CC - C272-2011

Sentencia C-272/11

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO

LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE

EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Examen formal

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO

LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE

EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICAParámetros de constitucionalidad

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EXCEPCION-Juicios en pasos metodológicos

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO

LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Facultad legislativa del gobierno sujeta a límites DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICARequisitos y pasos metodológicos DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICAExistencia de relación de conexidad general con decreto declaratorio del Estado de Emergencia por grave calamidad pública En cuanto hace a la conexidad como elemento fundamental para justificar la constitucionalidad de los decretos que se expidan al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica, se señala que para el efecto se aprecia en su conjunto las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional mediante el Decreto Legislativo de desarrollo verificando que tengan una relación directa y específica con la atención de la emergencia. En el presente caso, el Gobierno Nacional al amparo del estado de emergencia declarado

mediante el Decreto 4580 de 2010, adoptó, mediante el Decreto Legislativo 4823 de 2010 una serie de medidas encaminadas a conjurar las causas que con la agudización de la ola invernal dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional previendo mecanismos para atender de manera rápida y eficaz las emergencias ocasionadas por la destrucción considerable de corredores viales, que además de afectar la vida e integridad de la población, han perjudicado gravemente la actividad económica y social. Es así como en el precitado Decreto Legislativo se previó la obligación de los contratistas y concesionarios del Estado de poner a disposición del Gobierno Nacional la 2 maquinaria, equipo y personal que se encuentre presente en su zona de actividad o de influencia para la atención de emergencias viales o de cualquier otra índole que tengan lugar con ocasión del fenómeno de La Niña, al igual que la medida complementaria que permite la intervención del Invías en las vías departamentales y municipales que no pertenecen a su inventario, para prestar la ayuda de emergencia que tales entidades no están en posibilidad de asumir, medidas éstas dirigidas, de manera directa, por un lado, (i) a salvaguardar la vida y demás derechos de la población, y por el otro, (ii) a atender de manera rápida y eficiente los principales daños a la infraestructura vial del país, motivos que fueron los que llevaron al Presidente de la República a hacer uso del estado excepcional de emergencia económica, social y ecológica para conjurar las causas de la misma y evitar la extensión

de sus efectos, configurándose, en consecuencia, la relación de conexidad exigida. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de Conexidad material de medidas

adoptadas/DECRETO LEGISLATIVO QUE ESTABLECE

OBLIGACION PARA CONTRATISTAS Y CONCESIONARIOS DEL ESTADO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de conexidad material directa y específica El juicio de conexidad material estudia si las medidas adoptadas se refieren a la misma materia de las causas que justificaron la declaratoria del estado de excepción, y en tratándose de medidas concebidas en un estado de emergencia económica y social, la conexidad puede ser definida de acuerdo a dos elementos: i) han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; y ii) han de tener una relación directa y específica con los temas de que trata la crisis que se intenta afrontar. En el caso concreto del Decreto Legislativo 4823 de 2010, las medidas adoptadas guardan conexidad material con los motivos por los cuales se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica porque están dirigidas a atender de manera rápida y eficaz las situaciones de emergencia que afectan la vida y demás derechos de la población, causadas por la ola invernal con ocasión del fenómeno de La Niña. Para prestar la atención de emergencia que estas situaciones demandan, el Decreto obliga a los contratistas y concesionarios del Estado a poner a disposición del Gobierno Nacional de manera inmediata pero temporal, a través del Invías, la maquinaria, los

