CC - C269-2021

Sentencia C-269/21

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva DERECHO DE PROPIEDAD-Configuración constitucional PROPIEDAD PRIVADA-Concepto DERECHO A LA PROPIEDAD-Límites En ese sentido, las limitaciones al derecho a la propiedad en la Constitución parten de la prohibición de confiscación y tienen las siguientes características: (i) se deben interpretar de acuerdo con su función social y ecológica, (ii) están reservadas al Legislador, quien deberá motivarlas; (iii) se pueden materializar en distintas figuras como la expropiación por vía administrativa, la extinción de dominio o el decomiso, las cuales responden a distintas situaciones y objetivos y son desarrolladas por el Legislador. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN DERECHO A LA PROPIEDAD-Límites de razonabilidad y proporcionalidad En conclusión, el margen de configuración legislativa en materia de propiedad privada no es absoluto. Por el contrario, está circunscrito a los mandatos que tiene el Estado para establecer limitaciones al derecho a la propiedad, entre los que se encuentra la obligación de motivar la afectación a tal derecho. Por lo tanto, todo límite o restricción a la propiedad privada debe estar motivado por una finalidad específica que se relacione con la utilidad pública, el interés o sus funciones social y ecológica. En este sentido, imponer una afectación al derecho a la propiedad sin cumplir estos requisitos

implica una extralimitación del margen de configuración legislativo que habrá de ser analizada a la luz del principio de proporcionalidad. DERECHO A LA PROPIEDAD-Enriquecimiento sin causa como una de las formas en que se viola este derecho ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA-Características ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA-Jurisprudencia del Consejo de Estado 2

ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS-Definición

ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS-Tipos

PROYECTO DE ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS DE

INICIATIVA PRIVADA-Etapa precontractual CONTRATO DE FIDUCIA PARA ADMINISTRAR RECURSOS PUBLICOS-Tipos PATRIMONIOS AUTONOMOS-Constitución en contratos de fiducia mercantil FIDUCIA MERCANTIL-Definición PROYECTO DE ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS DE INICIATIVA PRIVADA-Contrato de fiducia mercantil Para la Corte, es claro que se trata de un contrato de fiducia mercantil, ya que la naturaleza de los recursos que hacen parte del patrimonio autónomo, aportados en su totalidad por el originador como persona privada, no se convierten en recursos públicos (que obviamente son de propiedad del Estado), sólo porque este sea el beneficiario. Tal situación se explica no sólo por la forma en la que el ordenamiento ha entendido las clases de fiducia, sino por las particularidades de los proyectos de APP de iniciativa privada.

CONTRATO DE FIDUCIA PUBLICA Y CONTRATO DE

FIDUCIA MERCANTIL-Diferencias CONTRATO DE FIDUCIA-Características PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Parámetro de control de constitucionalidad

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD DEBILElementos En el marco, del juicio débil de proporcionalidad le corresponde a la Sala determinar: (i) si el fin buscado por la medida no está constitucionalmente prohibido, (ii) si el medio utilizado tampoco está proscrito por la Carta, y, (iii) si el medio resulta adecuado.

DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos ex nunc

Referencia: Expediente D-14052

3 Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso final (parcial) del artículo 116 de la Ley 1955 de 2019, “[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”.

Demandantes: Andrés Felipe Acosta López y otros.

Magistrada sustanciadora:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.

Bogotá, D. C., once (11) de agosto de dos mil veintiuno (2021). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo, quien la preside, Diana Fajardo Rivera, Jorge Enrique Ibáñez Najar, Alejandro Linares Cantillo, Paola Andrea Meneses Mosquera, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, cumplidos todos los requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. El 18 de noviembre de 2020, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Andrés Felipe Acosta López, Juan David Grimaldos Martínez, Miguel Ángel Muñoz León, Camila Andrea Duque Camargo y Anderson Sebastián Manrique Méndez demandaron parcialmente el inciso final del artículo 116 de la Ley 1955 de 2019 “[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”1. Al respecto, propusieron tres cargos de inconstitucionalidad relativos al desconocimiento de los principios de justicia y equidad tributaria

(artículo 95.9 de la Constitución), legalidad tributaria (artículo 338 superior) y unidad de materia (artículo 158 de la Carta). Mediante Auto del 14 de diciembre de 20202, la Magistrada Sustanciadora inadmitió los tres cargos propuestos por los accionantes.

