CC - C254-2019

Sentencia C-254/19

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADOS

INTERNACIONALES Y SUS LEYES APROBATORIASCompetencia de la Corte Constitucional LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONALAspectos formales TRATADO INTERNACIONAL-Representación del Estado colombiano en proceso de negociación, celebración y suscripción CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADOS INTERNACIONALES Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Verificación de la realización de la consulta previa a las comunidades étnicas CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Suscripción del tratado y aprobación presidencial LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONALTrámite legislativo LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Inicio de trámite en el Senado/LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Cumplimiento de requisito de inicio de trámite por aprobación en primer debate sesión conjunta de comisiones de Senado y Cámara LEY APROBATORIA DE ACUERDO INTERNACIONALSanción presidencial/LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Remisión a la Corte Constitucional

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO Y LEY

APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Elemento material

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES

APROBATORIAS DE TRATADOS-Naturaleza/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE TRATADOS DE LIBRE COMERCIO-Doctrina non self executing

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES

APROBATORIAS DE TRATADOS-Naturaleza

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE TRATADOS

DE LIBRE COMERCIO-Alcance

PRINCIPIOS EN QUE SE FUNDAMENTAN LAS RELACIONES

EXTERIORES DEL ESTADO

2 Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, el respeto a la autodeterminación de los pueblos y el reconocimiento de los principios de derecho internacional aceptados por Colombia ACUERDO DE LIBRE COMERCIO-Conformidad con el mandato de promoción de la internacionalización de las relaciones económicas y comerciales

PRINCIPIOS DEL DERECHO INTERNACIONAL EN

RELACIONES EXTERIORES DEL ESTADO-Alcance

PRINCIPIO DE EQUIDAD-Dimensiones/PRINCIPIO DE

RECIPROCIDAD EN LAS RELACIONES INTERNACIONALESJurisprudencia constitucional

PRINCIPIO DE SOBERANIA NACIONAL EN EL DERECHO

INTERNACIONAL-Alcance/PRINCIPIO DE SOBERANIA

NACIONAL EN EL DERECHO INTERNACIONAL-Jurisprudencia constitucional

PRINCIPIO DE AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOSConcepto

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Ejercicio independientemente de consideraciones de conveniencia y oportunidad TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE COLOMBIA Y EL ESTADO DE ISRAEL-Aspectos generales Tratándose del acuerdo de libre comercio entre Colombia e Israel, particularmente respecto a los equilibrios alcanzados, la Corte comparte lo afirmado por el Ministro de Comercio de considerarlo favorable para Colombia al obtener el acceso para productos de nuestra oferta exportable en los ámbitos agrícola e industrial, además de acordarse normas que complementan la desgravación arancelaria e incluirse capítulos que

garantizan la apertura comercial en áreas como servicios y contratación pública, entre otros. El TLC suscrito contiene disciplinas que limitan la capacidad discrecional de las partes para establecer barreras reglamentarias y sanitarias a las importaciones, además de promover la protección de los derechos de los consumidores al procurar que los prestadores del servicio cumplan las normas internas, así como el acceso a una mayor oferta de bienes y servicios de mejor calidad y a menor precio ACUERDO COMERCIAL-Cláusula de la Nación más favorecida

TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE COLOMBIA Y EL

ESTADO DE ISRAEL-Finalidad 3 (…) El acuerdo comercial promueve el fin esencial del Estado de impulsar la prosperidad general “al ser un instrumento de integración económica que responde a la dinámica mundial de celebrar esta clase de acuerdos para fortalecer los canales productivos y comerciales del país, con miras a mejorar su oferta exportable y promover la libre competencia económica en el territorio de los Estados parte (…). Las políticas tendientes a celebrar acuerdos de carácter comercial ayudan a impulsar un ciclo de desarrollo fundamentado en el aumento de los flujos de comercio, lo que incrementa la demanda de productos nacionales, generando un alto impacto en la generación de nuevos empleos, en el bienestar de la población y en la reducción de la pobreza” TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE COLOMBIA Y EL ESTADO DE ISRAEL-Satisface juicio de razonabilidad (…) la Corte encuentra en términos generales que el instrumento bajo revisión satisface el juicio de razonabilidad (finalidad-adecuación), toda vez