equipos y el personal que se encuentran ubicados en zonas cercanas para 3 enfrentar con prontitud los derrumbes, deslizamientos, inundaciones, fisuras y demás daños ocasionados a la infraestructura, con el fin de prestar atención de emergencia, que se concreta en la realización de actividades de acompañamiento a socorristas y en la rehabilitación, principalmente, de las carreteras afectadas para permitir el ejercicio de la libertad de circulación y el despliegue de las actividades normales en el área afectada. De manera complementaria, el Decreto faculta al Invías para desarrollar esta misma atención en las vías afectadas por la ola invernal que no pertenezcan a su inventario, es decir, las que están a cargo de los departamentos y municipios. OBLIGACION DE CONTRATISTAS Y CONCESIONARIOS DEL ESTADO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Aplicación en ámbito geográfico definido por el Gobierno La Corte debe precisar que no obstante la declaratoria de emergencia cobija a todo el territorio nacional y sólo 564 municipios fueron afectados directamente por la ola invernal, en esa medida la obligación que surge del decreto bajo estudio relacionada con la obligación de los contratistas y concesionarios del Estado tiene sentido frente al ámbito geográfico expresamente definido por el gobierno en el inventario de vías y áreas afectadas, pues de lo contrario la relación de conexidad se perdería. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Medidas adoptadas superan juicios de finalidad, necesidad, proporcionalidad,

motivación y no discriminación Mediante el juicio de finalidad se verifica que cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos esté “directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”; el juicio de necesidad que las medidas adoptadas sean “necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”, esto es, la relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo; con el juicio de motivación suficiente se constata que el gobierno haya apreciado “los motivos por los cuales se 4 imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales” y expresado razones suficientes para justificar tales limitaciones; por el juicio de proporcionalidad se examina si las medidas adoptadas durante el estado de excepción resultan o no excesivas, toda vez que éstas han de “guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar” y las limitaciones que se impongan al ejercicio de los derechos y libertades; y por el juicio de no discriminación se estudia que las medidas no sean discriminatorias por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. En el caso de las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 4823 de 2010 la Corte encuentra que están directa y específicamente orientadas a conjurar la causa de la emergencia y a evitar la extensión de sus efectos; que su necesidad está fundamentada en razones fácticas y jurídicas, tales como la necesidad de disponer de manera inmediata de maquinaria y equipos que se encuentra en la zona, de propiedad de

contratistas y concesionarios del Estado, junto con el personal técnico que los opere, y las relacionadas con la imposibilidad de obligar de manera inmediata a los contratistas y concesionarios del Estado a prestar el apoyo requerido para atender la emergencia cuando se nieguen a ello, la imposibilidad de adelantar un proceso de contratación lo suficientemente rápido como para atender los requerimientos de maquinaria, equipo y de personal técnico requerido para su uso, la imposibilidad de solicitar precios unitarios por la ejecución de obras no previstas en el objeto contractual y la imposibilidad de ejecutar obras no contempladas en el objeto contractual so pena de generar hechos cumplidos que pueden acarrear sanciones de tipo fiscal, disciplinario y penal; que por el juicio de proporcionalidad, la medida resulta idónea porque permite el rescate de las víctimas, si las hubiere, y el restablecimiento del tránsito y el transporte en las vías afectadas de manera más rápida, pese a que afecta derechos de contenido económico como el de propiedad, libertad de contratación y libertad de empresa, cuyas limitaciones no tienen el alcance de suspenderlos ni resultan desproporcionadas. En relación con las razones que justifican la adopción de las medidas, en los considerandos del Decreto Legislativo se hace un recuento que permite a la 5 Corte constatar que las motivaciones dan cuenta de las limitaciones graves que tiene el Gobierno para atender la situación de emergencia bajo las normas ordinarias y la necesidad de adoptar medidas que a pesar de restringir las libertades económicas de los contratistas y concesionarios del Estado, se requieren para conjurar la causas de la emergencia que afectan los derechos de la población; y por último, en cuanto al juicio de no

