CC - C229-2003

Sentencia C-229/03

LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Unica restricción consiste en que el respetivo proyecto inicie su trámite en la Cámara de Representantes LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Argumento de marginalidad no es aceptable MATERIA TRIBUTARIA-Marginalidad dentro del conjunto de la actividad minera no justifica iniciación de su trámite legislativo en el Senado PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIANo puede hacer ineficaz regla sobre reserva de trámite TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Excepciones TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Aplicación rigurosa de la regla ante ausencia de circunstancia que justifique la flexibilización MATERIA TRIBUTARIA-Reserva de trámite TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Reserva constituye un mecanismo de control político POTESTAD IMPOSITIVA DEL ESTADO-Creación de obligaciones en cabeza de los contribuyentes OBLIGACION TRIBUTARIA-Control que ejerce la Cámara tiene por objeto representar los intereses de los asociados TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-No iniciación en Cámara de Representantes TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Iniciación en Cámara de Representantes MATERIA TRIBUTARIA-Reserva constituye mecanismo de control político de las entidades territoriales MATERIA TRIBUTARIA-Reserva garantiza representación territorial de los tributos TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Reserva garantiza principio de descentralización y autonomía de entidades

territoriales TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Vulneración CODIGO-Concepto PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Prohibición de crear códigos CODIGO-Iniciativa para su creación en cualquiera de las cámaras legislativas CODIGO-Creación no está sujeta a reserva especial en su trámite COSA JUZGADA RELATIVA IMPLÍCITA-Vicios de procedimiento INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Unidad de materia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva EXPROPIACION ADMINISTRATIVA-Garantía EXPROPIACION-Intervención ramas del poder POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Procedimientos de expropiación EXPROPIACION JUDICIAL-Decisión mediante sentencia judicial/PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL-No vulneración PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Agotamiento EXPROPIACION JUDICIAL-Estructuración de la etapa del juicio

EXPROPIACION ADMINISTRATIVA-Regulación

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL DE ORDEN NACIONAL-Integración al Código Contencioso Administrativo PETICION DE EXPROPIACION-Aplicación de normas generales EXPROPIACION-Etapa administrativa no desconoce debido proceso EXPROPIACION-Razón de ser de la etapa técnica previa EXPROPIACION-Garantías para los bienes susceptibles PROCESO CIVIL DE EXPROPIACION-Objeto no contraría la Constitución El objeto de la expropiación consiste en la fijación de la justa indemnización, el

afectado cuenta con la justicia contencioso administrativa mediante la cual puede controvertir el acto administrativo expropiatorio que profiere la autoridad minera, tanto por consideraciones formales, como la competencia y el procedimiento, como por su contenido material, como su objeto, motivos y fin. INDEMNIZACION-Fijación deberá consultar los intereses de la comunidad y del afectado SOCIEDAD MINERA COLOMBIANA-Imposibilidad de comparación con la sociedad minera extranjera SOCIEDAD MINERA COLOMBIANA-Constitución y actividad en el país SOCIEDAD MINERA EXTRANJERA-Supone el no ejercicio de su actividad en Colombia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Fallo inhibitorio parcial por ineptitud sustantiva LIBERTAD DE ASOCIACION-Garantías LIBERTAD DE ASOCIACION-Límites a la intervención del Estado/ESTADO-Deber de estimular el desarrollo de las actividades empresariales ACTIVIDAD MINERA-Características LEGISLADOR-Facultad de establecer diferencias de trato resulta razonable EMPRESA MINERA-Incorporación al país según vocación de permanencia NORMA ACUSADA-Diferencia de trato entre unas sociedades es adecuado y proporcional SOCIEDAD EXTRANJERA-No vulneración del derecho a la igualdad NORMA LABORAL-Principio de favorabilidad en la interpretación CONTRATO EN MATERIA MINERA-Aplicación de inhabilidades e incompatibilidades CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia se limita a aquellos apartes demandados El juez constitucional no puede enmendar los errores que cometan los ciudadanos en aquellos casos en que, por error o descuido, los cargos

