CC - C255-2012

Sentencia C-255/12

REVOCATORIA DIRECTA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

SOBRE ADJUDICACION DE TIERRAS BALDIAS PROFERIDOS

CON VIOLACION A NORMAS LEGALES O REGLAMENTARIAS VIGENTES SOBRE BALDIOS-No vulnera el principio de buena fe No se desconoce el principio de buena fe (art. 83 CP) por cuanto, como ha señalado la jurisprudencia, en circunstancias de manifiesta ilegalidad “la aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias.

REVOCATORIA DIRECTA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

SOBRE ADJUDICACION DE TIERRAS BALDIAS PROFERIDOS

CON VIOLACION A NORMAS LEGALES O REGLAMENTARIAS VIGENTES SOBRE BALDIOS-No vulnera el derecho al debido proceso No se vulnera el artículo 29 de la Constitución, en la medida en que la revocatoria de actos de adjudicación de baldíos exige que se adelante una actuación en la cual el ciudadano goce de “todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso

procedimental. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud y necesidad de unidad normativa BALDIOS-Contenido normativo

DERECHO DE PROPIEDAD SOBRE BIENES PUBLICOS QUE

FORMAN PARTE DEL TERRITORIO-Contenido/BIENES DE

USO PUBLICO Y BIENES FISCALES-Distinción/BIENES DE USO PUBLICO-Características/BIENES FISCALES-Características El artículo 102 de la Carta Política de 1991 dispone que “el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”. Esta 2 norma se proyecta en dos dimensiones: De un lado, es un reconocimiento genérico del concepto tradicional de “dominio eminente”, como expresión de la soberanía del Estado y de su capacidad para regular el derecho de propiedad -público y privadoe imponer las cargas y restricciones que considere necesarias para el cumplimiento de sus fines, naturalmente dentro de los límites que la propia Constitución ha impuesto. De otro lado, consagra el derecho de propiedad sobre los bienes públicos que forman parte del territorio, lo cual es “expresión de una característica patrimonial específica que se radica en cabeza de la persona jurídica de derecho público por excelencia en nuestro ordenamiento constitucional como es la Nación”. Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha explicado, según los lineamientos de la legislación civil, que la denominación genérica adoptada en el artículo 102 de la Carta Política comprende (i) los bienes de uso público y (ii) los bienes fiscales. (i) Los bienes de uso público, además de su obvio destino se caracterizan porque “están afectados directa o indirectamente a la

prestación de un servicio público y se rigen por normas especiales”. El dominio ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y preservación para asegurar el propósito natural o social al cual han sido afectos según las necesidades de la comunidad. (ii) Los bienes fiscales, que también son públicos aún cuando su uso no pertenece generalmente a los ciudadanos, se dividen a su vez en: (a) bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho público y frente a los cuales tienen dominio pleno “igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes”; y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley”, dentro de los cuales están comprendidos los baldíos. ADJUDICACION Y RECUPERACION DE TIERRAS BALDIASDesarrollo normativo/ADJUDICACION DE BALDIOS-Finalidad REVOCATORIA UNILATERAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Alcance/REVOCATORIA DIRECTADefinición/REVOCATORIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOSAceptación por la doctrina teniendo en cuenta el sujeto a quien esta

dirigido/REVOCATORIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE

CARACTER GENERAL Y PARTICULAR-Exigencias REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento expreso y escrito del titular En cuanto a la revocación que la administración haga de sus propios actos, la Corte reitera que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han creado situaciones jurídicas de carácter particular y concreto o se han

3 reconocido derechos de la misma categoría, salvo que medie el consentimiento expreso y escrito del mismo titular. La decisión unilateral del ente público toma de sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el principio de la buena fe y delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del administrado. REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Alcance de su procedencia REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO-No se encuentra per se constitucionalmente prohibida La Corte recuerda que la facultad de revocatoria directa de actos administrativos no se encuentra per se constitucionalmente prohibida. Es cierto que por regla general la administración no puede revocar unilateralmente sus propios actos, sino que debe acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la llamada acción de lesividad, entre otras por razones de seguridad jurídica y confianza legítima. Pero también es cierto que excepcionalmente el Legislador puede autorizar la revocatoria unilateral sin que medie la anuencia del administrado, cuando ello obedezca a razones constitucionales importantes, existan elementos de juicio acreditados de manera suficiente y se ofrezcan al ciudadano todas las garantías para ejercer sus derechos de contradicción y defensa en el marco del debido proceso.