discriminación, las medidas adoptadas están orientadas a atender las necesidades más urgentes de la población afectada, sin que se observe el establecimiento de distinciones basadas en alguno de los criterios sospechosos de discriminación. OBLIGACION PARA CONTRATISTAS Y CONCESIONARIOS DEL ESTADO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Medida específica y temporal que no resulta desproporcionada La obligación exigida a los contratistas y concesionarios del Estado consistente en poner a disposición del Gobierno Nacional cuando éste lo requiera, dentro del ámbito geográfico expresamente definido en el inventario de vías y áreas afectadas, la maquinaria, el equipo y el personal que se encuentre a su disposición para atender de manera inmediata las emergencias viales o de cualquier otra naturaleza que se presenten en su zona de actividad o de influencian es una medida es específica y temporal porque sólo es factible exigirla a contratistas y concesionarios del Estado que se encuentren en las zonas afectadas, que además retribuye los costos generados por el servicio prestado, circunscrita a un ámbito territorial específico. OBLIGACION DE CONTRATISTAS Y CONCESIONARIOS DEL ESTADO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Improcedencia de reconocimiento de intervenciones a precios de mercado OBLIGACION PARA CONTRATISTAS Y CONCESIONARIOS DEL ESTADO EN ESTADO DE EMERGENCIA-Reconocimiento de intervenciones por precios oficiales establecidos por INVIAS constituye un parámetro objetivo REGIMEN CONTRACTUAL EN ESTADOS DE EXCEPCIONModificación por legislador extraordinario El régimen de contratación administrativa regulado por la ley, puede ser

modificado por el legislador extraordinario, autorizado constitucionalmente para ello, por razones de grave calamidad pública, con el fin de solucionar con prontitud, eficacia y agilidad los problemas generados por la catástrofe. 6 LIBERTADES ECONOMICAS-No son derechos fundamentales/LIBERTADES ECONOMICAS-Limitación constituye una restricción menor y legítima

PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN ESTADO DE

EMERGENCIA-Dimensión especial/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN ESTADO DE EMERGENCIA-Concreción El deber instituido en el artículo 95 superior, permite exigir a toda persona acciones positivas a favor de sus semejantes, en situaciones límite; de ahí que cuando las personas se encuentren en situaciones de debilidad manifiesta, debido al estado de vulnerabilidad que genera el acaecimiento de un desastre, el principio de solidaridad cobra una dimensión concreta que hace que el derecho a una vida digna se relaciones directamente con la salud, con la seguridad alimentaria y con la protección mínima de seguridad ante los peligros de la intemperie entre otros aspectos, y en esa medida tanto el Estado como la sociedad y la familia deben concurrir a la protección de este bien jurídico. Esta Corporación ha advertido que en situaciones de desastre la solidaridad se concreta: i) en una pauta de comportamiento, conforme a la cual deben obrar los individuos en ciertas situaciones; ii) en un criterio de interpretación en el análisis de acciones u omisiones de los particulares que vulneren o amenacen vulnerar derechos fundamentales; y iii) en un límite de los derechos propios, ámbito que dan sustento precisamente a la medida bajo

estudio, y que obliga a los contratistas y concesionarios del Estado a contribuir solidariamente a la atención de la emergencia desatada por el fenómeno de La Niña.

SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADAProcedencia

Referencia: expediente R.E.-183

Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 4823 de 2010, “por medio del cual los contratistas y concesionarios del Estado deberán contribuir solidariamente a la atención de la emergencia económica, social y ecológica.”

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá D.C., doce (12) de abril de dos mil once (2011). 7 La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial las previstas en el artículo 241 numeral 7 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA En el proceso de revisión constitucional del Decreto Legislativo 4823 de 2010, “por medio del cual los contratistas y concesionarios del Estado deberán contribuir solidariamente a la atención de la emergencia económica, social y ecológica.”

I. ANTECEDENTES En cumplimiento de lo previsto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el día 30 de diciembre de 2010 el Presidente de la República, remitió a esta Corporación copia del Decreto Legislativo N° 4823 de 2010, “por medio del cual los contratistas y concesionarios del Estado deberán contribuir solidariamente a la atención de

la emergencia económica, social y ecológica”, expedido el 29 de diciembre de 2010, para efectos de su revisión constitucional, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 7° de la Carta Fundamental. Avocado el conocimiento por este Despacho, se ordenó mediante auto del veinte (20) de enero de dos mil once (2011) oficiar al Secretario General del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a fin de que dentro de los tres (3) días contados a partir del recibo del auto, se sirva presentar los argumentos que, según la motivación del decreto, justifican la medida decretada a la luz de los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, no discriminación y demás requisitos que señalan los artículos 2, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 46 y 47 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994. En el mismo auto se ofició también al Ministro de Transporte, a fin de que en el término de tres (3) días contados a partir del recibo del auto, se sirva a) presentar su posición respecto de la compatibilidad del decreto con la Constitución y la Ley 137 de 1994; b) explicar las razones y obstáculos legales que los contratistas y concesionarios del Estado, han esgrimido para abstenerse de prestar el apoyo requerido para afrontar la emergencia vial y de infraestructura que vive el país; c) explicar en qué consiste la atención de emergencia qué se le puede llegar a exigir a los contratistas y concesionarios