formulados no coincidan con el aparte normativo demandado. Hacerlo, construyendo los cargos, o integrando a la demanda apartes normativos no demandados equivaldría a asumir la doble condición de juez y parte, y por lo tanto, implicaría un desbordamiento de las competencias constitucionales atribuidas a la Corte Constitucional. En esa medida, esta Corporación debe abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la frase demandada, contenida en el artículo 39 de la Ley 685 de 2001, pues su competencia se limita a aquellos apartes normativos demandados por los ciudadanos. ACTIVIDAD MINERA-Obligación de respetar las regulaciones en materia ambiental ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No toda regulación está sujeta a reserva de ley estatutaria RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Interpretación restrictiva/ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Disposiciones sujetas a reserva de ley estatutaria BAREQUEO-Actividad popular que se realiza en terrenos fluviales/BAREQUEO-Requisitos ALCALDE-Función administrativa LEGISLADOR-Limitación impositiva a las entidades territoriales LEGISLADOR-Potestad impositiva tiene fundamento en el principio de representación del tributo ENTIDADES TERRITORIALES-Autonomía impositiva no es absoluta

Referencia: expediente D-4246

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 17 (parcial), 20 (parcial), 21 (parcial), 22, 23, 24, 30, 35 (parcial), 39

(parcial), 47 (parcial), 51, 53, 64, 108, 109,

111, 116 (parcial), 156 (parcial), 157 (parcial), 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 227, 228, 229, 231, 233, 234, 235, 236, 264 (parcial), 288 (parcial), 293, 295, 298, 306 (parcial), 312 (parcial), 314 (parcial), de la Ley 685 de 2001, “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”.

Demandantes: Francisco Ramírez Cuellar y

Alirio Uribe Muñoz

Magistrado Ponente:

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Francisco Ramírez Cuellar y Alirio Uribe Muñoz presentaron acción pública de inconstitucionalidad.

En el encabezado señalan que la demanda se dirige contra los artículos 17 (parcial), 20 (parcial), 21 (parcial), 22, 23, 24, 30, 35 (parcial), 39 (parcial), 47 (parcial), 51, 53, 64, 108, 109, 111, 116 (parcial), 156 (parcial), 157 (parcial),

186, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 227, 228, 229, 231, 233, 234, 235, 236, 264 (parcial), 288 (parcial), 293, 295, 298, 306 (parcial), 312 (parcial), 314 (parcial), de la Ley 685 de 2001. A pesar de que sostienen que el representante que presidió la sesión omitió preguntarles a los demás miembros si deseaban que el proyecto se convirtiera en ley, y que no se publicó la ponencia antes del primer debate en el Senado, no solicitan la inexequibilidad de la totalidad de la ley, ni la transcriben o reproducen conforme lo ordena el numeral 1º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Por tal motivo, mediante Auto de septiembre 5 de 2002, el magistrado sustanciador admitió la demanda únicamente contra aquellos artículos a los que los demandantes hacen referencia en el escrito de su demanda, el cual no fue impugnado por los demandantes. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. LA DEMANDA Aclaración en relación con la organización y el método utilizados para el análisis de los cargos de la demanda Debido a la cantidad de las disposiciones demandadas y a la diversidad de cargos formulados, la presente Sentencia se encuentra dividida en cuatro grandes bloques. Por tanto, en la presente sentencia la Corte realizará un análisis separado de los diferentes grupos de normas, clasificándolas a partir de las