que resulta legítimo a la luz de la Constitución y adecuado para la consecución del fin perseguido (arts. 1º, 9, 226 y 227 superiores). De igual modo, esta Corporación halla que las disposiciones de la Ley 1841 de 2017 son compatibles con la Constitución. TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE COLOMBIA Y EL ESTADO DE ISRAEL-Contenido CANJE DE NOTAS-Mecanismo para efectuar correcciones en textos de tratados/CANJE DE NOTAS-Constituye un verdadero tratado internacional/CANJE DE NOTAS-Procedimiento TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE COLOMBIA Y EL ESTADO DE ISRAEL-Declaración interpretativa (…) este Tribunal advirtió al Presidente de la República que si, en ejercicio de su competencia constitucional de dirección de las relaciones internacionales, decide ratificar este tratado (art. 31 Convención de Viena), debe adelantar las gestiones para propiciar la adopción de una declaración interpretativa conjunta con el Estado de Israel respecto a los condicionamientos formulados. La referidas declaraciones interpretativas conjuntas no deberán someterse a la aprobación del Congreso de la República, ni a la revisión de constitucionalidad por la Corte, habida cuenta de que su objeto es delimitar el alcance interpretativo de las expresiones declaradas exequibles bajo los condicionamientos; claro, siempre que en no se incluyan cláusulas sustanciales nuevas u obligaciones o derechos adicionales, evento en el cual dicho instrumentos sí deberán sujetarse a los requerimientos constitucionales señalados. 4

Referencia: expediente LAT-446

Revisión de constitucionalidad del i) “tratado de libre comercio entre la República de Colombia y el Estado de

Israel”, hecho en Jerusalén, Israel, el 30 de septiembre de 2013 y ii) el “Canje de Notas entre la República de Colombia y el Estado de Israel, por medio de la cual se corrigen errores técnicos del tratado de libre comercio entre la República de Colombia y el Estado de Israel”, efectuado el 13 de noviembre de 2015, y la Ley aprobatoria 1841 de 12 de julio de 2017.

Magistrado Ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió copia auténtica del tratado, el Canje de Notas y la ley aprobatoria. En desarrollo de dicho mandato superior, el despacho sustanciador, mediante auto de 9 de agosto de 2017, dispuso: i) avocar el conocimiento del tratado y el Canje de Notas, así como de la ley aprobatoria; ii) decretar la práctica de pruebas; iii) comunicar la iniciación del asunto al Presidente de la República; al Presidente del Congreso; al Ministro de Comercio, Industria y Turismo; al Ministro de Relaciones Exteriores; al Ministro de Hacienda y Crédito Público;

al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural; al Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; al Ministro de Defensa Nacional; al Ministro de Justicia y del Derecho; y al Director del INVIMA. Así mismo, se ordenó: iv) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación para que rinda el concepto de rigor; v) invitar a la Defensoría del Pueblo; al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad Dejusticia; a la Comisión Colombiana de Juristas; al 5 Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo; a FENALCO; a la ANDI; a ANALDEX; a FEDESARROLLO; a ACOPI; a ANDEMOS; a INDUMIL; y a las universidades de Antioquia, Nacional, de los Andes, Externado, Libre, Javeriana, Santo Tomás, Sergio Arboleda y Rosario, para que aporten sus opiniones sobre el asunto; y vi) atender el Auto 305 de 2017 sobre suspensión de términos dado el procedimiento legislativo especial para la paz. Levantada la suspensión de términos1, por auto de 02 de agosto de 2018 se solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores remitiera copia auténtica del texto en inglés del tratado y del Canje de Notas. Cumplido el trámite propio de este asunto, el despacho sustanciador puso a disposición de la Sala Plena el proyecto de sentencia; no obstante, se ordenó que previo a la decisión de fondo se practicaran algunas pruebas adicionales2 y se celebrara una audiencia pública3, lo cual fue dispuesto en proveídos 795A y 796A del 05 de diciembre

de 2018, donde se dispuso además la suspensión de términos. De esta manera, la Corte Constitucional procede a proferir la decisión que corresponda.