del Estado; y d) identificar el tipo de obras cuya realización puede llegar a exigirse a tales contratistas y concesionarios del Estado en virtud de la emergencia. Igualmente se ofició al Ministro de la Hacienda y Crédito Público, a fin de que en el término de tres (3) días contados a partir del recibo del auto, se sirva 8 presentar su posición respecto de la compatibilidad del decreto con la Constitución y la Ley 137 de 1994. Por último, se requirió al Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, con el fin de que en el término de tres (3) días contados a partir del recibo del auto, se envíe copia del acta del 7 de diciembre de 2010, en la que se relacionan los daños que el fenómeno de La Niña ha generado en la infraestructura vial del país. Una vez vencido el término anterior, se ordenó que el proceso fuese fijado en lista de la Secretaría General por el término de cinco (5) días, con el fin de permitir a los ciudadanos defender o impugnar el decreto referido en los términos del artículo 37 del Decreto 2067 de 1991. Vencido el período probatorio respectivo, se ordenó dar traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien emitió el concepto de rigor dentro del término legal correspondiente. Agotados los trámites respectivos, procede la Corte a examinar la constitucionalidad del Decreto 4823 de 2010 sometido a su revisión.

II. TEXTO DEL DECRETO El siguiente es el texto del Decreto No. 4823 del 29 de diciembre de 2010, tal

como aparece publicado en el Diario Oficial N° 47.937

MINISTERIO DE TRANSPORTE

DECRETO NÚMERO 4823 DE 2010

Por medio del cual los contratistas y concesionarios del Estado deberán contribuir solidariamente a la atención de la emergencia económica, social y ecológica EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política en concordancia con la ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 de 2010, y CONSIDERANDO Que el fenómeno de La Niña desatado en todo el país, constituye un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles, el cual se agudizó en forma inusitada e irresistible en el mes de noviembre de 2010; 9 Que este fenómeno de acuerdo con lo previsto por el IDEAM, se podrá extender hasta mediados de mayo o junio de 2011, trayendo como consecuencia precipitaciones por encima del promedio para la primera temporada de lluvias de ese año; Que como consecuencia del fenómeno de La Niña se ha producido una considerable e inesperada destrucción de corredores viales, se ha interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales y se ha afectado la infraestructura, perjudicando gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional; Que como consecuencia del fenómeno de La Niña se ha afectado y destruido parte de la red vial primaria, secundaria, terciaria, tanto concesionada como no concesionada, ocasionando cierres totales de

vías en más de treinta puntos y cierres parciales o pasos restringidos en más de ochenta lugares de la geografía nacional, así como daño de diques y obras de contención; Que de conformidad con el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia; Que el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, declaró mediante Decreto número 4580 del 7 de diciembre de 2010, "el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública"; Que conforme a la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; Que actualmente particulares adelantan, mediante contratos con el Estado, labores de construcción y mantenimiento de varias vías en el país cuya maquinaria, equipo y personal, por estar próximo a las zonas donde se han presentado o llegaren a presentar situaciones de emergencia, resultan necesarias para contribuir de manera ágil y eficaz en el proceso de atención de las mismas; Que el Estado ha solicitado la cooperación de contratistas y concesionarios quienes, en algunos casos, han esgrimido obstáculos legales para la prestación oportuna del apoyo requerido en la