materias tratadas. De tal modo, las disposiciones demandadas se transcribirán por bloques de materias según los cargos planteados, y en relación con cada bloque se hará la respectiva síntesis de los cargos, de las intervenciones, del concepto del procurador, y las respectivas consideraciones de la Corte. En los primeros se analizan cargos relativos a vicios en el procedimiento de formación de la ley, mientras en los siguientes se analizan cargos que suponen una confrontación entre el contenido de las disposiciones acusadas y el texto de la Constitución. Así, en el primer bloque se analiza el cargo según el cual las disposiciones tributarias contenidas en varios artículos de la Ley 685 de 2001 han debido iniciar su trámite en la Cámara de Representantes; el segundo bloque se refiere a la adición de una disposición normativa durante el cuarto debate parlamentario; el tercero, a la falta de unidad de materia de algunas disposiciones consideradas por materias y; en el cuarto se analizan diversos cargos que la Corte agrupó en torno a la unidad temática de las materias reguladas, siguiendo en gran medida, la clasificación hecha por los propios ciudadanos en el escrito de su demanda. 4 Violación de la regla constitucional que ordena que las materias tributarias inicien su trámite legislativo en la Cámara de Representantes 1.1. Normas demandadas Aspectos económicos y tributarios Artículo 227. La Regalía. De conformidad con los artículos 58, 332 y 360 de la Constitución Política, toda explotación de recursos naturales no renovables de propiedad estatal genera una regalía como contraprestación obligatoria. Esta consiste en un porcentaje, fijo o

progresivo, del producto bruto explotado objeto del título minero y sus subproductos, calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o en especie. También causará regalía la captación de minerales provenientes de medios o fuentes naturales que técnicamente se consideren minas. En el caso de propietarios privados del subsuelo, estos pagarán no menos del 0.4% del valor de la producción calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o en especie. Estos recursos se recaudarán y distribuirán de conformidad con lo dispuesto en la Ley 141 de 1994. El Gobierno reglamentará lo pertinente a la materia. Artículo 228. Estabilidad de las regalías. El monto de las regalías y el sistema para liquidarlas y reajustarlas, serán los vigentes a la época del contrato de concesión y se aplicarán durante toda su vigencia. Las modificaciones que sobre estas materias adopte la ley, sólo se aplicarán a los contratos que se celebren y perfeccionen con posterioridad a su promulgación. Artículo 229. Incompatibilidad. La obligación de pagar regalías sobre la explotación de recursos naturales no renovables, es incompatible con el establecimiento de impuestos nacionales, departamentales y municipales sobre esa misma actividad, sean cuales fueren su denominación, modalidades y características. Lo anterior sin perjuicio de los impuestos que el Congreso fije para otras actividades económicas. Artículo 231. Prohibición. La exploración y explotación mineras, los minerales que se obtengan en boca o al borde de mina, las maquinarias, equipos y demás elementos que se necesiten para dichas

actividades y para su acopio y beneficio, no podrán ser gravados con impuestos departamentales y municipales, directos o indirectos. Artículo 232. Recursos para la Minería. Los recursos que, de acuerdo con el artículo 361 de la Constitución y de conformidad con el artículo 1º parágrafo 2º de la Ley 141 de 1994, se destinen para la promoción de la minería, se invertirán de manera preferente en la financiación de los proyectos especiales y comunitarios a que hacen referencia los artículos 249 y 248 y los programas de promoción y apoyo contenidos en los artículos 224 y 225 del presente Código. Aquellos recursos que se asignen a la exploración, se podrán invertir en estudios geológicomineros regionales. Artículo 233. Exclusión de renta presuntiva a la minería. El artículo 189 del Estatuto Tributario quedará así: “Artículo 189. Depuración de la base de cálculo y determinación: ... d) A partir del año gravable 2002 el valor patrimonial neto de los bienes vinculados directamente a empresas cuyo objeto social exclusivo sea la minería distinta de la explotación de hidrocarburos líquidos y gaseosos”. Artículo 234. Excepción de retención en la fuente. Se exceptúan de la retención en la fuente prevista en el estatuto tributario, los pagos o abonos en cuenta que se efectúen a favor de las organizaciones de economía solidaria productoras de carbón por concepto de la adquisición de dicho combustible, cuando la compra respectiva se destine a la generación térmica de electricidad. Artículo 235. Acreditación de exportaciones mineras como productos verdes. Los exportadores mineros que inviertan no menos de un 5% del