II. EL TRATATADO DE LIBRE COMERCIO Y EL CANJE DE

NOTAS, Y LA LEY APROBATORIA

2. El tratado de libre comercio y el Canje de Notas entre Colombia e Israel fueron aprobados por la Ley 1841 de 12 de julio de 20174, que por su extensión dada en 414 páginas5 se procede inicialmente a describir en términos generales, sin que sea óbice para que al adentrarse en el examen de constitucionalidad se proceda a desarrollar con profundidad su articulado: Tabla de contenido general Preámbulo Capítulo 1. Disposiciones iniciales y definiciones generales Capítulo 2. Acceso a los mercados de productos Anexo 2A. Cronograma de eliminación gradual de aranceles para bienes industriales Sección 1A. Eliminación gradual de los aranceles en Colombia para las mercancías originarias de Israel Sección 1B. Eliminación gradual de aranceles en Israel para productos originarios de Colombia Anexo 2B. Tratamiento preferencial para productos agrícolas Sección 1A. Tratamiento preferencial en Colombia de productos originarios de Israel Sección 1B. Tratamiento preferencial en Colombia 1 Auto 268 de 13 de junio de 2018. 2 Solicitar al Ministerio de Relaciones Exteriores i) copia auténtica de la traducción al castellano de los textos en inglés y hebreo del tratado comercial y el Canje de Notas, ii) un informe sobre la validez de la representación del Estado colombiano respecto al Canje de Notas.

3 El 21 de febrero de 2019. 4 Publicada en el Diario Oficial número 50.292 de 12 de julio de 2017. 5 Según certificación del Ministerio de Relaciones Exteriores. Puede consultarse en la Gaceta del Congreso 666 de 8 de agosto de 2017. http://www.secretariasenado.gov.co/ 6 de productos originarios de Israel Sección 2A. Tratamiento preferencial en Israel para productos originarios de Colombia Sección 2B. El tratamiento preferencial por Israel para productos originarios de Colombia Anexo 2C. Trato nacional, los derechos de aduanas sobe las exportaciones e importaciones, y restricciones a las exportaciones Capítulo 3. Normas de origen Anexo 3A. Reglas de origen específicas Anexo 3B. Certificado de origen Tratado de libre comercio Colombia-Israel Anexo 3C. Declaración en factura de conformidad con el artículo 3.19 Anexo 3D. Procedimiento para la emisión de certificación electrónicos de origen (artículo 3.16) Anexo 3E. Procedimientos para la emisión de certificados de origen en papel (artículo 3.16) Anexo 3F. La exención del principio de territorialidad Capítulo 4. Procedimientos aduaneros Capítulo 5. Asistencia técnica y capacidad comercial Capítulo 6. Medidas sanitarias y fitosanitarias Capítulo 7. Obstáculos técnicos al comercio Anexo 7A. Subcomisión, puntos de contacto y OTC sobre obstáculos técnicos al comercio Capítulo 8. Defensa comercial Capítulo 9. Contratación pública Anexo 9A. Parte 1. Lista de compromisos de Colombia

Parte 2. Lista de compromisos de Israel Anexo 9B. Medios electrónicos o papel utilizado por las partes para la publicación de avisos Capítulo 10. Inversión Anexo 10A. Presentación de documentos a una parte Capítulo 11. El comercio de servicios Anexo 11A. Sección 1. Colombia-lista de exenciones NMF Sección 2. Israel-lista de exenciones NMF Anexo 11B. El movimiento de personas físicas proveedoras de servicios Anexo 11C. Servicios financieros Anexo 11D. Servicios de telecomunicaciones Anexo 11E (solo en inglés) Sección 1. Colombia-lista de compromisos específicos Sección 2. Israel-lista de compromisos específicos Capítulo 12. Solución de controversias 7 Anexo 12A. Reglamento de procedimiento del Tribunal Arbitral Anexo 12B. Código de conducta Capítulo 13. Disposiciones institucionales Capítulo 14. Excepciones Capítulo 15. Disposiciones finales Anexo A. Asistencia administrativa mutua en materia aduanera Anexo B. El comercio electrónico Canje de notas Anexos A, B, C y D

III. INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL PROCURADOR A continuación, se reseña de manera esquemática quienes intervinieron

(comprende el concepto del Procurador) en el presente asunto y las solicitudes de exequibilidad, exequibilidad condicionada, exequibilidad o inexequibilidad parcial e inexequibilidad, cuyos argumentos se recogen de manera integral en el ANEXO 1. Interviniente y Procurador Solicitud Ministerio de Comercio Exequibilidad formal y material Ministerio de Agricultura Exequibilidad formal y

material Ministerio de Salud INVIMA Exequibilidad material Ministerio de Tecnologías Exequibilidad material Ministerio de Hacienda Exequibilidad material Ministerio de Relaciones Exteriores Exequibilidad formal y material Ministerio de Defensa Exequibilidad formal y material ANDI Exequibilidad material ANALDEX Exequibilidad material FENALCO Exequibilidad material Univ. Externado, Dpto. Derecho Económico Inexequibilidad parcial Univ. Santo Tomás, Facultad Derecho Exequibilidad condicionada Movimiento BDS Colombia Inexequibilidad Alirio Uribe Muñoz Inexequibilidad José Manuel Álvarez Zarate Inexequibilidad parcial Luis Alexander Montero Moncada Inexequibilidad Eduardo Kronfly Inexequibilidad parcial Heidi Abuchaibe Inexequibilidad parcial Blanca María Beltrán Inexequibilidad Procurador General de la Nación Exequibilidad

IV. PRUEBAS Y AUDIENCIA PÚBLICA ORDENADAS POR LA SALA

PLENA 8

23. Una vez registrada la ponencia6 y puesta a disposición para su estudio y decisión7, la Sala Plena encontró indispensable disponer de mayores elementos de juicio, atendiendo los distintos interrogantes constitucionales generados en su interior8. De esta manera, la Corte profirió dos providencias: una, el auto 796A de 5 de diciembre de 2018 que dispuso solicitar al Ministerio de Relaciones Exteriores la remisión de copia auténtica de la traducción al castellano de los textos en inglés y hebreo del tratado comercial y el Canje de Notas, además de un informe sobre la validez de la representación del Estado colombiano respecto al último instrumento; y, otra, el auto 795A de 5 de

diciembre de 2018 que autoriza celebrar una audiencia pública el día 21 de febrero de 2019 bajo tres ejes temáticos, con la finalidad de aclarar hechos relevantes y esclarecer puntos de controversia constitucional, atendiendo los antecedentes de los actos sujetos a control así como la complejidad de los temas a resolver9. Por último, dispuso el suspender los términos del presente asunto hasta la orden de su levantamiento por la Sala Plena. La respuesta a la prueba decretada y el desarrollo de la audiencia pública recepcionada se recogen integralmente en el ANEXO 2. A continuación, se sintetiza quienes participaron en la audiencia celebrada y la solicitud presentada en relación con los tres ejes temáticos.

Primer eje: proceso de negociación por el Gobierno

José Manuel Álvarez Zarate Inexequibilidad parcial Embajador de Palestina Exequibilidad condicionada Ministro de Relaciones Exteriores Exequibilidad Sergio Díaz Granados, ex Exequibilidad negociador Ministro de Comercio Exequibilidad Segundo eje: aprobación por el Congreso de la República Comisión Segunda del Senado Exequibilidad Senador ponente Luis Velasco Exequibilidad Tercer eje: alcance del control y validez constitucional Experto internacionalista, Marco No hay solicitud en concreto Gerardo Monroy Cabra Procuraduría Exequibilidad CEDETRABAJO Inexequibilidad ANALDEX Exequibilidad Agencia Nal. Defensa Jurídica del Exequibilidad Estado Univ. Externado Decanatura Exequibilidad 6 24 de septiembre de 2018. 7 La Secretaría General de la Corte informa que la última sala ordinaria para decisión estaba prevista para el 19 de

diciembre de 2018, venciendo su estudio definitivo por Sala Plena el 14 de enero de 2019. 8 Artículos 10 del Decreto ley 2067 de 1991 y 63 y 65 del Reglamento Interno de la Corte. 9 Esta práctica constitucional favorece espacios de diálogo y reflexión, al contar con la opinión de las instituciones, organizaciones y expertos en la materia. 9 Derecho Experto arbitraje y litigios internac., Exequibilidad Eduardo José Zuleta Jaramillo