2. El 12 de enero de 2021, los actores presentaron escrito de corrección3 de la demanda y estructuraron su argumentación en dos cargos de 1 En sesión del 26 de noviembre de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el proceso de la referencia a este despacho. 2 Expediente digital D-14052. 3 Expediente digital D-14052. 4 inconstitucionalidad. En primer lugar, argumentaron que la expresión acusada desconoce el artículo 58 de la Constitución, que establece el derecho a la propiedad. En segundo lugar, sostuvieron que la norma demandada vulnera el artículo 158 de la Constitución, que establece el principio de unidad de

materia en el trámite legislativo. En particular, afirmaron que “no existe una conexidad directa e inmediata” entre la expresión acusada y los objetivos, metas o estrategias previstos en el PND4.

3. El Auto del 28 de enero de 20215, admitió la demanda en cuanto al cargo por desconocimiento del artículo 58 constitucional y rechazó la acusación correspondiente al artículo 158 superior. Por lo tanto, comunicó el inicio del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso de la República, a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y, de Justicia y del Derecho, al Departamento Nacional de Planeación, y a la Agencia Nacional de Infraestructura para que conceptuaran, en caso de estimarlo oportuno. Del mismo modo, invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Consejo Nacional Gremial, a la Cámara Colombiana de la Infraestructura, al Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas, y a las facultades de Derecho de las universidades Libre –seccional Bogotá–, del Norte, de Nariño, del Cauca, del Rosario y Externado de Colombia.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuradora General de la Nación, la Corte procede a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. LA NORMA DEMANDADA La demanda se dirige contra el inciso final (parcial) del artículo 116 de la Ley 1955 de 2019, “[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 20182022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”, publicada en el Diario

Oficial número 50.964 del 25 de mayo 2019. A continuación, la Sala resalta y subraya el aparte acusado:

“ARTÍCULO 116. EVALUACIÓN DE LOS PROYECTOS DE

ASOCIACIÓN PÚBLICO PRIVADA DE INICIATIVA PRIVADA. El artículo 19 de la Ley 1882 de 2018 quedará así: Artículo 19. Evaluación de los Proyectos de Asociación Público Privada de Iniciativa Privada. Los originadores de proyectos de Asociación Pública Privada de Iniciativa privada, asumirán por su propia cuenta y riesgo, el costo estimado de su revisión y/o evaluación en la etapa de factibilidad. Para el efecto, el originador deberá aportar, según corresponda: 4 Folio 13 del escrito de corrección de la demanda, que se encuentra en el expediente digital D-14052. 5 El auto fue notificado por medio del estado número 013 del 1°de febrero de 2021. El término de ejecutoria corrió los días 2, 3 y 4 de febrero de 2021 y venció en silencio. 5 a) El equivalente a 500 SMLMV en caso de proyectos cuyo presupuesto estimado de inversión sea inferior a 400.000 SMLMV, calculado en precios constantes al momento en que la entidad pública competente una vez finalizada la etapa de prefactibilidad manifiesta que el proyecto es de su interés, o b) El equivalente al 0,1% del presupuesto estimado de Inversión para proyectos cuyo presupuesto estimado de inversión sea igual o superior a 400.000 smlmv, calculado en precios constantes al momento en que la entidad pública competente una vez finalizada la etapa de

prefactibilidad manifiesta que el proyecto es de su interés. La administración y manejo de los recursos aportados por el originador destinados a la revisión y/o evaluación del proyecto en etapa de factibilidad se realizará a través de un patrimonio autónomo que constituirá el originador. Los costos que genere la administración de dicho patrimonio autónomo deberán ser cubiertos por el originador de la iniciativa privada. La entidad estatal encargada de la revisión y/o evaluación del proyecto será la beneficiaria del patrimonio autónomo y la encargada de autorizar la celebración de los contratos requeridos para el efecto, así como autorizar los pagos a que hubiere lugar en desarrollo de los mismos. El costo estimado de la evaluación del proyecto en la etapa de factibilidad deberá girarse al patrimonio autónomo en el plazo establecido por la entidad al momento de pronunciarse sobre el mismo una vez finalizada la etapa de prefactibilidad. En caso de que el originador no consigne el valor de la evaluación del proyecto la entidad estatal no adelantará su respectiva evaluación. Finalizada la evaluación del proyecto, se procederá a la liquidación del patrimonio autónomo y sus excedentes si los hubiere serán consignados a orden del tesoro nacional” (negrilla y subraya no original).