valor FOB de sus exportaciones anuales en proyectos forestales destinados a la exportación, tendrán derecho a que dichas inversiones estén exentas de todo tipo de impuestos y gravámenes por un término de 30 años. Artículo 236. Sistema de Amortización. Modifícase el inciso segundo del artículo 91 de la Ley 223 de 1995 (hoy artículo 143 del Estatuto Tributario), el cual quedará así: “Cuando se trate de los costos de adquisición o exploración y explotación de recursos naturales no renovables, la amortización podrá hacerse con base en el sistema de estimación técnica de costo de unidades de operación o por el de amortización en línea recta en un termino no inferior a cinco (5) años. Cuando las inversiones realizadas en exploración resulten infructuosas, su monto podrá ser amortizado en el año en que se determine tal condición y en todo caso a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes”. 4.4 Fundamentos de la demanda Los demandantes consideran que en la aprobación de la Ley 685 de 2001 se infringió el inciso 4º del artículo 154 de la Constitución, en cuanto establece que: “Los proyectos de Ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la cámara de representantes y los que se refieren a relaciones internacionales, en el Senado.” En la demanda de inconstitucionalidad se señala que el Proyecto de Ley No. 269 de 2001 “por el cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, fue radicado el 13 de abril de 2001 por el entonces Ministro de Minas y Energía, ante la Secretaría General del Senado de la República. Por otra

parte sostienen que los artículos 227, 228, 229, 231, 233, 234, 235 y 236 de dicho proyecto se refieren a materias indudablemente tributarias. Por lo tanto, debieron haber sido presentadas ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes para que iniciara sus debates en esa cámara conforme lo dispone el inciso 4º del artículo 154 de la Carta Política. 4.5 Intervenciones 4.5.1 Intervención del Ministerio de Minas y Energía La apoderada del Ministerio de Minas y Energía solicita que se declaren exequibles las normas demandadas, puesto que no existieron vicios de trámite en el proceso legislativo que surtió la ley que las contiene. En efecto, al tratarse de un código cuyo objetivo es regular la actividad minera, fue su tema general el que determinó el trámite que se le dio. 1.4.2. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDTPara el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el cargo de la referencia debe prosperar. En primer lugar, el interviniente resalta el carácter tributario de las normas demandadas, por lo que sus debates debieron haberse iniciado en la Cámara de Representantes de conformidad con el artículo 154 de la Constitución y con el artículo 143 de la Ley 5ª de 1992. Agrega que en las sentencias C-084 de 1995, C-065 de 1998 y C-1707 de 2000 la Corte Constitucional se ha manifestado sobre la importancia de esta exigencia constitucional, considerándola como un vicio insubsanable que conlleva la inexequibilidad de los artículos demandados. Por último, el concepto señala que “El Instituto comparte y ha compartido la

posición de la Corte en otras oportunidades, por considerar que en el origen de un proyecto de ley que contiene disposiciones tributarias, no puede burlarse la expresa disposición constitucional en cuanto a su trámite, con el pretexto de que la materia principal del proyecto no es de carácter tributario.” (fl. 62) 4.6 Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público, por su parte, considera que el legislador no incurrió en un vicio de procedimiento al haber iniciado el trámite legislativo del proyecto en el Senado de la República, toda vez que su materia predominante no es de índole tributario. En su concepto, la intención del legislador era regular toda la actividad minera, lo cual incluye necesariamente el tratamiento tributario de la explotación, y por ello, la discusión del Proyecto de Ley pudo haberse iniciado en cualquiera de las dos cámaras. Por lo tanto, solicita que los artículos demandados en este cargo sean declarados exequibles. 1.5 Consideraciones de la Corte Constitucional 1.5.1 La marginalidad de las regulaciones tributarias dentro de un estatuto no exime al Congreso del deber de iniciar su trámite en la Cámara de Representantes Los demandantes acusan los artículos 229, 231, 233, 234, 235 y 236 de la Ley, por violación de la regla de iniciación de trámite en la Cámara de Representantes, pues para ellos todos estos artículos tienen naturaleza tributaria. En efecto, el artículo 229 establece una incompatibilidad entre el pago de regalías y el pago de impuestos nacionales, departamentales y municipales; el artículo 233 prohíbe los impuestos territoriales sobre ciertas actividades y bienes