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para efectuar el control de constitucionalidad del tratado de libre comercio, el canje de notas y la ley aprobatoria, de conformidad con el numeral 10 del artículo 241 de la

Constitución. El examen de constitucionalidad tiene las siguientes características10: i) es previo a la ratificación del tratado aunque posterior a la aprobación del Congreso y la sanción del Presidente de la República; ii) es automático por cuanto deben remitirse por el Gobierno a la Corte dentro de los 6 días siguientes a la sanción de la ley; iii) es integral toda vez que se examinan los aspectos formales y materiales de los actos frente al texto completo de la Carta y el orden internacional de los derechos humanos; iv) es preventivo al buscar garantizar el principio de supremacía de la Constitución y el cumplimiento de los compromisos del Estado frente a la comunidad internacional; v) es una condición sine qua non para la ratificación del instrumento internacional; y vi) tiene fuerza de cosa juzgada constitucional. Revisión formal de la Ley 1841 de 12 de julio de 2017

2. En cuanto al control formal la Corte ha señalado que busca verificar el cumplimiento de las previsiones del Estatuto Fundamental, la ley orgánica del Congreso y el orden internacional de los derechos humanos, específicamente los requisitos necesarios en el proceso de negociación, celebración y firma del tratado, así como los que conciernen al trámite legislativo y la sanción presidencial del proyecto de ley11. La ley aprobatoria debe seguir el curso propio de una ley ordinaria, por no disponer lo contrario la Carta Política y así establecerlo la Ley Orgánica del Congreso12, cuyo trámite debe iniciar en el Senado por referirse a relaciones internacionales y una vez sancionada debe remitirse para la revisión de constitucionalidad13.

Fase gubernamental Representación del Estado colombiano y proceso de negociación 10 Ver, entre otras, las sentencias C-047 de 2017, C-184 de 2016, C-157 de 2016, C-620 de 2015, C-337 de 2015, C-335 de 2014, C-677 de 2013, C-540 de 2012, C-187 de 2011, C-982 de 2010, C-248 de 2009, C-036 de 2008, C-718 de 2007, C-863 de 2006, C-1151 de 2005, C-863 de 2004, C-578 de 2002, C-861 de 2001, C-246 de 1999, C-468 de 1997, C-682 de 1996, C-178 de 1995, C-333 de 1994, C-276 de 1993 y C-574 de 1992. 11 Artículos 150.14 de la Constitución y 217 de la Ley 5ª de 1992 (C-227/93).

12 Artículo 204 de la Ley 5ª de 1992. 13 Articulo 241.10 superior. 10

3. De la información enviada por el Ministerio de Relaciones Exteriores14 se observa que el tratado de libre comercio entre Colombia e Israel, hecho en Jerusalén el 30 de septiembre de 2013, fue suscrito por el entonces Ministro de Comercio Sergio Díaz-Granados Güida, a quien el Presidente de la República le otorgó plenos poderes el 6 de septiembre de 2013. Por lo tanto, esta Corporación encuentra válida la representación del Estado colombiano al observarse el literal a), numeral 1, del artículo 7º de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.15

Respecto del Canje de Notas, como lo informó la Cancillería, la Nota SGTAJI-15-112394 de 13 de noviembre de 2015 fue suscrita por el doctor Francisco José Echeverri Lara, Viceministro de Asuntos Multilaterales encargado de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores16. De esta manera, para la Corte se cumplen los requerimientos del artículo 7º de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969), en el sentido de quien detenta las competencias de Ministro de Relaciones Exteriores cuenta con la capacidad suficiente para representar al Estado en todo acto relativo a la celebración de tratados, como la ostentaba el Viceministro en virtud del decreto mencionado.

