CC - C284-2014

Sentencia C-284/14

MEDIDAS CAUTELARES PREVISTAS EN EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Aplicación a los procesos de tutela desconoce la naturaleza y características de esta acción constitucional/MEDIDAS CAUTELARES PREVISTAS EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-En el caso de las acciones que protegen derechos e intereses colectivos esa aplicación es complementaria a la regulada en la ley 472 de 1998 CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Medidas cautelares decretadas en procesos de tutela y de defensa y protección de derechos e intereses colectivos/PROCESOS DE TUTELA Y ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Reforma somete la adopción de medidas cautelares a la regulación del CPACA PROCESO ADMINISTRATIVO-Medidas cautelares según Ley 1437 de 2011 CPACA/MEDIDAS CAUTELARES-Aplicación a procesos de tutela y de defensa de derechos colectivos ante la justicia contencioso administrativa DERECHO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA PRONTA Y EFICAZ-Afectación por la inevitable duración de los procesos judiciales SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo/SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Evolución jurisprudencial

SUSPENSION PROVISIONAL Y APLICACION DE MEDIDAS

CAUTELARES-Procedencia/MEDIDAS CAUTELARES-Protección provisional en controversias contenciosas no originadas en acto administrativo sino en omisión o hecho de la administración/MEDIDAS CAUTELARES-Protección previa a la sentencia frente a actos administrativos como garantía del derecho a una justicia pronta y efectiva 2 CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Contenido de la regulación sobre medidas cautelares MEDIDAS CAUTELARES-Procedencia y finalidades generales MEDIDAS CAUTELARES-Clases, contenido y alcance MEDIDAS CAUTELARES-Requisitos para decretarlas MEDIDAS CAUTELARES-Aplicación o no de la caución/MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA Y DE DEFENSA DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-No requiere caución MEDIDAS CAUTELARES-Procedimiento MEDIDAS CAUTELARES-Levantamiento, modificación y revocatoria MEDIDAS CAUTELARES-Recursos DEMANDADA SOBRE MEDIDAS CAUTELARES REGULADAS EN EL CPACA-Se ajusta a la constitución en cuanto a procesos para la protección de derechos e intereses colectivos pero no a procesos de tutela

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA Y DE

DEFENSA DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ANTE

LA JUSTICIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Características

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE

DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA

ADMINISTRATIVA-No viola la Constitución al aplicar el régimen regulado en el CPACA Tras examinar el contenido de la regulación prevista en los artículos 229 a 241 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Corte concluye que el legislador no violó los artículos 13, 88, 89, 228 y 229 de la Constitución al ordenar la aplicación del mismo a los procesos iniciados con la finalidad de proteger derechos e intereses colectivos. En síntesis, las razones que desarrollará la Sala a continuación son las siguientes: primero, la norma acusada no infringe ninguno de los 3 atributos constitucionales que los artículos 88, 89, 228 y 229 Superiores les confieren a las acciones para la defensa de derechos colectivos; segundo, la Corte Constitucional juzga razonable, según la actual distribución de competencias judiciales en esta materia, prever un régimen de medidas cautelares especial para las acciones fundadas en derechos e intereses colectivos cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa, y que no se extienda a las acciones del mismo orden cuando las conozca un juez vinculado a una jurisdicción distinta. Los artículos 88 y 89 de la Carta se refieren, respectivamente, a las acciones populares y de grupo, de un lado, y a las demás acciones, recursos y procedimientos que cree la ley para propugnar por la protección de diferentes categorías de derechos, dentro de los cuales se mencionan los colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas. Los artículos 228 y 229 de la Constitución contemplan los principios de prevalencia del derecho sustancial y de acceso a la justicia. Ni el artículo