propios de la minería; el artículo 233 excluye de la renta presuntiva ciertos bienes vinculados a tal actividad; el artículo 234 exceptúa de la retención en la fuente los pagos por carbón a empresas de economía solidaria, cuando se utilice para generar electricidad; el artículo 235 establece una exención -de todo impuesto y gravamen durante 30 añospara las inversiones forestales para exportación que hagan los exportadores mineros y; el artículo 236 fija el sistema de amortización de ciertos costos en que incurren las empresas mineras. Como ya se dijo, los artículos 229, 231, 233, 234, 235 y 236, regulan materias tributarias. Algunos, incluso, modifican expresamente el contenido normativo del Estatuto Tributario (234) o se incorporan formalmente a él (233 y 236). Sin embargo, tales artículos están modificando obligaciones tributarias que son propias de la actividad minera, y la regulación de dicha actividad no está sujeta a una regla de iniciación de trámite en una de las dos cámaras legislativas. Por lo tanto, como la materia predominante del código es la minería, y no los tributos, puede cuestionarse si la marginalidad de las disposiciones tributarias dentro de un estatuto que regula integralmente una determinada actividad económica excluye la aplicabilidad de la regla constitucional de reserva de trámite en proyectos de ley relativos a tributos. Podría sostenerse que declarar la inconstitucionalidad de unas disposiciones tributarias que son apenas marginales dentro de una ley que regula una actividad económica sería extender excesivamente el alcance de la regla contenida en el

artículo 154 inciso 4º de la Carta. En particular, se estaría obligando al Congreso a iniciar en la Cámara el trámite de todos los ordenamientos legales que regulen incidentalmente materias tributarias, y al hacerlo, se estaría restringiendo la potestad configurativa del legislador, pues se le estaría imponiendo una forma específica de expedir la legislación. Sin embargo, para la Corte el anterior argumento no resulta aceptable, pues el legislador cuenta con diversas posibilidades para expedir normas tributarias. Puede incorporarlas en leyes que regulen otras materias, en tanto guarden con ellas un nivel suficiente de conexidad temática, sistemática, teleológica o causal,1 o puede también organizarlas de manera integral y completa en leyes tributarias. En cualquiera de estos dos casos, la única restricción a la forma como el legislador expide la legislación consiste en que el respectivo proyecto inicie su trámite en la Cámara de Representantes. Por otra parte, el argumento de la marginalidad de la regulación tributaria, por sí mismo, tampoco resulta aceptable, pues en la práctica con ello se estaría restando por completo el efecto útil de la reserva de trámite legislativo en materias tributarias. Particularmente, si se tiene en cuenta que el legislador puede expedir disposiciones tributarias de manera dispersa en diversos estatutos, siempre y 1 Cumpliendo este modo con el principio de unidad de materia. Al respecto ver Sentencia C-025/93 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) cuando guarden relación de conexidad con el tema central de las leyes en que se encuentren. En efecto, si se aceptara tal argumento, el legislador podría incorporar las disposiciones tributarias pertinentes en cada ley que regule una de