4. En cuanto al proceso de negociación, una vez definidos los intereses sobre cada uno de los temas objeto del acuerdo, se construyó la posición de Colombia consultando los diferentes actores de la sociedad civil. Así puede

extraerse de la exposición de motivos al proyecto de ley aprobatoria, toda vez que el Ministerio de Comercio “habilitó distintos escenarios de participación para la sociedad civil colombiana con el fin de garantizar que los intereses nacionales se encontraran debidamente identificados y el proceso se adelantara de manera transparente.” En esa medida, se señala que el equipo negociador convocó la participación de representantes de gremios de producción nacional, empresarios, organizaciones nacionales de grupos étnicos, centrales obreras e integrantes del Congreso, para informarles sobre el inicio del proceso y a la vez construir la posición negociadora, por lo que “se adelantaron reuniones sectoriales con diferentes agremiaciones (Andi, Analdex, Sac, Fedegan, Consejo Nacional Lácteo, entre otros), antes, durante y después de cada una de las rondas de negociación, con el fin de incluir los intereses y sensibilidades del aparato productivo nacional en la negociación.”17 Así mismo, durante las rondas de negociación se registra que las organizaciones de la sociedad colombiana y los miembros del Congreso fueron invitados a participar “a través del cuarto de al lado, espacio en el que el negociador internacional y su equipo, presentaron avances de la negociación para cada una de las mesas temáticas y atendieron las consultas 14 Comunicaciones de 22 y 30 de agosto de 2018. 15 Artículo 7º a 10º de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969), incorporada al ordenamiento jurídico interno por la Ley 32 de 1985. Cfr. sentencias C-184 de 2016, C-157 de 2016, C-620 de 2015, C-378 de 2009, C537 de 2008, C-933 de 2006, entre otras. 16 En ejercicio del encargo conferido por el Decreto 2226 de 20 de noviembre de 2015. 17 Gacetas del Congreso 967 de 2015 (pp. 113-114) y 666 de 2017 (pp. 216-217). 11 e inquietudes manifestadas por sus asistentes.”18 Fueron en total 5 rondas, como se recogió en la intervención del Ministerio de Comercio. Con posterioridad se señala que se presentaron informes públicos en Bogotá para aquellos que no pudieron acompañar la negociación de forma presencial y se publicaron en la página web del Ministerio de Comercio, que ha estado disponible durante todo el proceso para atender las consultas de los interesados. Adicionalmente, se adelantó un procedimiento de socialización con “las organizaciones nacionales indígenas y las centrales obreras. Este procedimiento especial consistió en reuniones exclusivas a las que se les convocó regularmente durante todo el proceso de negociación. En este espacio, fueron informados sobre el estado de las negociaciones en curso y se contó en cada caso con el acompañamiento del Ministerio del Interior, el Ministerio del trabajo y los delegados de la Procuraduría General de la Nación para asuntos del trabajo y la seguridad social.”19 Por último, se indica que el Gobierno nacional acudió a los debates de control político citados por el Congreso relacionado con las negociaciones de acuerdos comerciales, así como a conferencias, foros y eventos académicos convocados desde el sector privado. No necesidad de la consulta previa de los pueblos étnicos

5. Visto el tratado comercial suscrito con el Estado de Israel la Corte concluye

que no era necesario adelantar la consulta previa de los pueblos étnicos20, al no derivarse en principio regulaciones que incidan de manera directa y específica en la preservación de la identidad, integridad, proyecto de vida y subsistencia de las comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y Rom (gitanas)21. Debe señalarse que los objetivos del acuerdo son eliminar las barreras al comercio de bienes y servicios, y facilitar el movimiento de bienes, promover condiciones de competencia, aumentar las oportunidades de inversión, crear procedimientos efectivos para la aplicación y el cumplimiento, y promover una mayor cooperación bilateral y multilateral (art. 1.3.). En esa medida, se regula una materia que se proyecta sobre la sociedad en general, al no definir un tratamiento directo y concreto respecto de los pueblos étnicos, sino 18 Ibídem. 19 Ibídem. 20 Propiciar la participación efectiva de los pueblos étnicos en las decisiones respecto de la explotación de los recursos naturales en sus territorios (arts. 1º, 2º, 7º, 70 y 330 parág. C. Pol.) y la consulta previa sobre las medidas legislativas o administrativas que los afecten directamente (art. 6º, Convenio 169 de 1989 la OIT), que forman parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu (art. 93 superior). 21 En la sentencia C-184 de 2016 se sostuvo: “La Sala reitera las reglas jurisprudenciales sobre el ejercicio del derecho a la consulta previa frente a tratados internacionales, que establecen que (i) las leyes aprobatorias de tratados deben ser