REVOCATORIA UNILATERAL DE ACTOS DE

ADJUDICACION DE BALDIOS SIN EL CONSENTIMIENTO EXPRESO Y ESCRITO DEL TITULAR-Responde a fines constitucionales La Corte observa que la facultad de revocatoria unilateral de los actos de

adjudicación de baldíos, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, responde a fines constitucionalmente valiosos: (i) está encaminada al cumplimiento de la función social de la propiedad; (ii) pretende asegurar el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios; y (iii) se proyecta como una manifestación del deber del Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, en su obligación de adoptar medidas de protección a favor de quienes, por su difícil condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario. Por ello, cuando la adjudicación de bienes baldíos ha ocurrido con violación de lo previsto en las normas legales y reglamentarias, subyacen motivos que justifican una actuación directa de la Administración para adoptar los correctivos necesarios y restituir las cosas a su estado originario 4 REVOCATORIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Precedente jurisprudencial/ACTO ADMINISTRATIVO-No cualquier incumplimiento autoriza la intervención unilateral de la administración No cualquier incumplimiento de las normas autoriza la intervención unilateral de la administración. Una actuación de tal entidad sólo puede tener cabida ante actos manifiestamente ilegales o que deriven en la violación de requisitos sustantivos o materiales de la adjudicación de baldíos. Es decir, que afecten de manera sensible y directa los fines que subyacen en estos programas o que impliquen una grave distorsión de los mismos, cuando la titulación no recaiga en sus destinatarios legítimos –los sujetos de debilidad manifiesta del sector agropecuario, merecedores de la especial protección del

Estado-, sino que termine en manos de quienes por sus privilegios económicos, sociales, políticos, o de cualquier otra índole, tengan la capacidad de interferir negativamente en el cumplimiento de la función social de la propiedad y el acceso progresivo a la tierra rural. Por el contrario, no podrá acudirse a la revocatoria unilateral frente a defectos de orden formal o meras inconsistencias que resultan intrascendentes de cara a los objetivos de la política de reforma agraria y que en modo alguno puedan ser imputables al adjudicatario. En tales casos, “razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo”. Así mismo, acorde con sus propios precedentes, la Corte aclara que “cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho, como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición, o la aplicación de un régimen especial frente a uno general, estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes”, de conformidad con las reglas previstas en el Código Contencioso Administrativo, siendo improcedente la revocatoria directa sin el consentimiento previo de su titular.

Referencia: expediente D-8672

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 72 (parcial) de la Ley 160 de 1994, “por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural

Campesino, se establece un Subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. 5

Accionante: Jorge Enrique Martínez Bautista

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Jorge Enrique Martínez Bautista demanda el artículo 72 (parcial) de la Ley 160 de 1994, “por la cual se crea el sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”, por considerar que vulnera los artículos 29, 83 y 229 de la Constitución.

El magistrado sustanciador admitió la demanda mediante Auto del 9 de septiembre de 2011, dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Justicia, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo

Territorial y al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder-, e invitó al Presidente del Consejo de Estado, al Instituto Colombiano Agropecuario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Sociedad de Agricultores de Colombia, a la Asociación Colombiana de Industriales y Armadores Pesqueros, a la Federación Colombiana de Ganaderos, a la Federación Nacional de Fondos Ganaderos, a la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria, así como a las facultades de Derecho de las universidades Externado, Libre, Nacional, del Rosario y Sergio Arboleda, para que intervinieran impugnando o defendiendo la norma acusada. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. 6

II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma impugnada y se subrayan los apartes acusados, conforme a su publicación en el Diario Oficial 41.479 de 5 de agosto de 1994: “LEY 160 DE 1994

Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA: (…) ARTÍCULO 72. No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o

poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional. Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional. Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo. La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el ‘Diario Oficial’, según el caso. La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el INCORA. Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos. En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo. 7 Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero

permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad. [9] Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar. Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva adjudicación antes de transcurridos quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior. [11] Los terrenos baldíos adjudicados no podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el INCORA como Unidad Agrícola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta Ley. [12] Los Registradores de Instrumentos Públicos se abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la autorización del INCORA cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles. La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin perjuicio de los

derechos de terceros. Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos anteriores, deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan”1.