III. LA DEMANDA A juicio de los accionantes, la expresión acusada desconoce el artículo 58 de la Constitución, en concreto, el derecho a la propiedad. Como consideración previa, señalaron que, en virtud del artículo 19 de la Ley 1882 de 2018, los originadores de proyectos de infraestructura pública de iniciativa privada o para la prestación de sus servicios asociados asumen, por su propia cuenta y

riesgo, la totalidad de los costos de la evaluación de las propuestas. Además, la misma disposición estableció la obligación de constituir un patrimonio autónomo para financiarla. Sin embargo, la redacción original del artículo 19 no contempló el destino de los excedentes de los recursos aportados al patrimonio autónomo una vez finalizada la evaluación del proyecto. En este 6 sentido, los peticionarios sostuvieron que, antes de la expedición de la Ley 1955 de 2019, los excedentes eran retornados al originador con la liquidación del patrimonio autónomo por tratarse de recursos de naturaleza privada que cumplen con el fin específico de financiar la evaluación del proyecto. Posteriormente, argumentaron que no existe razón alguna para que el dinero consignado al patrimonio autónomo por el originador, de naturaleza privada, se convierta en un recurso público. Efectivamente, la creación del patrimonio autónomo tiene la finalidad específica de financiar y asegurar la seriedad de la evaluación del proyecto en su etapa de factibilidad. Por lo tanto, cuando se cumple dicho propósito, deja de existir una justificación para no devolver el dinero al originador. Además, si bien es cierto que una entidad pública es la beneficiaria del patrimonio autónomo para el cumplimiento de un fin específico, esto no implica que el dinero consignado adquiera naturaleza pública. Lo anterior, porque la participación económica del Estado en la constitución del patrimonio es nula. Por otra parte, sostuvieron que la medida es una restricción irrazonable y desproporcionada a la propiedad de los originadores por las siguientes razones: (i) la apropiación de los excedentes del patrimonio autónomo por

parte del Estado no corresponde a una destinación específica asociada con la utilidad pública; (ii) no existe actividad ilícita que pueda asociarse con la figura de extinción de dominio; y, (iii) no puede considerarse como confiscación porque “el Estado no se estaría apoderando de todos o parte considerable de los bienes de una persona sin compensación económica”6. Además, la expresión demandada desconoce los principios de justicia conmutativa y de buena fe. Lo expuesto, debido a que genera un enriquecimiento sin causa del Estado a costa del empobrecimiento correlativo del originador del proyecto. Por lo tanto, se altera la equivalencia entre las prestaciones correlativas de las partes en la etapa de factibilidad del proyecto. Por último, advirtieron que la medida no puede considerarse como un tributo. En concreto, indicaron que no existe un hecho generador ni una base gravable para entenderlo como una norma tributaria. Además, el dinero consignado a orden del tesoro nacional no depende de la capacidad contributiva permanente de los originadores. En este sentido, la medida no puede enmarcarse en ninguna de las tres clases de tributos: impuestos, tasas o contribuciones especiales.

IV. INTERVENCIONES

Universidad Externado de Colombia7 El Centro Externadista de Estudios Fiscales –CEEF– del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia solicitó a la Corte declarar INEXEQUIBLE la expresión demandada. En primer lugar, resaltó 6 Fl. 11 corrección de la demanda. 7 Escrito presentado el 22 de febrero de 2021 por Olga Lucía González, directora del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia. 7 que las etapas de prefactibilidad y factibilidad en la estructuración del