las actividades económicas gravadas, con el objetivo de flexibilizar el procedimiento, vaciando de hecho el contenido normativo de la regla del artículo 154.4 constitucional, bajo el argumento de que las disposiciones tributarias son marginales dentro del tema general de la ley. Por lo tanto, la marginalidad de las disposiciones tributarias dentro del conjunto de la regulación de la actividad minera no justifica la iniciación de su trámite legislativo en el Senado. El objetivo abstracto de flexibilizar el procedimiento legislativo no puede hacer ineficaz la regla sobre reserva de trámite en materias tributarias. Por el contrario, la Corte ha interpretado de manera estricta dicha regla, y ha establecido que sus excepciones operan únicamente cuando existan circunstancias concretas a partir de las cuales se pueda fundamentar constitucionalmente la flexibilización del procedimiento legislativo. Así, dicha excepción está justificada cuando el Presidente envía un mensaje de urgencia para que las dos cámaras sesionen conjuntamente,2 o cuando el Congreso convierte en legislación permanente disposiciones adoptadas durante un estado de emergencia económica.3 Sin embargo, en ausencia de una circunstancia cuyo valor constitucional justifique la flexibilización del procedimiento, esta Corporación ha defendido una aplicación rigurosa de la regla contenida en el inciso 4º del artículo 154 de la Constitución. Así, en la Sentencia C-084/95 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la Corte declaró la exequibilidad de dos disposiciones que regulaban marginalmente asuntos tributarios en una ley que regulaba el servicio público de transporte4, precisamente en la medida en que su trámite se había iniciado en la

Cámara de Representantes. En tal oportunidad, la Corte dijo expresamente: “... el mencionado proyecto por tener, en ciertos apartes, materia tributaria debía comenzar su trámite en la Cámara de Representantes (inciso 4º del artículo 154 C.P.), como en efecto se hizo (folio 97). No hubo entonces vicio de procedimiento en este aspecto.”5 En el mismo sentido, la Corte también ha declarado la inexequibilidad de disposiciones tributarias marginales contenidas en leyes cuya materia dominante era ajena a asuntos tributarios. En la Sentencia C-065/98 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte declaró inexequible un único artículo que creaba un impuesto, contenido en una ley sobre liquidación, retención, recaudo, distribución y transferencias de las rentas originadas en la explotación de metales preciosos.6 En ese caso, la declaratoria de inexequibilidad del artículo mencionado tuvo 2 Al respecto ver las C-955/00 (M.P José Gregorio Hernández Galindo), C-058/02 (Alvaro Tafur Galvis), C369/02 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). 3 Sentencias C-407/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-058/02 (M.P. Alvaro Tafur Galvis). 4 Ley 105 de 1993. 5 F.J. No. 6 (resaltado fuera de texto). 6 Ley 366 de 1997, artículo 9º. como fundamento que la ley no había iniciado su trámite en la Cámara de Representantes. Al respecto esta Corporación sostuvo: “... por tratarse de una ley que tiene un aparte tributario, ha debido iniciar su debate en la Cámara de Representantes y, como ello no

ocurrió, adolece de vicios de procedimiento en su formación; por lo tanto esta Corte declarará inexequible el artículo 9º de la ley 366 de 1997.”7 La anterior jurisprudencia muestra que, en principio, la reserva de trámite legislativo en materia de tributos significa la inconstitucionalidad de las disposiciones sobre este tema, al margen de su importancia dentro del estatuto en el cual estén contenidas. Sin embargo, subsisten dos problemas que le corresponde a esta Corte abordar. En primer lugar, debe establecer si cualquier referencia a materias tributarias en un proyecto de ley implica que ésta debe de iniciar su trámite en la Cámara de Representantes. Así mismo, debe establecer si la reserva de trámite en materia tributaria se aplica indistintamente a cualquier tipo de ley. En relación con el primer problema, es necesario que esta Corporación establezca si cualquier referencia a un asunto tributario en una disposición legal implica que la ley en que está contenida deba iniciar su trámite en la Cámara; o si, por el contrario, dicha regla se impone exclusivamente en los casos en que la disposición acusada esté transformando algún tipo de relación tributaria. Para tal efecto, la Corte debe interpretar la regla del inciso 4º del artículo 154 constitucional, conforme al principio de razonabilidad, teniendo en cuenta el sentido y finalidad de la reserva de trámite en materias tributarias, analizándola sistemáticamente con las demás disposiciones constitucionales relevantes. La reserva de trámite en materias tributarias constituye un mecanismo de control político sobre la potestad impositiva del Estado, que tiene como objetivo preservar el principio de democracia representativa en materia tributaria. Esta