88, ni el 89, leídos en conjunto con los artículos 228 y 229, les dan a aquellas acciones perfiles especiales que hayan sido desconocidos por el marco de las medidas cautelares de la Ley 1437 de 2011. En definitiva, a juicio de la Sala, el parágrafo del artículo 229, Ley 1437 de 2011, no viola los artículos 13, 86, 88, 89, 228 y 229 de la Carta, al extender la regulación de medidas cautelares previsto en capítulo XI, Título V, del CPACA, a los procesos que busquen la protección de derechos e intereses colectivos que sean de conocimiento de la justicia administrativa, por las siguientes razones: i. no reduce las medidas que puede decretar el juez, sino que las complementa; ii. el juez puede, en virtud suya, adoptar medidas cautelares de oficio o a petición de parte; iii. sin necesidad de prestar caución, por parte de quien las solicita; iv. si bien en general se prevé un espacio previo al decreto de la medida cautelar, dispuesto para darle traslado a la otra parte y para que esta pueda oponerse, se admite también la posibilidad medidas de urgencia que pretermitan esa oportunidad; iv. la decisión de decretar las medidas es susceptible de recurso de apelación o súplica, según el caso, pero de concederse sería en el efecto devolutivo; v. estas medidas se aplicarían en tales procesos, pero cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa, lo cual en esta materia responde a un principio de razón suficiente. ACCIONES POPULARES-Amplio margen de configuración del

legislador/MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN

MATERIA DE ACCIONES POPULARES-No es

absoluto/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN

MATERIA DE ACCIONES POPULARES-Limites

4 MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Norma demandada no introduce restricción en los poderes conferidos al juez popular/MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Ley 1437 de 2011 no desmonta régimen de medidas cautelares de la Ley 472 de 1998 PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS Y DERECHO A UNA JUSTICIA EFECTIVA-Potestad del juez para decretar medidas cautelares de oficio o a petición de parte MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Exclusión del deber de prestar caución no desconoce el derecho de acceso a la justicia MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Procedimiento regulado en Ley 1437 de 2011 no vulnera la Constitución/JUEZ-Decreto de medidas cautelares de urgencia sin previa notificación a la otra parte DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES-Procedencia de los recursos de apelación o súplica en el efecto devolutivo

MEDIDAS CAUTELARES EN MATERIA DE TUTELA-Crear

régimen aplicable únicamente por la justicia administrativa viola la

Constitución/PRINCIPIO DE UNIDAD DE LA JURISDICCION

CONSTITUCIONAL-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL EN TUTELA-Fuerza vinculante con precedentes constitucionales/PRINCIPIO DE UNIDAD DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Potestad de la Corte Constitucional para la revisión eventual de los fallos de tutela JURISDICCION CONSTITUCIONAL EN TUTELA-Desarrollo constitucional/ACCION DE TUTELA-Interposición ante los jueces sin distinciones/JURISDICCION CONSTITUCIONAL EN TUTELAIntegrada por todos los jueces de la República 5 JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Es una sola/JUECES DE TUTELA-Sujetos a un único marco normativo/PRINCIPIO DE UNIDAD DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Impide rompimiento del régimen de medidas cautelares aplicable a procesos de tutela toda vez que supondría diferencia de trato en casos iguales PROCESOS POR ACCIONES COLECTIVAS-Pertenencia de juez a la jurisdicción contencioso administrativa puede ser factor relevante para trazar diferencias/PROCESOS COLECTIVOS-Competencia de jueces contenciosos/JURISDICCION ADMINISTRATIVA Y JURISDICCION CIVIL-Diferencia en la regulación de medidas cautelares

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA Y DE

DEFENSA DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ANTE

LA JUSTICIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Violación del

principio de unidad de la jurisdicción constitucional La Corte considera que el parágrafo del artículo 229 del CPACA viola el principio de unidad de la jurisdicción constitucional, en tanto crea un régimen especial de medidas cautelares en procesos de tutela, aplicable únicamente por los jueces constitucionales que ordinariamente se adscriban a la justicia contencioso administrativa, sin que en esto se advierta una justificación razonable, pues todos los jueces, con independencia de su adscripción jurisdiccional ordinaria, están llamados a conocer de los mismos asuntos de tutela. Un régimen diferenciado de medidas cautelares, en este contexto, es una violación del derecho a la igualdad de trato de los sujetos en los procesos de tutela (CP arts 13 y 86). MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Inconstitucionalidad por cuanto términos desbordan límites constitucionales perentorios/MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Procedimiento regulado en Ley 1437 de 2011 no se ajusta a la Constitución MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Remisión a lo regulado en Ley 1437 de 2011 es inconstitucional por desconocer la protección inmediata de derechos fundamentales y el carácter preferente, sumario e informal del proceso de tutela 6 ACCION DE TUTELA-Improcedencia de recursos/ACCION DE TUTELA-Carácter preferente y sumario/ACCION DE TUTELAProtección inmediata de los derechos de quien la instaura