proyecto de APP son de naturaleza precontractual. En este sentido, la única participación económica para la constitución del patrimonio autónomo es la del originador. Por lo tanto, no existe justificación para la obligación de consignar los excedentes al tesoro nacional. Aquella no configura el retorno de una inversión pública debido a que aquella no se ha realizado. En segundo lugar, argumentó que la norma acusada desconoce el principio de justicia conmutativa. Lo anterior, por la ausencia de razones que sustenten los excedentes pasen a ser recursos públicos. Además, sostuvo que no es posible considerar la consignación de los excedentes como el pago de un tributo. Finalmente, manifestó que esta medida configura un enriquecimiento sin justa causa a favor del Estado porque al terminar la evaluación del proyecto desaparecen las justas causas para no devolver los excedentes al privado. Cámara Colombiana de la Infraestructura – CCI8 Consideró que la disposición demandada debe declararse INEXEQUIBLE por violación del derecho a la propiedad privada de los originadores privados de proyectos de APP. Argumentó que el apartado no persigue un fin específico e imperioso ya que establece como objetivo del aporte del originador la evaluación del proyecto. Sin embargo, la norma omite precisar cuál es el propósito perseguido al consignar los excedentes que no se usaron para la evaluación a orden del tesoro nacional. Adicionalmente, precisó que, si bien es cierto que el originador asume el riesgo inherente a los costos de estructuración del proyecto, esto no incluye la imposibilidad de recuperar los recursos que no fueron utilizados para tal estructuración y/o evaluación del proyecto de APP. En conclusión, sostuvo que la expresión demandada supone

una restricción desproporcionada del núcleo esencial del derecho fundamental a la propiedad de los originadores privados. Departamento Nacional de Planeación – DNP9 Pidió a la Corte declarar EXEQUIBLE la norma acusada porque no desconoce el derecho a la propiedad privada de los originadores. Según el artículo 116 de la Ley 1955 de 2019, los originadores deben asumir por su propia cuenta y riesgo el costo estimado de la evaluación del proyecto en la etapa de factibilidad. Además, al fijarse una estimación del costo de evaluación, los originadores no pueden reclamar excedentes si el costo fue menor, así como tampoco se les puede exigir un pago adicional si el costo fue mayor. En cuanto al derecho a la propiedad, la entidad precisó que la fiducia mercantil supone una transferencia del derecho de dominio de los bienes fideicomitidos por parte del fideicomitente al fiduciario. En este sentido, no es posible hablar de un detrimento patrimonial del originador porque el aporte que realizó ya no hace parte de su patrimonio. Del mismo modo, señaló que es posible que los bienes del patrimonio autónomo al momento de su liquidación sean transferidos al beneficiario (una entidad pública en este caso) 8 Escrito presentado el 22 de febrero de 2021 por Juan Martín Caicedo Ferrer, presidente ejecutivo de la CCI. 9 Escrito presentado el 22 de febrero de 2021 por Julián Ricardo Aguilar Ariza, jefe de la Oficina Asesora Jurídica del DNP. 8 y no al fideicomitente/originador en virtud de las previsiones legales y de los términos del contrato de fiducia. Finalmente, añadió que la finalidad de la

medida consiste en la alineación de incentivos entre el sector público y el sector privado para desalentar iniciativas con estudios deficientes. Por lo tanto, la imposición de este costo de revisión a cargo del originador permite filtrar propuestas que no cuenten con estudios sólidos. De esta manera se lograría racionalizar el uso de los escasos recursos públicos al realizar las evaluaciones con el dinero de los propios originadores. Ministerio de Transporte10 Estimó que la expresión demandada debe declararse EXEQUIBLE. En concreto, adujo que la norma no vulnera los principios de justicia y equidad, legalidad tributaria, y unidad de materia. Respecto a los principios de justicia y equidad, manifestó que los originadores deben asumir por su cuenta y riesgo el costo estimado de evaluación del proyecto. Dicha obligación se materializa con la constitución del patrimonio autónomo, al cual se transfiere el dominio del aporte del originador. Esta operación implica que el valor consignado por el privado se convierte en un recurso público en virtud de su destinación a materializar una actividad administrativa, como lo es la evaluación del proyecto. Adicionalmente, indicó que la constitución del patrimonio autónomo para financiar la evaluación de proyectos de APP de iniciativa privada “no es un negocio jurídico desde el cual se haga transferencia temporal de un activo con fines de devolución y rendimientos al final del mismo”11. Por el contrario, se trata de un modo en que el originador asume los costos de estudio y revisión de su proyecto en la etapa de factibilidad. Además, afirmó que el propósito de la expresión acusada no se encuentra regulado por el negocio de

