entre los afectados por el delito de

usura y por los captadores ilegales, y, lo segundo, por cuanto el agravante introducido por el Decreto bajo revisión impone una pena superior de manera que se evite que quienes incurran en tal agravante de la usura y sean condenados puedan acogerse al beneficio de la suspensión condicional de la ejecución de la pena.

5. Intervención ciudadana 5.1. El ciudadano Jorge Enrique González Domínguez solicitó a esta Corporación declarar la inexequibilidad de la norma objeto de control, por cuanto no existe una relación directa entre ésta y las consideraciones por las cuales se decretó el estado de emergencia económica. El interviniente pone de presente que este último se declaró por el exceso de circulante de los colombianos, circunstancia aprovechada por captadores ilegales, mientras que la medida adoptada en el decreto que se analiza se basa en el déficit de efectivo.

Por otro lado, el interviniente señala que la consecuencia directa de la medida adoptada en el Decreto bajo revisión es la de limitar la utilidad bruta de una actividad comercial lícita como la desempeñada por las casas de compraventa, que no captan dinero, sino que compran bienes con la condición resolutoria del pacto de retroventa. De esta forma, es posible que la actividad deje de ser económicamente viable, por lo que el efecto de la medida sería el cierre de dichas empresas que generan más de treinta mil empleos en el país. Por lo anterior, el ciudadano considera que la norma viola los artículos 214 y 10 215 de la Constitución Política por suspender la libertad de empresa y el derecho al trabajo y no guardar relación directa con el estado de emergencia.

5.2. El ciudadano Jorge Alberto López Hernández considera que la norma revisada es inconstitucional por cuanto viola el artículo 29 de la Constitución al desconocer el debido proceso establecido para la expedición de decretos legislativos, concretamente en lo que tiene que ver con la debida motivación del acto, toda vez que la proliferación de las pirámides no guarda relación con las compraventas con pacto de retroventa. Estima, igualmente, que la norma bajo control, vulnera el artículo 215 de la Carta Política porque la medida adoptada no tiene la finalidad de conjurar la crisis económica, toda vez que en la actividad de compraventa con pacto de retroventa no se cobran intereses, y en cuanto dicha medida no guarda relación directa y específica con el estado de emergencia. Además considera que se equivoca la norma al identificar como sujeto activo de la conducta punible a los que venden con pacto de retroventa, como quiera que las casas de compraventa no son las que venden sino que es el cliente quien esporádicamente lo hace. 5.3. El ciudadano Fredy Hernández considera que el Decreto 4450 de 2008 vulnera el artículo 215 constitucional, por cuanto carece de relación directa y específica con el estado de emergencia declarado en el Decreto 4333 de 2008, en la medida en que el contrato de compraventa con pacto de retroventa no es un negocio jurídico que se utilice para la captación de dineros del público con promesas de altas tasas de interés, de manera que la medida adoptada no tendería a soportar la calamidad generada por la emergencia social. 5.4. El ciudadano Carlos Alberto Valencia Espinoza, a través de apoderado,

intervino en el proceso de la referencia para impugnar la constitucionalidad del Decreto objeto de revisión. Para tal efecto, preliminarmente, refiere que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución Política los decretos legislativos deben estar destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, por lo que sólo pueden referirse a materias que tengan relación directa y específica con los hechos que motivaron la declaratoria del estado de excepción. En este orden de ideas, refiere jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en la que, actuando como juez constitucional, se señaló que la atribución legislativa del Gobierno no puede extenderse a la adopción de medidas en asuntos artificialmente vinculados con los motivos que condujeron a declarar la emergencia. Por lo anterior, pasa a verificar la relación de la medida adoptada en el Decreto 4450 de 2008 y las causas de la declaratoria del estado de emergencia. En lo que guarda relación con la motivación del Decreto objeto de control, 11 señala que el único fundamento es el hecho de que la proliferación de figuras como los cobro diarios o periódicos y la venta con pacto de retroventa promueve que las personas tengan que acudir a captadores o recaudadores no autorizados para compensar los pagos que deben realizar en tales negocios por concepto de intereses. A continuación, el interviniente presenta las razones por las cuales considera que entre esta medida y el estado de emergencia no existe una relación de conexidad: (i) En la declaración del estado de emergencia no se hace referencia a las compraventas, ni como causa de la emergencia ni de otra forma en que se relacionen; (ii) indistintamente de que no se haya hecho referencia expresa a

las compraventas, la medida carece de relación con los motivos de la declaratoria del estado de emergencia por cuanto, de un lado, la captación masiva de dinero difiere sustancialmente de los contratos de compraventa con pacto de retroventa, principalmente porque esta última es una actividad lícita regulada por el Código Civil, mientras que la primera es una conducta sancionada penalmente; y, de otro, no existe correlación o dependencia entre las dos figuras, por cuanto quien celebra contrato de compraventa no realiza captación masiva de dinero y no ofrece beneficios por lo que no pone en riesgo el patrimonio de sus clientes. Adicionalmente, señala que el análisis del desarrollo de los dos fenómenos desde una perspectiva temporal da cuenta de la falta de correlación, toda vez que la compraventa se ha realizado por más de cincuenta años, mientras que las pirámides han tenido una presencia repentina o por rachas. Advierte que tampoco existe una relación de dependencia entre los dos fenómenos, de manera que la débil sustentación del Gobierno para la adopción de la medida desatiende el principio de necesidad establecido en el artículo 11 de la Ley 137 de 1994. De otro lado, en materia de la posibilidad que tiene el Gobierno de ampliar el tipo penal de usura, el interviniente considera que ello no le es dado como quiera que en las consideraciones del decreto declaratorio del estado de emergencia sólo se hizo alusión a la necesidad de “ajustar las consecuencias punitivas de los comportamientos señalados en el presente Decreto”, esto es, a los de captación masiva de dineros del público, con lo que se impuso límites en materia penal que no pueden ser rebasados en el decreto objeto de control.

Finalmente, señaló que de acuerdo con el artículo 44 de la Ley 137 de 1994, el Gobierno tiene poder punitivo pero restringido a los estados de conmoción interior, por lo que no era dado aumentar la pena de la usura en el marco de un estado de emergencia económica. 5.5. Los ciudadanos Carlos Iván Prieto Gómez y Carlos Alberto Gómez Peláez intervinieron en el proceso para solicitar que se declare la inexequibilidad de la norma revisada, al considerar que ésta viola sus derechos al debido proceso y al trabajo al considerarlos sujetos activos de una conducta 12 punible agravada que no les resulta aplicable, sin considerar que no hacen parte del sector financiero y que no cobran intereses. Señalan que el contrato de compraventa es una actividad lícita regulada por la ley que difiere sustancialmente del mutuo prendario, por lo que no puede entenderse como una actividad utilizada para camuflar un préstamo con intereses. Manifiestan, de otra parte, que la base para la expedición del Decreto Legislativo fue considerar como intereses, el pago de las prórrogas que realizan los clientes de las casas de compraventas, en las que se cobra u