III. LA DEMANDA En concepto del ciudadano Jorge Enrique Martínez Bautista, los apartes demandados infringen los artículos 29, 83 y 229 de la Constitución Política. 1 Mediante Sentencia C-536 de 1997 la Corte Constitucional declaró exequibles los incisos 9º, 11 y 12 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, por considerar que no desconocen los artículos 13, 58 y 83 de la

Constitución. 8 (i) En primer lugar, sostiene que la facultad otorgada al INCORA –hoy INCODERpara revocar en cualquier tiempo y sin el consentimiento escrito y expreso del respectivo titular las resoluciones de adjudicación de tierras baldías, desconoce el derecho el derecho al debido proceso (art. 29 CP). En su concepto, no se justifica dicha atribución por cuanto con ella se da paso a la arbitrariedad, más aún cuando el propio artículo 72 de la Ley 160 de 1994 ya ha previsto otro instrumento de carácter jurisdiccional para dejar sin efecto las resoluciones expedidas en desmedro de la Constitución, la ley o el reglamento: la acción de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este sentido, recuerda que mediante la acción de lesividad la administración puede demandar sus propios actos si considera que atentan contra el orden jurídico. Además, afirma, la norma tampoco tiene razón de ser porque el código contencioso administrativo consagra una regulación especial para la revocatoria de actos de contenido particular y concreto.

A su juicio, las autoridades a quienes corresponde adelantar y verificar los trámites para la adjudicación de tierras baldías no pueden obrar de modo arbitrario y desconocer la firmeza de los actos creadores de situaciones jurídicas subjetivas e individuales, trasladando la responsabilidad a los administrados, sino que tienen la obligación de acudir ante las instancias judiciales para demandar sus actos en caso de que consideren que se ha presentado alguna contradicción con el ordenamiento jurídico. (ii) En segundo lugar, el demandante invoca la violación del principio de buena fe reconocido en el artículo 83 de la Carta Política. Según sus palabras, “cuando un administrado ha sido sujeto de un pronunciamiento de la administración, que previo cumplimiento de los mecanismos legales le ha reconocido un derecho subjetivo, de naturaleza particular y concreta, no puede el Estado unilateral y caprichosamente revocar dicha situación jurídica, porque ello genera inestabilidad en las decisiones administrativas, arrasando así con el principio de la buena fe (…)”. Por esa circunstancia, continúa, cuando la administración cree que un acto de contenido particular y concreto vulnera normas superiores, le corresponde entrar a cuestionarlo a través de la acción de lesividad ante las instancias judiciales. Teniendo en cuenta que las resoluciones de adjudicación de baldíos se profieren previo agotamiento de un proceso reglado, creando derechos particulares y concretos al adjudicatario, y que gozan de presunción de legalidad, estima que sólo es jurídicamente viable proceder a su revocación con el consentimiento expreso y escrito del titular.

(iii) Finalmente, el ciudadano alega el menoscabo del derecho de acceso a la administración de justicia (art. 229 CP). Señala que la seguridad jurídica es uno de los principales elementos del derecho de acceso a la justicia, cuyo contenido se ve profundamente afectado al permitirse que la administración cambie, a su arbitrio, situaciones jurídicas consolidadas. Encuentra que la 9 facultad de desconocer la ejecutoriedad de una decisión de fondo dictada previo agotamiento de un trámite administrativo reglado, no sólo constituye un grave retroceso para la efectiva protección de los derechos de los ciudadanos, sino que los deja en una grave situación de incertidumbre generándoles enormes obstáculos, por ejemplo, para la enajenación de bienes o para la adquisición de créditos de fomento campesino.

IV. INTERVENCIONES 1.- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural El ciudadano Marlon Andrés Bernal Morales, actuando en representación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, solicita a la Corte proferir una decisión inhibitoria por ineptitud de la demanda (sin exponer argumentos al respecto), o en subsidio declarar exequibles las normas acusadas.

