CC - C262-2015

Sentencia C-262/15

REGIMEN PARA LOS DISTRITOS ESPECIALES-Destinación legal de porcentaje de ingresos corrientes del presupuesto distrital para localidades/AUTONOMIA DE LOS DISTRITOS ESPECIALESAlcance/MEDIDA LEGISLATIVA EN MANEJO DE PORCENTAJE DE RENTAS ENDOGENAS-No puede considerarse como contraria a la autonomía territorial cuando el sentido es descentralizar dentro de ellos el manejo autónomo de tales ingresos/DESTINACION LEGAL DE PORCENTAJE DE INGRESOS CORRIENTES DEL PRESUPUESTO DISTRITAL PARA LOCALIDADES-No infringe normas que prevén una destinación específica para los recursos del Sistema General de Participaciones En primer lugar, el legislador no vulnera el principio de autonomía territorial de los distritos (CP arts. 1, 2, 287, 312, 313, 314 y 315) al destinar hacia sus localidades al menos el 10% de los ingresos corrientes. En el marco del presupuesto distrital, los ingresos corrientes pueden ser a la luz de la Constitución fuentes endógenas o exógenas, siempre que estas últimas cumplan las condiciones fijadas en la jurisprudencia. Tratándose de rentas exógenas, el legislador puede por regla general definir su destino, dentro del marco constitucional, sin vulnerar el principio de autonomía territorial. En lo que atañe a las rentas corrientes que se consideren endógenas, si bien en principio la ley no puede interferir en su destinación, por cuanto compromete la autonomía territorial, excepcionalmente puede hacerlo cuando la interferencia versa sobre el manejo de un porcentaje reducido de esos

ingresos, si además tiene como fin descentralizar dentro de los entes distritales, trasladándolo hacia sus unidades locales, el manejo autónomo de tales recursos, y si asimismo la medida legislativa es idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto. En segundo lugar, el Congreso no infringe las normas constitucionales que prevén una destinación específica para los recursos del Sistema General de Participaciones (CP arts. 356, 357, 358 y 359), si asigna un porcentaje de al menos el 10% de los ingresos corrientes de los distritos hacia sus localidades, mientras la destinación de estos recursos tenga en la ley como destino la atención de las necesidades básicas insatisfechas de la población local, conforme a lo previsto en la Constitución Política sobre el Sistema General de Participaciones INGRESOS CORRIENTES-Contenido y alcance

RENTAS MUNICIPALES Y DISTRITALES-Géneros/INGRESOS

CORRIENTES Y RECURSOS DE CAPITALDistinción/INGRESOS CORRIENTES-Subgéneros

2 Las rentas municipales y distritales pueden distinguirse al menos dos grandes géneros. Por una parte los recursos de capital, que se conforman básicamente por las rentas obtenidas a partir de operaciones de crédito público, rendimientos financieros, diferenciales cambiarios, entre otras operaciones de capital. Por otra parte se encuentran entonces los ingresos corrientes, que son el género relevante dentro de este proceso. Los ingresos corrientes tienen núcleo de contenido fuera de duda, conformado por dos sub géneros: las rentas tributarias y las no tributarias. Los ingresos corrientes tributarios del orden distrital son esencialmente impuestos distritales como por ejemplo el

predial unificado, el de industria y comercio en sus distintas fases, el de espectáculos públicos, entre otros. Los ingresos corrientes no tributarios comprenden por lo menos las tasas y las multas, según el Estatuto Orgánico del Presupuesto, y los demás ingresos de la misma naturaleza. Cuando el artículo 64 de la Ley 1617 de 2013 emplea la expresión “ingresos corrientes” está usándola entonces cuando menos en este sentido. INGRESOS CORRIENTES-Características La Corte ha reconocido algunos rasgos constitucionales inherentes a los ingresos corrientes. Desde la sentencia C-423 de 1995 esta Corporación ha señalado como propiedades de los ingresos corrientes: (i) su regularidad, lo cual significa que son rentas percibidas con relativa estabilidad, y tienen vocación de permanencia por lo cual su recaudo puede predecirse con suficiente certidumbre; (ii) su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el volumen de ingresos públicos con grado semejante de certeza; (iii) aunque conforman una base aproximada, es sin embargo una base cierta, que sirve de referente en consecuencia para la elaboración del presupuesto anual; (iv) constituyen disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinan a atender actividades rutinarias. Estos criterios, que han sido usados por la Corte en el control constitucional de la clasificación legal de rentas públicas, son entonces también parámetros para definir si aparte de los antes mencionados hay otros ingresos corrientes.