respuesta a la emergencia vial y de infraestructura que vive el país; 10 Que se hace necesario contar con esta maquinaria, equipos y personal para conjurar a la mayor brevedad el estado de emergencia vial que aqueja al país; DECRETA: Artículo 1°. Los contratistas y concesionarios del Estado deberán poner a disposición del Gobierno Nacional cuando este lo requiera, la maquinaria, el equipo y personal que se encuentre a su disposición para atender de manera inmediata las emergencias viales o de cualquier otra naturaleza que se presenten en su zona de actividad o de influencia, cuando este método constituya la forma más eficiente de mitigar el impacto generado por la necesaria atención de emergencias que amenacen la vida y demás derechos de la población. Parágrafo. Para efectos de presente artículo se entiende por "zona de influencia" de los contratos, los corredores viales por fuera de los puntos de referencia contractualmente fijados y las vías secundarias a los mismos que alimentan tales corredores, así como otras zonas de emergencia cuya naturaleza no sea estrictamente vial pero que sean, en virtud de la necesidad, razonable y rápidamente atendibles con los recursos de contratistas y concesionarios. Artículo 2°. Los costos que dicha atención causen a contratistas y concesionarios a la atención de emergencias serán debidamente reconocidos mediante resolución motivada y no afectarán, de ninguna manera, el contrato de base que actualmente se encuentren ejecutando. Parágrafo. Las obras cuya ejecución se solicite a los concesionarios y contratistas serán reconocidas a precios de mercado y en caso de discrepancia se tomarán como referencia los precios oficiales

establecidos por el INVIAS para las distintas regiones del país. Artículo 3°. La anterior obligación para contratistas y concesionarios del Estado se extenderá durante el tiempo estrictamente necesario para restablecer el servicio de tránsito y transporte o adelantar las actividades de atención humanitaria requeridas. Artículo 4°. El Estado tendrá especial cuidado de no imponer a concesionarios y contratistas cargas excesivas para lo cual deberá garantizar en todos los casos proporcionalidad y razonabilidad en los servicios requeridos. 11 Artículo 5°. Se faculta al INVIAS para intervenir las vías que no están en su inventario y donde sea preciso para atender las actuales situaciones de emergencia que requieran de su atención. Artículo 6°. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

PUBLIQUESE y CÚMPLASE

Dado en Bogotá D.C., a 29 diciembre de 2010

III. INFORMES SOLICITADOS POR LA CORTE

CONSTITUCIONAL

1. Informe del Secretario General del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República1

Mediante comunicación escrita del 26 de enero de 2011, intervino la Secretaria Jurídica en representación del Secretario General de Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, quien solicitó a la Corte la declaración de exequibilidad de las disposiciones en estudio por cumplir los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución, la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y la jurisprudencia constitucional. Sus argumentos se resumen a continuación: 1.1. El Decreto 4823 de 2010 cumple con los requisitos formales establecidos

en la Constitución: (i) fue expedido por el Presidente de la República, en cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales; (ii) cuenta con la firma de todos los ministros; (iii) está debidamente motivado; (iv) fue dictado durante el límite temporal establecido en el artículo 1 del Decreto 4580 de 2010; y (v) fue oportunamente remitido a la Corte Constitucional para su revisión. 1.2. El Decreto 4823 de 2010 crea un mecanismo para atender las emergencias viales o de cualquier naturaleza que se presenten en la zona de influencia de los contratistas y concesionarios del Estado, en desarrollo de varios preceptos constitucionales, que adquieren especial relevancia en situaciones de calamidad, específicamente, los deberes de protección del Estado con los ciudadanos (artículos 2, 8 y 79), los deberes de solidaridad (artículo 95) y los derechos a la vida (artículo11) y a la salud (artículo 49) de las víctimas directas de la ola invernal. 1.3. Las disposiciones del Decreto 4823 de 2010 cumplen con los requisitos de conexidad, finalidad, necesidad, idoneidad, debida motivación y ausencia de arbitrariedad. 1 Folios 117 a 139 del expediente. 12 1.3.1. En primer lugar, las disposiciones analizadas cumplen con el requisito de conexidad porque establecen un mecanismo que tiene relación directa y específica con las causas que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia. En efecto, en tanto la declaratoria de emergencia tuvo origen en la agudización de la ola invernal que ha generado derrumbes, inundaciones, deslizamientos y