Comienza por hacer un recuento histórico sobre la normatividad referente a la revocatoria de actos por medio de los cuales se adjudican bienes baldíos. Menciona el Decreto Ley 2733 de 1959, la Ley 135 de 1961, la Ley 4 de 1973 y el régimen general previsto en el Decreto Ley 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo). Recuerda que el artículo 13 de la Ley 30 de

1988 consagró una regulación especial para la revocatoria directa de dichos actos sin el consentimiento expreso y escrito del titular, creando una regla exceptiva que finalmente fue reiterada en la Ley 160 de 1994, norma que ahora se demanda. Explica que la adjudicación de bienes baldíos ha tenido como propósito introducir profundas modificaciones a la estructura social de la tenencia de la tierra en el sector rural para prevenir y eliminar la concentración de la propiedad así como su fraccionamiento antieconómico. Por ello, en su sentir, “tratándose de una situación especial en la cual el Estado transfiere el derecho de dominio que tiene sobre los bienes baldíos a unos particulares, el legislador está facultado para establecer acciones, recursos y causales para su procedencia, siempre y cuando sean razonables”, más aún cuando los derechos adquiridos sólo pueden alegarse si a ellos se ha accedido con arreglo a las leyes civiles (art. 58 CP). Aclara que no se vulnera el artículo 29 de la Constitución porque para efectuar la revocación directa de un acto que adjudicó un baldío se ha de surtir un procedimiento administrativo, cuyo trámite es notificado a los adjudicatarios para que ejerzan sus derechos de contradicción y defensa. Desestima el cargo por violación del principio de buena fe (art. 83 CP), por cuanto la revocatoria del acto “está supeditada a que la resolución que adjudicó el baldío haya sido proferida con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos, circunstancia de la 10 cual no puede predicarse que la administración haya vulnerado el principio

constitucional”. Asimismo, rechaza el cargo sobre el desconocimiento del derecho de acceso a la justicia (art. 229 CP) por cuanto “en ningún momento se impide al interesado acceder a la administración de justicia, ya que al revocarse el acto administrativo se puede acudir libremente a la jurisdicción contencioso administrativo a controvertirlo”. 2.- Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – IncoderLa ciudadana Diana del Pilar Morales Betancourt, obrando en representación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder-, solicita a la Corte declarar exequible la norma demandada. Precisa que los artículos 41 y 42 del Decreto 2664 de 1994 regulan el trámite para la adjudicación de baldíos o su recuperación cuando se hayan desconocido normas legales y reglamentarias, por lo que estamos ante una actuación reglada donde los interesados pueden solicitar y aportar pruebas, así como ejercer su derecho de contradicción y defensa, garantizándose de esta manera los postulados del debido proceso. Tampoco encuentra afectado el artículo 58 superior, por cuanto la propia Carta Política autorizó al Legislador para dictar normas sobre la apropiación, adjudicación y recuperación de baldíos con el fin de lograr los objetivos que de ella emanan en relación con la propiedad. Refiere extensos apartes de la Sentencia C-536 de 1997, que declaró exequibles los incisos 9º, 11 y 12 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994. Considera que no se desconoce el principio de buena fe ya que, según sus palabras, “el titular del derecho revocado tiene a lo largo del procedimiento

de revocatoria directa consagrado en el capítulo IX del Decreto 2664, el derecho de conocer la actuación, solicitar y aportar pruebas, es decir, garantizando el derecho de defensa y contradicción y, por contera el debido proceso (sic)”. En cuanto al cargo por violación del artículo 229 de la Constitución, afirma que las consideraciones vertidas en la Sentencia C-536 de 1997 son suficientes para desestimar la acusación. 3.- Superintendencia de Notariado y Registro El ciudadano Marcos Jaher Parra Oviedo, actuando en representación de la Superintendencia de Notariado y Registro, interviene en defensa de la norma acusada. 11 Luego de exponer algunas consideraciones generales en relación con el derecho al debido proceso, el principio de buena fe y el derecho de acceso a la justicia, sostiene que la expresión demandada se ajusta a la Constitución “en virtud de que no pueden existir en el ordenamiento jurídico actos administrativos contrarios a la Constitución y a la ley”, sin que la circunstancia de que se debata la legalidad ante la vía gubernativa sea óbice para concluir que por ello se vulneran los derechos al debido proceso y acceso a la justicia. 4.- Academia Colombiana de Jurisprudencia El ciudadano Luis Augusto Cangrejo Cobos, quien interviene a nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, considera que la norma impugnada se ajusta al ordenamiento constitucional. En primer lugar, explica que la titulación de baldíos es un acto de disposición del derecho de propiedad por parte del Estado, que ha de inscribirse en el registro de instrumentos públicos para efecto de la tradición y con ello