RECURSOS ENDOGENOS Y EXOGENOS DE LAS ENTIDADES

TERRITORIALES-Diferencias/FUENTES ENDOGENAS Y

EXOGENAS-Diferencias AUTONOMIA TERRITORIAL-Límites del legislador/AUTONOMIA TERRITORIAL-Límites constitucionales que impone al legislador para definir el destino de ingresos de entes territoriales/RENTAS TRIBUTARIAS DE ENTIDADES

TERRITORIALES-Limitaciones/RECURSOS DE DESTINACION

ESPECIFICA-Contenido AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención legislativa en recursos endógenos y exógenos/RECURSOS 3 ENDOGENOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Carácter excepcional de la intervención del legislador Conforme a la postura jurisprudencial de la Corte el legislador puede definir el destino de aquellos ingresos corrientes que se consideren exógenos, en los términos antes mencionados, sin que esto suponga vulnerar el principio de autonomía territorial (CP arts. 1, 2, 287, 312, 313, 314 y 315). Ahora bien, resta por establecer si el Congreso está también facultado para indicar la destinación de los ingresos corrientes que tengan el carácter de rentas endógenas. En este aspecto la potestad de configuración legislativa se encuentra restringida, precisamente en virtud de la autonomía territorial (CP art 287 y conc), razón por la cual existe un test mucho más estricto de control. INTERVENCION LEGISLATIVA EN RECURSOS ENDOGENOSSupuestos La Corte Constitucional ha sostenido que la ley puede intervenir las rentas endógenas o propias de los entes territoriales en tres supuestos, y solo si además la medida persigue un fin legítimo, es adecuada, necesaria y

proporcional: (i) En primer lugar, el legislador puede intervenir en la destinación de rentas territoriales cuando la Constitución así lo ordena o autoriza expresamente, como ocurre con el artículo 317, el cual establece que la ley debe destinar un porcentaje determinado de los gravámenes sobre la propiedad inmueble “a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción”. Como se ve, a pesar de que el impuesto predial unificado es un tributo estrictamente territorial, al ser un gravamen sobre la propiedad inmueble un porcentaje de sus recaudos se debe destinar mediante ley a las áreas precisadas debidamente en la Constitución. (ii) En segundo lugar, una interferencia legislativa de esa naturaleza es admisible cuando resulte precisa para proteger el patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o externa. La Constitución contempla una hipótesis, si bien para los casos de estado de guerra exterior, en el artículo 362 cuando dice que los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y por ende “la ley” no puede trasladarlos a la Nación, “salvo temporalmente en caso de guerra exterior”. Igualmente la jurisprudencia ha sostenido que puede interferir en la destinación de un ingreso territorial, como por ejemplo la sobretasa a la gasolina, “con el fin de garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos a dichos entes”. (iii) En tercer lugar, cabe

establecer mediante ley el destino de rentas endógenas cuando “las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional”. (iv) Finalmente, en cualquiera de las hipótesis antes indicadas, la medida legal debe también satisfacer además un 4 juicio de proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y proporcional como medida para perseguir alguno de los fines indicados en los supuestos anteriores.

Referencia: Expediente D-10452

Actor: Raúl de Jesús Lugo Hernández Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 64 y 71 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 ‘Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales’.

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución, el ciudadano Raúl de Jesús Lugo Hernández demanda los artículos 64 y 71 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 ‘Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales’. En su concepto, estas normas legales desconocen los artículos 1, 2, 118, 209, 272,

287, 288, 312, 313, 314, 315, 334, 336, 356, 357, 358 y 359 de la Carta. Mediante auto del 10 de octubre de 2014 se admitió la acción, y se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Cultura, a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado, Pontificia Javeriana y Nacional de Colombia y Nacional, y a la Federación Nacional de Municipios. De igual modo se ordenó correr traslado al Ministerio Público, y fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (CP art 242 y Dcto 2067/91 art 7).

2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.