potestad impositiva se traduce en la creación de obligaciones en cabeza de los contribuyentes, las cuales pueden ser de carácter sustancial o instrumental. En esa medida, el control que ejerce la Cámara tiene como objeto representar los intereses de los asociados para determinar el contenido y alcance de sus obligaciones tributarias. Así, una simple referencia normativa a una materia tributaria regulada previamente en otro estatuto, pero que en sí misma no tenga repercusiones respecto del contenido y alcance de una obligación tributaria excede el ámbito propio del control político que el Constituyente quiso otorgar a la Cámara de Representantes. Ello significa que una disposición que se refiera tangencialmente a una materia tributaria, sin afectar el contenido y alcance de las obligaciones tributarias sustanciales o instrumentales no resulta inconstitucional por no haber iniciado su trámite en la Cámara. A su vez, si la disposición está afectando alguno de los elementos del tributo, o un aspecto relacionado con las obligaciones tributarias de carácter instrumental, dicha disposición resultará constitucional sólo en la medida en que haya iniciado su trámite en la Cámara de Representantes. 7 Aparte No. 3. Por otra parte, la reserva de iniciación del trámite en materias tributarias en cabeza de la Cámara de Representantes constituye un mecanismo a través del cual las entidades territoriales ejercen un control político sobre la articulación legal de sus intereses y potestades impositivos y las de la Nación. En efecto, esta reserva garantiza la representación territorial de los tributos, pues fortalece la participación política de las circunscripciones territoriales y especiales en el diseño compartido de los elementos del tributo por parte del congreso y de las

corporaciones representativas de las entidades territoriales. Con ello se contribuye a la realización legislativa directa de los intereses impositivos de las entidades territoriales, y se garantiza su autonomía impositiva, permitiéndoles a los cuerpos representativos del orden territorial fijar los elementos del tributo dentro de los marcos establecidos previamente por el legislador.8 En esa medida, la reserva de trámite constituye una garantía institucional para la realización del principio de descentralización y de la autonomía de las entidades territoriales (C.N. art. 1º). Por lo tanto, también deben iniciar su trámite en la Cámara de Representantes aquellas disposiciones tributarias que directa o indirectamente afecten los elementos de los tributos del orden territorial, o la autonomía impositiva de las entidades territoriales. En el presente caso, todos los artículos que contiene la ley 685 de 2001 en materia tributaria afectan obligaciones tributarias de los contribuyentes, y algunos de ellos, además, restringen la potestad impositiva de las entidades territoriales. En efecto, como se describió anteriormente, el artículo 229 establece una incompatibilidad entre el pago de regalías y el pago de impuestos nacionales, departamentales y municipales; el artículo 231, por su parte prohíbe gravar con impuestos territoriales las actividades mineras y los para llevarlas a cabo; el artículo 233 excluye algunos bienes mineros de la renta presuntiva; el artículo 234 exceptúa de la retención en la fuente los pagos por carbón a empresas de economía solidaria, cuando se utilice para generar electricidad; el artículo 235 establece una exención -de todo impuesto y gravamen durante 30

añospara las inversiones forestales que hagan los exportadores mineros y; el artículo 236 fija el sistema de amortización de ciertos costos en que incurren las empresas minera