fiducia mercantil, a diferencia de la perspectiva privatista utilizada por los accionantes. En este punto, estimó que, si se considera que el traslado de los excedentes al tesoro nacional es un enriquecimiento sin justa causa a favor del Estado, lo mismo podría predicarse de la totalidad del dinero consignado por el originador al patrimonio autónomo. En su criterio, la interpretación del principio de reciprocidad propuesta por los accionantes implicaría que si no se retorna la totalidad del dinero consignado por el originador se estaría ante el detrimento patrimonial del particular en cualquier escenario. Por otra parte, el Ministerio sostuvo que la medida tiene la finalidad pública de incentivar la iniciativa privada de las APP para el desarrollo de la infraestructura del país. En este sentido, los excedentes que no se utilizaron para la evaluación del proyecto “se encuentran afectos al objetivo estratégico del cubrimiento de necesidades de infraestructura en el país”12. 10 Escrito presentado el 22 de febrero de 2021 por Pablo Augusto Alfonso Carrillo, jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Transporte. 11 Folio 6 de la intervención del Ministerio de Transporte, que se encuentra en el expediente digital D-14052. 12 Folio 7 de la intervención del Ministerio de Transporte. 9 También indicó que no se desconoce el principio de legalidad tributaria porque la no devolución de los excedentes al originador no es una carga impositiva, sino la consecuencia de asumir voluntariamente los costos de evaluación del proyecto, por su cuenta y riesgo. Por último, señaló que la expresión no vulnera el principio de unidad de materia porque su finalidad es

materializar la logística necesaria para el desarrollo regional de la infraestructura vial. Agencia Nacional de Infraestructura – ANI13 Solicitó a la Corte INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo. Al respecto, sostuvo que el cargo admitido carece de especificidad y pertinencia. Por un lado, no es específico porque los demandantes parten de una interpretación errónea de la norma, puesto que no hace referencia al contrato de fiducia mercantil. Además, omiten señalar que el originador, antes de presentar su proyecto, conoce los costos que debe asumir. En consecuencia, los argumentos de los demandantes parten de supuestos errados que no ofrecen una verdadera confrontación entre la norma legal y el parámetro constitucional. Por otra parte, aseveró que el cargo no es pertinente. Indicó que las consecuencias jurídicas que los demandantes derivan de la disposición acusada obedecen a consideraciones de tipo subjetivo. Posteriormente, argumentó que, en caso de que la Corte decida estudiar el fondo del asunto, la expresión demandada debe declararse EXEQUIBLE. En concreto, indicó que, en la fiducia mercantil, a diferencia del encargo fiduciario, se produce una transferencia de la propiedad de los bienes fideicomitidos. También señaló que, a la terminación del fideicomiso, los bienes deben retornar al fideicomitente si otra cosa no se ha establecido. Sin embargo, es posible establecer que los bienes excedentes sean transferidos a un beneficiario, como, en este caso, el tesoro nacional. Finalmente, advirtió que la Ley 1508 de 2012 prevé que, tanto en el escenario en que el proyecto

sea viable y aceptado (inciso 2º del artículo 16) como en el que no sea seleccionado (inciso 4° del parágrafo 4 del artículo 5), la entidad deberá pagarle al originador el valor en que incurrió por costos de evaluación. Por lo tanto, el originador recibirá el valor que aportó al patrimonio autónomo, lo cual desestima cualquier vulneración del derecho a la propiedad.

V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN La Procuradora General de la Nación solicitó a la Corte declarar EXEQUIBLE el aparte acusado14. El Ministerio Público resaltó que el particular que desee participar como originador de una APP de iniciativa privada debe estructurar, bajo su propia cuenta y riesgo, la propuesta de infraestructura pública o la prestación del servicio asociado. En torno a los 13 Escrito presentado el 22 de febrero de 2021 por Jimmy Alexander García Urdaneta, coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Defensa Judicial de la ANI. 14 Concepto presentado el 23 de marzo de 2021. 10 costos de estructuración del proyecto, indicó que la Ley 1508 de 2012 regula dos escenarios: (i) si la iniciativa es considerada viable, la comunicación de las condiciones de aceptación para el originador incluirá el monto de los estudios realizados; y, (ii) si el originador no resulta seleccionado, el adjudicatario deberá pagar al originador el valor de los costos de los estudios.