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II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe y resalta la norma acusada parcialmente, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48695 de febrero 5 de 2013: “LEY 1617 DE 2013

(febrero 5) Diario Oficial No. 48.695 de 5 de febrero de 2013 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

[…] ARTÍCULO 64. PARTICIPACIÓN EN EL PRESUPUESTO DISTRITAL. A partir de la vigencia fiscal de esta ley, no menos

del diez por ciento (10%) de los ingresos corrientes del presupuesto de la administración central del distrito se asignará a las localidades teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la población de cada una de ellas y según los índices que establezca la entidad distrital de planeación. El concejo distrital, a iniciativa del alcalde mayor, podrá incrementar dicha participación anual y acumulativamente en un dos por ciento (2%) sin que la misma supere el total del treinta por ciento (30%) de los ingresos mencionados. PARÁGRAFO. El alcalde distrital se sujetará a lo dispuesto en la presente ley, so pena de incurrir en falta disciplinaria. […] ARTÍCULO 71. DE LA COMPOSICIÓN DEL PRESUPUESTO. El presupuesto anual de los Fondos de Desarrollo Local se compone de las siguientes partes:

1. El Presupuesto de Rentas e Ingresos. Comprende la disponibilidad inicial, los ingresos corrientes, las transferencias y los recursos de capital que se espera recaudar en la vigencia.

2. El Presupuesto de Gastos. Comprende las apropiaciones de gastos de inversión. Los gastos causados con cargo a los presupuestos de los Fondos de Desarrollo Local que no se paguen en la vigencia respectiva deberán incluirse en el presupuesto del año siguiente como obligaciones por pagar.

3. Disponibilidad Final. Corresponde a la diferencia existente entre el presupuesto de ingresos y el presupuesto de gastos de inversión.

6 PARÁGRAFO. Las disposiciones del presente artículo aplicarán a partir del presupuesto de la vigencia fiscal siguiente a la sanción de

esta ley”.

III. LA DEMANDA

3. El ciudadano Raúl de Jesús Lugo Hernández solicita declarar inexequibles los artículos 64 y 71 (parciales) de la Ley 1617 de 2013 ‘Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales’. En su concepto, los segmentos normativos citados vulneran los artículos 1, 2, 118, 209, 272, 287, 288, 312, 313, 314, 315, 334, 336, 356, 357, 358 y 359 de la Constitución. Sintetiza sus acusaciones en cuatro cargos que se presentan a continuación: 3.1. En primer término sostiene que el artículo 64 (parcial) desconoce la autonomía de los distritos como entidades territoriales, y las competencias constitucionales de sus autoridades (CP arts. 1, 2, 287, 312, 313, 314 y 315).

Considera que la norma legal citada, al destinar a las localidades el 10% de los recursos que componen los ingresos corrientes del distrito, viola “de una forma u otra la autonomía” de estos entes territoriales, por cuanto los alcaldes no podrán en virtud suya “hacer uso [d]el 100% de los ingresos corrientes”, lo cual se traduce en “la afectación directa a los proyectos incorporados en los planes de desarrollo distrital, perjudicando su materialización y atentando contra el principio de planificación, toda vez que no se armoniza el presupuesto local con el sistema de planeación nacional”. Aparte, estima que no existe una fórmula matemática que les permita a las autoridades territoriales “escindir ese 10% de los ingresos corrientes, sin que dicha acción

desborde sus competencias”, de modo que este precepto además constituye un obstáculo para la administración distrital y las corporaciones públicas del orden territorial. 3.2. En segundo lugar aduce que el legislador, al destinar hacia localidades un porcentaje de los “ingresos corrientes” del distrito, sin ulteriores especificaciones, atentan contra el principio de eficacia administrativa (CP art 209). En su opinión, aplicar el porcentaje a una base conformada por todos los ingresos corrientes, sin discriminar cuáles son recursos exógenos y cuáles tienen destinación específica, se “ha creado un caos que solo la Corte Constitucional puede solucionarlo declarando [su] inexequibilidad”. El ciudadano considera que “[r]esulta imposible aplicar las normas demandadas” tal como están, sin desconocer al mismo tiempo el principio de eficacia, al ser “complicado girar los recursos a las localidades separando de los ingresos corrientes aquellos provenientes de fuentes exógenas de financiación de la entidad territorial”. En su criterio, si el artículo 64 (parcial) se mantiene en el orden jurídico “generaría un grave problema a la hora de estructurar los presupuestos de los distritos”. No existe, en su opinión, ninguna razón válida para que los ingresos corrientes y las transferencias 7 hagan parte del presupuesto de rentas e ingresos de los Fondos de Desarrollo Local, pues el lugar de estos es el presupuesto distrital. 3.3. En tercer lugar, la acción pública plantea que las disposiciones cuestionadas amenazan el ejercicio efectivo de las funciones de los Concejos, Personerías y Contralorías Distritales (CP arts. 118, 272, 312 y 313). Desde el