todo tipo de afectaciones de la infraestructura en todo el país, las medidas adoptadas mediante el Decreto 4823 de 2010 buscan generar las condiciones para que de la manera más rápida posible puedan enfrentarse las emergencias que afectan la vida u otros derechos de las personas, de manera que no se prolongue su vulnerabilidad y se protejan sus derechos fundamentales, facilitando la presencia de maquinaria, equipos y personal en el menor tiempo posible. Precisa la interviniente que la conexidad se presenta con los considerandos del Decreto 4580 de 2010, específicamente con el 2f que señala que “se ha afectado y destruido parte de la red vial primaria, secundaria, terciaria y por concesión, ocasionando cierres totales de vías en más de treinta sitios, y cierres parciales o pasos restringidos en más de ochenta lugares de la geografía nacional, así como daño de diques, obras de contención, acueductos, alcantarillados, etc.”; y el considerando 2c que dispone que “se ha producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad económica y social en el territorio nacional.” Además, de los considerandos 2a y 2d del Decreto 4580 de 2010 referentes al gran impacto que el fenómeno de La Niña tuvo sobre las personas, las redes viales y la infraestructura. 1.3.2. En segundo lugar, las medidas tienen una finalidad directa y específica orientada a conjurar las causas de la emergencia y a evitar la extensión de sus

efectos. Dada la gravedad de los daños causados por la ola invernal sobre las personas, las vías de comunicación, la infraestructura de servicios públicos, las zonas agrícolas, las viviendas, los centros educativos, los hospitales, entre otros, las medidas adoptadas pretenden hacer frente a estas circunstancias con un mecanismo que permite que los equipos y el personal que se encuentre más cerca de los lugares afectados puedan prestar la atención requerida oportunamente, principalmente en materia de rescate de las víctimas y de restablecimiento de la red vial para recuperar la comunicación entre las diferentes poblaciones. Asimismo, son medidas orientadas a impedir la extensión de los efectos que se derivan de no atender oportunamente distintas amenazas que pesan sobre la población, como por ejemplo, el retiro de la tierra y escombros que podrían originar nuevos derrumbes que arrasarían con vías e infraestructura, o el retiro de esos mismos elementos en zonas donde se encuentren sobrevivientes, o de vías taponadas que no permiten el suministro de alimentos y medicamentos a la población. 13 1.3.3. En tercer lugar, la interviniente justifica la necesidad de las medidas en razones fácticas y jurídicas. Las primeras tienen que ver con la circunstancia de que en muchas zonas del país resulta necesario disponer de maquinaria de manera inmediata para atender emergencias y salvaguardar los derechos de las personas y únicamente está disponible la empleada por los contratistas (considerandos 8, 9 y 10 del Decreto 4823 de 2010); y las segundas, con la

imposibilidad de obligar a actuar a los contratistas y concesionarios del Estado, por fuera de los contratos que cada uno está ejecutando (considerando 9). En el Decreto 4823 de 2010 se explica que es necesario acudir a los contratistas y concesionarios del Estado porque su maquinaria, equipos y personal entrenado son los más cercanos al lugar donde ocurrió la emergencia, razón por la cual pueden brindar una atención ágil y eficaz, lo cual es especialmente significativo si se tienen en cuenta los cierres viales, derrumbes y daños que dificultan el desplazamiento de maquinaria, equipos y personal para atender las emergencias a que se hace referencia tanto en el decreto declarativo como en el que se analiza en esta oportunidad. En este sentido, la interviniente anexa algunos reportes del Inco sobre el estado de las vías en diferentes zonas del país con el fin de mostrar la dimensión de los daños y riesgos y evidenciar la necesidad de desplazar personal y maquinaria de manera urgente. Hace referencia, específicamente, al estado de las vías Santa Marta-Riohacha-Paraguachón, con inundación o derrumbe en todos los tramos y en algunos casos con ambos; FontibónFacatativá-Los Alpes con derrumbes sobre suelo inestable que han ocasionado su cierre total; Puerto Berrío-Chiriguaná y Puerto Berrío-Cabañas con inundación, deslizamientos, derrumbes y socavamiento de la banca por creciente del río; Santa Cecilia-Pueblo Rico, con derrumbes y pérdida de la banca; Apía-La Virginia con pérdida de la banca y derrumbes de gran

magnitud; emergenc