protocolizar el título traslaticio de dominio. Aclara que por su naturaleza no corresponde a un derecho susceptible de ser reclamado por cualquier particular frente al Estado, sino que es un acto gratuito de disposición a especiales destinatarios con el fin de modificar la estructura de la tenencia de la tierra. Precisa que los actos por medio de los cuales se revoca la adjudicación de títulos baldíos son pasibles de control jurisdiccional si el afectado considera cercenados sus derechos. Y aclara que no es cierto que la facultad revocatoria prevista en la norma acusada llegue al punto de desconocer fallos proferidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque dicha potestad sólo podrá ejercerse mientras el acto no haya sido objeto de control judicial. 5.- Universidad Externado de Colombia La ciudadana Carolina Montes Cortés, del Grupo de Investigación en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia, interviene ante la Corte para solicitar que declare inexequible la expresión acusada del inciso 7º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, “por incluir un procedimiento que atenta contra las garantías constitucionales, vulnerando el principio de buena fe y seguridad jurídica y el derecho constitucional al debido proceso”. Según su criterio, si la autoridad administrativa pretende revocar directamente las resoluciones de adjudicación de tierras baldías, tiene la obligación de respetar las reglas del debido proceso, de modo que “deberá contar con el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, cuando pretenda reconocer un derecho de igual categoría, tal como lo establece el Código

Contencioso Administrativo”. 12 Desde la óptica del principio de buena fe, señala que las autoridades administrativas deben obrar con lealtad y sinceridad en todas y cada una de sus actuaciones, de tal manera que su falta de diligencia o cuidado no puede ser remediada lesionando los intereses de los particulares, quienes han confiado en la experticia e idoneidad que se presume de los funcionarios públicos encargados de esa clase de trámites. Explica que lo anterior guarda estrecha relación con la seguridad jurídica, donde la revocatoria directa de un acto sin el consentimiento expreso y escrito del beneficiario genera un estado de incertidumbre para los administrados sobre la titulación de terrenos baldíos, quienes se verán expuestos en cualquier momento a los cambios sorpresivos de las autoridades en torno a su situación jurídica particular y concreta.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, mediante concepto 5242, radicado el primero (1º) de noviembre de dos mil once (2011), solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, “bajo el entendido que la revocatoria directa de actos administrativos de adjudicación de baldíos, sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, procede cuando tales actos sean proferidos por medios abiertamente ilegales, teniendo por tales la violación o desconocimiento de los requisitos esenciales contemplados en la ley para adquirir o explotar la propiedad inmueble rural baldía”.

Refiere que de acuerdo con lo previsto en los artículos 674 y 675 del Código

Civil, en concordancia con el artículo 63 de la Constitución, los bienes baldíos, por no tener dueño, pertenecen a la República y son inalienables, imprescriptibles e inembargables, sin que la posesión sea título suficiente para adquirir el derecho de dominio. Añade que su adjudicación responde a la función social de la propiedad a través de la redistribución equitativa de la tierra, con el fin de permitir a los campesinos en situación de debilidad económica una integración activa y productiva en la sociedad, cuyo régimen data de las leyes 200 de 1936, 135 de 1961, 1ª de 1968, 4ª de 1973, hasta llegar a la Ley 160 de 1994, actualmente vigente. En su sentir, como la relación jurídica entre el Estado y el particular que pretende la adjudicación de un baldío se basa en el principio de buena fe, ambas partes deben cumplir las normas que los rigen y asumir las consecuencias de sus actos en virtud de la responsabilidad mutua que se genera, más aún cuando no media un simple acuerdo de voluntades entre particulares con intereses económicos, sino un acto de donación estatal. En el contexto descrito, el jefe del Ministerio Público encuentra que la revocatoria unilateral y en cualquier tiempo frente a todo tipo de violación de norma