punto de vista del actor, la norma acusada limita el monto de los ingresos corrientes disponibles en el presupuesto distrital. Ahora bien, la Ley 617 de 2000 señala que el valor máximo de los gastos de concejos, personerías y contralorías distritales no puede sobrepasar el valor total de los honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado por la ley, “más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación”. Dado que los Concejos, las Personerías y las Contralorías Distritales se financian entonces con recursos del presupuesto, y específicamente con ingresos corrientes de libre disposición, al reducirse estos se disminuye igualmente la fuente de la cual se nutren estos organismos. En consecuencia, “se pone en riesgo la óptima capacidad institucional de las Personerías, las Contralorías y los Concejos Distritales”. 3.4. Finalmente, el ciudadano considera vulneradas las limitaciones constitucionales a la destinación de recursos del Sistema General de Participaciones (CP arts. 356, 357, 358 y 359). Dice que las entidades territoriales cuentan con dos clases de fuentes de financiación: las exógenas, provenientes de “trasferencias de recursos de la nación o participación en recursos del Estado”, como es el caso de las regalías; o endógenas, que son recursos originados en la circunscripción de la respectiva entidad, “en virtud de un esfuerzo propio, por decisión política de sus autoridades locales o seccionales”. En su opinión, las normas cuestionadas disponen de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, que son rentas exógenas

de los entes territoriales, con lo cual se violan entonces las mencionadas disposiciones constitucionales, las cuales prohíben utilizar estos recursos para fines distintos a los expresamente consagrados en la Constitución Política.

IV. INTERVENCIONES

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público interviene para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas, por violar la autonomía de las entidades territoriales. En subsidio, pide declarar su exequibilidad condicionada bajo el entendido de que la expresión “ingresos corrientes” se refiere únicamente a los que son de libre destinación. Para empezar considera que la Corte debe inhibirse de emitir un fallo de fondo respecto de los cuestionamientos por supuesta violación de los artículos 1, 2, 118, 209, 272, 288, 312, 313, 314, 315, 334, 336, 356, 357, 358 y 359 de la Carta. Dice que el actor no expone con suficiencia el concepto de violación.

No obstante, en lo que respecta a la supuesta violación del artículo 287 de la 8 Constitución, sostiene que este consagra el principio de autonomía de los entes territoriales en la administración de los recursos. En esa medida, al definirse en el orden legal la destinación a las localidades de una parte de los ingresos corrientes de las entidades territoriales, se desconoce este principio. El Ministerio reconoce que las previsiones legales acusadas buscan ampliar la descentralización, pero a su juicio esto no puede hacerse en detrimento de la autonomía, por ser este un atributo esencial de los distritos. En cualquier caso,

si la Corte considera que la norma es exequible, pide condicionar su validez a que solo sean los ingresos corrientes de libre disposición los sometidos al precepto acusado, pues de lo contrario la norma podría conducir a desfinanciar a los entes, a violar normas orgánicas sobre topes de gasto, o a incumplir compromisos que se proyectaba satisfacer con la totalidad de estos ingresos.1 Federación Colombiana de Municipios – FCM

5. La FCM solicita declarar inexequible la disposición acusada. En su criterio, la jurisprudencia ha sostenido que al legislar sobre los ingresos corrientes, el Congreso tiene una facultad de configuración amplia pero no absoluta. A su modo de ver, en la sentencia C-1072 de 2002 esta Corporación sostuvo que tal potestad debe ser ejercida de forma racional y razonable, por las implicaciones que esta clase de ingreso tiene en materia presupuestal para el cumplimiento de los fines esenciales de las instituciones (CP art 2). Tras analizar la composición presupuestal de los ingresos corrientes, señala que estos tienen preponderantemente una destinación específica, establecida en la Constitución. Los ingresos del Sistema General de Participaciones y el Sistema de Regalías, deben tener el destino fijado en la Constitución (CP arts. 356, 357, 360 y 361). Los recursos provenientes de multas e infracciones tienen regulaciones legales en las que se definen los sectores a los que debe dirigirse el recaudo; las tasas y tarifas “responden a la prestación de servicio específico”; y las contribuciones o bien pretenden financiar obras públicas o