objeto de consulta previa cuando el texto afecte de forma directa a las comunidades étnicas; (ii) las medidas legislativas o administrativas que se adopten en el desarrollo del tratado que involucren directamente a una población étnica, deben someterse al proceso de consulta antes de que se presente la norma para su aprobación en el Congreso de la República; y (iii) prima facie no es necesario someter el instrumento internacional a dicho procedimiento, si éste se refiere a creación de zonas de libre comercio, sin embargo se debe hacer consulta cuando las medidas que se tomen en desarrollo del tratado afecten de forma directa a una comunidad étnica.” Cfr. C-157 de 2016, C-620 de 2015, C-196 de 2012, C-051 de 2012, C-187 de 2011, C-027 de 2011, C-941 de 2010, C-915 de 2010, C-608 de 2010, C-615 de 2009, C-750 de 2008, entre otras. 12 instituido para todos los habitantes del territorio nacional, como iniciativa de fomento al desarrollo comercial del Estado. Es dable insistir que las disposiciones del tratado en revisión parten esencialmente de un marco abstracto que comprende al conjunto de la población22, sin que se vislumbre la imposición de restricciones o concesión de beneficios dirigidas directa y concretamente a los grupos étnicos, la redefinición o alteración del territorio de tales pueblos o que comprometa puntualmente la explotación de los recursos naturales en sus respectivos espacios. Incluso ello se afirmó en la exposición de motivos al proyecto de ley aprobatoria, al señalarse que no era procedente adelantar una consulta previa

“en tanto el tratado no afecta directa y específicamente a estos pueblos en su autonomía, así como tampoco impacta en la preservación de su etnia y cultura”23. Ahora bien, el no requerirse la consulta previa de las comunidades tribales de todas maneras no impide a la Corte afirmar que las disposiciones legislativas o administrativas que se expidieran en desarrollo y aplicación del presente instrumento, deban estar precedidas de tal consulta en la medida en que resultara indudable que pudiera afectarlas de manera directa y específica. Aprobación presidencial y orden de someterlo a consideración del Congreso

6. El entonces Presidente de la República, el 15 de noviembre de 2013, le impartió aprobación ejecutiva y en el mismo acto autorizó someter a consideración del Congreso el acuerdo en ciernes, por lo que se cumplió con el numeral 2 del artículo 189 de la Constitución.24

Fase legislativa Presentación25 y publicación26 del proyecto de ley, iniciación del trámite en la comisión correspondiente27 y publicación del informe de ponencia28 Primer debate, Comisión Segunda del Senado

7. El 25 de noviembre de 2015, el Gobierno Nacional29 presentó en la Secretaría General del Senado el proyecto de ley 1214 de 2015 Senado, “por 22 Acceso a mercados de productos, normas de origen, procedimientos aduaneros, asistencia técnica y capacidad comercial, medidas sanitarias y fitosanitarias, obstáculos técnicos, defensa comercial, contratación pública, inversión, comercio de servicios, solución de controversias, disposiciones institucionales, excepciones y disposiciones finales.

23 Gacetas del Congreso 967 de 2015 (pp. 111-112) y 666 de 2017 (pp. 214-215). Este Tribunal ha sostenido, respecto de aquellas normas legales previstas de manera uniforme para la generalidad de los colombianos, que las comunidades étnicas también cuentan con espacios de participación (C-620/15, C-540/012, C-490/11). En el presente asunto, según pudo extraerse de los antecedentes legislativos (gacetas 967 de 2015 y 666 de 2017), en el proceso de negociación del acuerdo comercial se previó por el Gobierno espacios de intervención de la sociedad civil en general (cuarto de al lado). 24 “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, (…) Dirigir las relaciones internacionales (…) celebrar con otros Estados (…) tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso.” 25 Artículo 154 de la Constitución. 26 Artículo 157 de la C