PROCESO DE TUTELA-Recurrir en apelación o súplica providencias sobre medidas cautelares atenta contra su carácter preferente y sumario/PROCESO DE TUTELA-Informalidad y celeridad INFORMALIDAD DEL PROCESO DE TUTELA-Jurisprudencia constitucional/PROCESO DE TUTELA-Incompatibilidad entre sus características y ciertos recursos en procesos ordinarios/ACCION DE TUTELA-Informalidad MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Interposición de recursos previstos en Ley 1437 de 2011/MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVAIncompatibilidad de los recursos de apelación y súplica con la inmediatez, el carácter preferente y sumario y la informalidad del amparo MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Ley 1437 de 2011 privilegia las formas sobre lo sustancial JUEZ DE TUTELA-Facultad para decretar medidas provisionales/ACCION DE TUTELA-Protección inmediata de derechos fundamentales MEDIDAS PROVISIONALES-Características/MEDIDAS PROVISIONALES-Adopción JUECES DE TUTELA-Amplia facultad para proteger derechos fundamentales/JUECES DE TUTELA-Amplia discrecionalidad para decretar medidas provisionales CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Medidas provisionales según

Ley 1437 de 2011/JUEZ ADMINISTRATIVO-Imparte órdenes previas y provisionales de protección previstas en el artículo 230 del CPACA 7 ACCION DE TUTELA-Principio iura novit curia/PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA-Significado/PRINCIPIO IURA NOVIT CURIAJurisprudencia interamericana MEDIDAS CAUTELARES-Ley 1437 de 2011 establece requisitos opuestos a la informalidad del proceso de tutela para decretarlas MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Requisitos para decretarlas según Ley 1437 de 2011 vulnera la Constitución MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Inconstitucionalidad en razón a que norma demandada implanta en la acción de tutela una regulación regresiva DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALESProgresividad/PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Consagración constitucional e internacional DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALESProhibición de retroceso injustificado/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Aplicación/MEDIDAS CAUTELARES EN TUTELA-Reforma según Ley 1437 de 2011 no está justificada por reducción en los alcances

PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Regulación exclusiva

MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE

LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Inconstitucionalidad

La Corte considera que el contenido de la norma demandada es inconstitucional, en cuanto: i. disloca la jurisdicción constitucional, al incorporar un régimen especial de medidas cautelares susceptible de decretarse únicamente por un segmento de la misma (el que ordinariamente está adscrito a la justicia administrativa); ii. prevé términos que superan los máximos establecidos en la Constitución (CP art 86); iii. consagra recursos que dilata los términos de adquisición de firmeza de las órdenes provisionales de amparo judicial a los derechos fundamentales, en contra de la fuerza de 8 protección inmediata que deben tener las órdenes de protección del juez de tutela (CP arts 2, 86, 228 y 229); iv. restringe con nuevas condiciones y requisitos adicionales el alcance y procedencia de las medidas provisionales que debe poder tomar el juez constitucional, en observancia del derecho a una administración de justicia constitucional efectiva (CP arts 2, 86 y 229); v. y retrocede injustificadamente en la satisfacción de los derechos sociales fundamentales reduciendo el nivel de protección alcanzado por el Decreto 2591 de 1991. CONSTITUCION POLITICA-Límites de las competencias de la Corte Constitucional/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencias dentro de los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Constitución/CORTE CONSTITUCIONAL-Guarda de la integridad y supremacía de la Constitución LEYES ORDINARIAS-Control constitucional/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para decidir demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos

PRINCIPIO DE UNIDAD DE LA JURISDICCION

CONSTITUCIONAL-Interpretación bajo los parámetros de la constitución política DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Control integral de constitucionalidad/SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos de cosa juzgada CORTE CONSTITUCIONAL-Control de constitucionalidad con normas no invocadas

CONTROL SOBRE LAS LEYES CON NORMAS

CONSTITUCIONALES NO INVOCADAS EN LA ACCION PUBLICA-Contexto histórico SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Adopción sin deliberación ciudadana erosiona la legitimidad del fallo SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Legitimidad sujeta a los estrictos y precisos términos de normas que definen los márgenes de su competencia 9 SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Criterios de legitimidad CONTROL CONSTITUCIONAL-Debe haber demanda de inconstitucionalidad con aptitud para provocar pronunciamiento de fondo CONTROL CONSTITUCIONAL-Debe versar sobre norma demandada o susceptible de control en virtud de la integración de unidad normativa CONTROL CONSTITUCIONAL-Acto debe admitir revisión de constitucionalidad por razones normativas no planteadas en la demanda CONTROL CONSTITUCIONAL-Acción pública debe haber sido instaurada antes de que expire el término de caducidad CONTROL CONSTITUCIONAL-Debe ser clara la competencia de la Corte Constitucional CONTROL CONSTITUCIONAL-Admisión a la luz de normas no invocadas en la demanda si se advierte vicio evidente de inconstitucionalidad MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS DE TUTELA ANTE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA-Desconocimiento de la reserva de

ley estatutaria MEDIDAS CAUTELARES EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Exequibilidad del parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 respecto de los procesos de defensa de derechos colectivos La Sala considera que la aplicación de las medidas cautelares del capítulo XI, Título V, del CPACA, a los procesos que persiguen proteger derechos e intereses colectivos se ajusta a los artículos 13, 88, 89, 228 y 229 de la Constitución porque: i. no reduce las medidas que puede decretar el juez, sino que las complementa; ii. el juez puede, en virtud suya, adoptar medidas cautelares de oficio o a petición de parte; iii. sin necesidad de prestar caución, por parte de quien las solicita; iv. si bien en general se prevé un espacio previo al decreto de la medida cautelar, dispuesto para darle traslado 10 a la otra parte y para que esta pueda oponerse, se admite también la posibilidad medidas de urgencia que pretermitan esa oportunidad; iv. la decisión de decretar las medidas es susceptible de recurso de apelación o súplica, según el caso, pero de concederse sería en el efecto devolutivo; v. estas medidas se aplicarían en tales procesos, pero cuando sean de conocimiento de la justicia administrativa, lo cual en esta materia responde a un principio de razón suficiente.

MEDIDAS CAUTELARES EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Inexequibilidad de la

expresión “y en los procesos de tutela” por desconocer la reserva de ley estatutaria La declaratoria de inexequibilidad “y en los procesos de tutela”, se funda en las siguientes razones: i. la regulación introduce un desdoblamiento en el régimen de medidas cautelares dentro de procesos de tutela, que responde a la adscripción jurisdiccional ordinaria del juez que conozca de ellos, con lo cual desarticula injustificadamente la unidad de la jurisdicción constitucional (CP arts 13 y 86); ii. en virtud de la norma demandada, se activaría una causal con base en la cual se podría llegar a ampliar el plazo constitucional previsto para la solución de acciones de tutela, con lo cual se viola la celeridad que caracteriza constitucionalmente este instrumento (CP art 86); iii. crea recursos contra actos del juez de tutela que ordenan una protección inmediata, en contra de la general vocación de las providencias de este tipo a producir efectos instantáneos y a adquirir inmediata firmeza, con la única excepción en este último punto de la sentencia de primera instancia (CP arts 86, 228 y 229); iv. incorpora al marco normativo de la tutela ingredientes radicalmente incompatibles con la informalidad del amparo, y en cuya virtud se privilegiarían las formas sobre lo sustancial (CP art 228); v. supone una reducción injustificada de los niveles de protección que, en términos de recursos judiciales, se alcanzaron con el Decreto 2591 de 1991; vi. viola la reserva de ley estatutaria (CP arts 152 a y 153).