beneficiar al mismo sector del que se extraen. De lo cual considera que se puede sacar una conclusión, de acuerdo con la cual las normas cuestionadas pueden causar “un caos financiero”. Aparte, dice que la Ley 617 de 2000 prevé que los distritos de categoría especial solo pueden usar un máximo de 1 Dice el Ministerio: “[e]n el evento en que la Corte Constitucional despachara desfavorablemente los argumentos expuestos, […] se solicita formalmente una expresión de dicho órgano en el sentido de que las normas así demandadas serían constitucionales, condicionadas a que la expresión ‘ingresos corrientes’ se entienda en su acepción de libre destinación’. […] Lo anterior por cuanto es bien sabido, por una parte, que la Ley 617 de 2000 establece una serie de limitaciones a los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios, lo que materializa un reconocimiento expreso de inflexibilidades del gasto que se traducen en que determinados gastos, los de funcionamiento se deben siempre realizar, con lo que unas normas como las demandadas podrían significar posibles desfinanciamientos de tal gasto o, lo que es peor, condiciones impulsadas desde el legislador para violaciones de las normas orgánicas que establecen límites al gasto. Por otra parte, las normas demandadas desconocen realidades financieras de las entidades territoriales. En efecto, los distritos, como entidades territoriales de la mayor importancia política y financiera, en la actualidad se encuentran desarrollando inversiones de mediano y largo plazo, que han exigido su garantía a través de la disposición autónoma de rentas y recursos. De esta forma, si se declarara, sin más, la constitucionalidad de las

normas acusadas, con plena certeza se llegaría a una situación de insostenibilidad financiera, pues, unas rentas ya dispuestas, tendrían que ser desviadas hacia las localidades, llevando a la entidad – distrito a una situación de caos financiero e incumplimiento de compromisos adquiridos”. 9 entre 50 y 60% de sus ingresos corrientes de libre destinación a gastos de funcionamiento. Así, las disposiciones demandadas vendrían a contraer todavía más el ámbito de actuación de las entidades. Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana – Grupo de Acciones Públicas del Departamento de Derecho Público

6. Esta intervención coadyuva la demanda. Dice que según la jurisprudencia constitucional, el legislador puede intervenir en la autonomía de las entidades territoriales “para temas de interés nacional macroeconómico o de orden público” pero sin afectar “el núcleo duro” de la autonomía. Este “núcleo duro”, según el Grupo de Acciones Públicas, está conformado en parte por las responsabilidades indicadas en la sentencia C-540 de 2001. A su juicio, en esta última la Corte dijo que la autonomía de los entes territoriales tiene tres aspectos nucleares: la capacidad de autogobierno y autogestión, la independencia para desarrollar el programa de gobierno, y la definición de prioridades según las particularidades regionales o locales. En tal contexto, la Corte señaló –según la intervinienteque no existe “una justificación constitucional que avale, de manera general, la intervención del legislador en la definición de la destinación de los recursos que, stricto sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales”. El Congreso sí puede –

según la sentencia citada- “fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional”. Considera entonces que la norma demandada debe declararse inexequible, pues interfiere en el núcleo duro de la autonomía de los entes territoriales, en tanto limita su autonomía económica y presupuestaria.

7. En lo que atañe a los restantes cargos, el Grupo de Acciones Públicas desestima una posible infracción del principio de eficacia administrativa toda vez que al destinarse el porcentaje señalado de ingresos corrientes a las localidades, se logra cumplir el principio de eficacia en tanto “se brindan soluciones a problemas de los ciudadanos”. Con todo, está de acuerdo en que la norma demandada puede llegar a afectar el funcionamiento de Contralorías, Concejos y Personerías distritales, ya que al disminuirse el presupuesto los entes territoriales contarían con menos recursos para financiar estos organismos. Finalmente, subraya una discrepancia con el demandante en cuanto se refiere a la opinión de este último sobre la imposibilidad de determinar el destino administrativo de los recursos del Sistema General de Participaciones. Dice que según la jurisprudencia el legislador está autorizado para señalar la destinación de los recursos exógenos; es decir, de aquellos cuyo origen es externo a los entes territoriales, como ocurre con las transferencias, el situado fiscal, las compensaciones y las rentas cedidas. Así, sobre la destinación de los ingresos corrientes exógenos puede en principio haber una regulación legal, sin que esto afecte la naturaleza de los recursos del