En esta línea, hizo énfasis en que, a partir de la celebración de una fiducia mercantil, el patrimonio autónomo que se constituye para adelantar la evaluación del proyecto no es propiedad del originador, sino que es

independiente de sus bienes. En este caso, el originador, con el fin de que se evalúe su proyecto, constituye el patrimonio autónomo a riesgo propio. Además, recordó que es posible que el beneficiario de un patrimonio autónomo sea una persona diferente al constituyente. En conclusión, la expresión acusada no supone una violación del derecho de propiedad, pues tal escenario requiere que se obligue a los administrados a entregar sus recursos sin justa causa, lo cual no ocurre en este caso.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

1. En virtud del artículo 241.4 superior, la Corte es competente para conocer la demanda de inconstitucionalidad contra el inciso final (parcial) del artículo 116 de la Ley 1955 de 2019, porque se trata de un texto normativo incluido en una ley de la República.

Consideraciones preliminares

2. Antes de abordar el debate constitucional propuesto en la demanda, la Sala debe analizar la aptitud de los argumentos presentados por los accionantes.

Esto se debe puntualmente a la solicitud de inhibición por parte de la ANI. Esa entidad manifestó que el cargo admitido carece de especificidad y pertinencia. Por un lado, la entidad sostuvo que la censura propuesta no es específica, ya que recae sobre una interpretación incorrecta de la norma. En este sentido, los peticionarios no comprenden la naturaleza del contrato de fiducia mercantil y que los originadores asumen por su cuenta y riesgo el costo estimado de la revisión o evaluación de sus proyectos a través de la constitución de un patrimonio autónomo. Por lo tanto, señaló que los demandantes parten de supuestos errados que no muestran una verdadera confrontación entre la

norma legal y un parámetro de constitucionalidad. Por otra parte, afirmó que el cargo no es pertinente ya que las consecuencias jurídicas que los peticionarios derivan de la norma demandada obedecen a consideraciones subjetivas. Aptitud sustantiva de la demanda

3. El Decreto 2067 de 1991 dispone en su artículo 2° que, entre otros requisitos, la demanda de inconstitucionalidad debe precisar “las razones por las cuales dichos textos [los constitucionales] se estiman violados”. A través 11 de múltiples pronunciamientos, esta Corporación ha identificado parámetros que le permiten valorar el cumplimiento de esta exigencia15. Para que sea así, el demandante debe asumir una carga argumentativa mínima que no se encuentra sometida a rigorismos técnico-jurídicos especiales16. Sin embargo, los argumentos planteados sí deben llevar a que la Corte pueda comprender y discernir el problema de constitucionalidad que se le plantea, delimitar el objeto de su análisis y efectuar el estudio que corresponda.

Tal comprensión se deriva además del carácter público de la acción de inconstitucionalidad que permite a cualquier ciudadano acudir a la administración de justicia en resguardo de la coherencia del sistema jurídico con la Constitución. Basta con que su argumentación genere una duda sobre la falta de correspondencia entre la ley que acusa y el orden constitucional vigente, y plantee al menos un reproche en contra de aquella. Con todo, la existencia de los cargos de inconstitucionalidad contra las disposiciones con fuerza de ley está supeditada a la estructuración de lo que se

ha reconocido como el concepto de la violación17. Para que su formulación sea exitosa es preciso que los argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean18: a. Claros, lo que implica que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan de forma nítida. b. Ciertos, es decir, la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; no sobre una inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. En relación con este requisito esta Corporación ha señalado que “la censura es cierta siempre que los significados que se le atribuyan al precepto demandado deriven de su texto y no constituyan una suposición o una conjetura carente de asidero en la formulación normativa aportada por el legislador”19. 15 Ver, entre otros, las Sentencias C-653 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-856 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-128 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-535 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa y C-207 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 16 Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. “Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”. En el mismo sentido se orientó la

Sentencia C-508 de 2008 M.P. Mauricio González Cuervo (“el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte”) y la Sentencia C-978 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva (“la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado; en tal medida, el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”). 17 Ver, entre otros, Auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004, todas las providencias con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980 de 2005 (M. P. Rodrigo Escobar Gil).

18 Sentencia C-480 de 2020 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 19 Sentencia C-332 de 2