Referencia: expediente D-9917

Actores: María Fernanda Zambrano

Guevara y Daniel Ricardo Rincón Riaño. 11 Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 ‘por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo’.

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución, los ciudadanos María Fernanda Zambrano Guevara y Daniel Ricardo Rincón Riaño demandan el artículo 229 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 ‘por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo’ en cuanto a su juicio infringe los artículos 13, 23, 86, 88, 89, 228 y 229 de la Carta Política. Mediante auto del 18 de octubre de 2013, la magistrada ponente admitió la demanda de la referencia, y ordenó comunicar la iniciación del proceso de constitucionalidad al señor Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Defensoría del Pueblo,

al Grupo de Derecho de Interés Público de la Universidad de los Andes, al Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, al Grupo de Acciones Públicas de la Universidad ICESI de Cali, a la Universidad de Medellín, al Centro Colombiano de Derecho Procesal, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, y a la Corporación Excelencia en la Justicia. Igualmente ordenó correr traslado al señor Procurador General de la Nación, y fijar en lista la norma acusada para efectos de las intervenciones ciudadanas (art. 242 de la C.P. y artículo 7° del Decreto 2067 de 1991) 12

2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA El texto de la norma demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011, se transcribe y destaca a continuación, en la manera como lo hacen los demandantes: “LEY 1437 DE 2011

(enero 18) Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

Capítulo XI Medidas Cautelares ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o

Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.

III. LA DEMANDA

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1. Los ciudadanos María Fernanda Zambrano Guevara y Daniel Ricardo Rincón Riaño estiman que el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 ‘por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo’, y en especial el segmento de dicha disposición que dice “se regularán por lo dispuesto en este capítulo”, vulnera los artículos 13, 23, 86, 88, 89, 228 y 229 de la Constitución.

2. Tras indicar cuál es, según su opinión, el papel que la jurisprudencia constitucional les ha asignado a las medidas cautelares en la garantía de los derechos fundamentales y, en especial, del derecho a acceder a la justicia, los demandantes señalan que el segmento normativo acusado sustrae las medidas cautelares susceptibles de adoptarse en procesos de tutela o que tengan por finalidad la defensa y protección de intereses colectivos, del marco normativo

más flexible en el cual se encontraban, para inscribirlo ahora en un régimen legislativo que se caracteriza por exigir “requisitos de estricto cumplimiento” como condiciones para decretarlas, cuando dichos procesos sean de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. Lo cual, en su criterio, supone no sólo una violación del derecho a la igualdad (CP art 13) ya que se contrae a regular los procesos con estas características pero cuando los deba decidir la justicia contenciosa, sino además una violación de los derechos de acceso a la justicia y prevalencia del derecho sustancial, ya que la regulación es regresiva en tanto incluye condiciones antes no previstas en el ordenamiento para decretar medidas cautelares en procesos de tutela o de defensa de intereses colectivos. “Se genera con ello”, dicen los accionantes, “un obstáculo en la protección de este tipo de derechos varias veces promovidos como preferentes frente a todo tipo de derechos distintos a ellos”.

3. Los peticionarios se remiten a las normas que regulan en general las medidas provisionales y cautelares, tanto en procesos de tutela (Decreto 2591 de 1991 ‘por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política’), como en procesos para la defensa y protección de derechos e intereses colectivos (Ley 472 de 1998 ‘por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones’). Después de presentar los contenidos normativos pertinentes de ambas regulaciones, señalan que en cada una “es mínima”, dada la

importancia de los derechos que en ellos se protegen, la exigencia de requisitos necesarios para decretar medidas cautelares. Lo que se advierte en el Decreto 2591 de 1991 y en la Ley 472 de 1998 es, a su juicio, por una parte “un esfuerzo por otorgarle al juez la potestad de decretar medidas cautelares bajo las razones de necesidad y urgencia en cuanto a su finalidad” y, por otra, 14 una preocupación por incluir “la protección tutelar en el ordenamiento para evitar, cuando fuere posible, un perjuicio irremediable”. De allí que la nueva regulación, en su concepto más estricta que las regulaciones generales en cuanto a las condiciones de procedencia de las medidas cautelares, viola la garantía efectiva de los derechos protegidos en los procesos de tutela y de defensa de derechos e intereses colectivos.