Sistema General de Participaciones. 10 Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, Centro de Estudios Fiscales - CEF

8. El Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado interviene para pedirle a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo. Considera que la acción pública presenta “deficiencias” no solo en la conceptualización de los ingresos fiscales, sino además en la forma de construir los argumentos de inconstitucionalidad, pues se limita a indicar hipotéticas consecuencias derivadas de la norma, que sin embargo no tienen ningún sustento en su texto.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

9. El Procurador General de la Nación, en su concepto 5862, le pide a la Corte declarar exequibles las expresiones demandadas. Considera importante señalar que las localidades son parte integral de los distritos, y no son entes autónomos diferentes a estos. Los distritos se dividen en localidades “precisamente para hacer más eficientes las administraciones”. Por tanto, una asignación mínima de una parte del presupuesto distrital a las localidades no contradice, sino que de hecho refuerza, la autonomía territorial o las competencias de las autoridades territoriales, pues las primeras son elementos integrantes de los distritos. Tampoco estima que se desconozca el principio de eficacia administrativa, pues los ingresos corrientes de los distritos no están integrados por recursos con destinación constitucional específica, o con finanzas exógenas o trasferencias que reciban estos entes territoriales procedentes de la Nación o de los departamentos, sino por recursos propios o endógenos. De no ser así, sí que habría una vulneración de tal principio pues

en ese caso la destinación presupuestal para las localidades se calcularía sobre un total mayor a los ingresos corrientes disponibles mientras las asignaciones tendrían que financiarse solo con estos últimos. Aparte, no considera la Vista Fiscal que esta destinación afecte el funcionamiento de organismos distritales como Concejos, Personerías y Contralorías, pues no prevé una limitación presupuestal en ese sentido. Finalmente, sostiene que no se desconocen principios constitucionales con la conformación del presupuesto de las localidades distritales tal como está en la Ley 1617 de 2013, pues no se viola la destinación específica establecida en la Carta Política para los recursos exógenos de las entidades territoriales.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.

Asunto previo. Las solicitudes de inhibición por ineptitud de la demanda. Integración de la unidad normativa 11

2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Centro de Estudios Fiscales de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia sostienen que la demanda no es apta, parcial o totalmente, para provocar un fallo de fondo. En opinión del citado Ministerio la ineptitud es parcial, pues considera que los cuestionamientos por supuesta violación de los artículos 1, 2, 118, 209, 272, 288, 312, 313, 314, 315, 334, 336, 356, 357, 358 y 359 de la Carta no despiertan una duda mínima de inconstitucionalidad sobre las norma

acusadas, de modo que le solicita a la Corte contraer el pronunciamiento al cargo por violación del principio de autonomía territorial, previsto en el artículo 287 Superior. El Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado estima en cambio que la demanda carece de aptitud, ya que no solo tiene problemas de conceptualización en lo que atañe a los ingresos corrientes, sino que además las acusaciones no están construidas de un modo adecuado, por lo cual no están dadas entonces las condiciones para tomar una decisión de fondo. Esos son, en síntesis, los motivos en los cuales se fundan las solicitudes de inhibición. La Corte Constitucional no comparte sino parcialmente estos planteamientos, por las razones y en el sentido como se expondrá a continuación.

3. Dos de las acusaciones contra el artículo 64 (parcial) reúnen las condiciones para un juicio de fondo. Así ocurre con las censuras por presunta vulneración de los principios de autonomía territorial (CP arts. 1, 2, 287, 312, 313, 314 y 315) y respeto por la destinación de los recursos del Sistema General de Participaciones (CP arts. 356, 357, 358 y 359). Para empezar se dirigen contra una proposición que se deduce del texto legal. Dicen que el precepto ordena a los distritos especiales destinar al menos un 10% de sus ingresos corrientes a las localidades, teniendo en cuenta algunos criterios allí definidos, lo cual es cierto