IV. INTERVENCIONES Senado de la República

4. Mediante apoderado, el Senado de la República solicitó declarar la exequibilidad del apartado acusado. A su juicio, los accionantes no expusieron los argumentos que permiten afirmar que, en efecto, la norma quebranta preceptos constitucionales. A diferencia de lo sostenido por los actores, señaló que en la regulación demandada, el juez de la causa puede decretar medidas cautelares de oficio. Lo cual permite inferir que el legislador quiso otorgar una mejor protección a los derechos constitucionales fundamentales y colectivos, diferenciando la procedencia de las medidas cautelares cuando se trata de procesos de tutela o de acciones populares, frente a otros procesos propios de

la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, el afectado en sus derechos fundamentales o quien acude a un proceso para la protección de un derecho colectivo, no debe cumplir todos los requisitos establecidos en el artículo 231 de la Ley 1434 de 2011, que sí se exigen para otros procesos de naturaleza administrativa, toda vez que el juez de conocimiento está facultado para decretar una medida cautelar de oficio, si lo considera razonable y conveniente para salvaguardar mejor los derechos en controversia. Ministerio de Justicia y del Derecho

5. Este Ministerio le solicitó a la Sala emitir una sentencia inhibitoria. En su opinión, los actores se limitan a afirmar de manera general la norma cuestionada, al inscribir las medidas cautelares en los procesos de defensa de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela de los cuales conoce la jurisdicción de los contencioso administrativo, en el régimen aplicable a las medidas cautelares en los demás procesos administrativos, está imponiendo requisitos adicionales para la procedencia de las medidas cautelares a los ya considerados en el Decreto 2591 de 1991 y en la Ley 472 de 1998, lo cual obstaculiza la protección de tales derechos. No obstante, dice el Ministerio, en su acción pública los ciudadanos no sustentaron detallada y suficientemente el punto.

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6. Según la intervención no se puede afirmar que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 retroceda en la protección de los derechos fundamentales y los intereses colectivos. Dice que si bien en la Ley 1437 de 2011 se exige en

general caución para proceder a decretar una medida cautelar, el inciso final del artículo 232 de la misma prevé que “no se requerirá de caución cuando se trate de […] procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, de los proceso de tutela”. Subraya además que en estos dos tipos de procesos las medidas cautelares podrán ser decretadas de oficio. Con lo cual se desvirtúa, a su modo de ver, la afirmación de los demandantes en el sentido de que a los procesos de tutela y de defensa de intereses colectivos se aplican los mismos requisitos que para los demás procesos administrativos. En cuanto a la supuesta violación del principio de igualdad, la considera mal planteada en tanto no dice por qué se desconoce dicho mandato al establecer un tratamiento diferente entre quienes ejercen acciones de tutela y en defensa de intereses colectivos en jurisdicción ordinaria, y quienes lo hacen en la jurisdicción contencioso-administrativa. Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá

7. En esta intervención se pide declarar exequible la norma acusada “en el entendido de que [s]ólo rige en aquellos eventos que se entienda como un complemento de las normas especiales y no, como una derogatoria de dichas normas”. La disposición demandada regula, a su juicio, de manera general la procedencia de las medidas cautelares ante la jurisdicción contencioso administrativa, y éstas, en algunos de sus apartes, ya están reglamentadas por normas especiales, a saber, el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991 para la

acción de tutela, y los artículos 25 y siguientes de la Ley 472 de 1998 para los procesos de acciones populares. Sostiene entonces que debe entenderse que las normas sobre medidas cautelares contenidas en el artículo 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 son generales, y sólo pueden regir la materia en aquellos aspectos compatibles o complementarios de las normas especificas. Y finaliza señalando: “el artículo 152 (de la Constitución) indica que mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará los derechos y deber